《传染病防治法》中附属刑法规范的整合

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

当前，全国人民都处在防控新型冠状病毒肺炎的特殊时期。新型冠状病毒感染的肺炎已经被纳入《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）规定的乙类传染病，且对其采取的是甲类传染病的预防、控制措施。我们认为，根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），此次疫情已经构成“突发公共卫生事件”①《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”，因为疫情已经波及包括港、澳、台在内的全国所有省、市、自治区，结合国务院2005年颁布的《关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》附件《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行）》中所述，涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势的，属于特别重大公共卫生事件。①《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行）》规定：“三、公共卫生事件类（一）公共卫生事件。特别重大公共卫生事件包括：1.肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生，疫情有扩散趋势；或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份，并有进一步扩散趋势。2.发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，疫情有扩散趋势。3.涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。4.发生新传染病，或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势；或发现我国已消灭传染病重新流行。5.发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件。6.对两个以上省（区、市）造成严重威胁，并有进一步扩散趋势的特别重大食品安全事故。7.周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。8.发生跨地区（香港、澳门、台湾）、跨国食品安全事故，造成特别严重社会影响的。9.其他危害特别严重的突发公共卫生事件。”毫无疑问，防疫战斗已经全面铺开，并且正在如火如荼地进行之中。在党中央发出全面抗击疫情的总动员令之后，疫情防控工作可以说是当前全国各地政府和民众面临的最重要的工作。

“疫情就是命令，防控就是责任”，在这场防控斗争中，面对可怕的病毒，出现社会整体性的恐慌心理是自然不过的事。习总书记明确指示，要用法治手段防控疫情。②习近平主席于2020年2月5日下午主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议并发表重要讲话，他强调：“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”防控不仅要依靠法治方法，从长远看，要通过防控检验法治建设，发现法治建设中存在的问题和薄弱环节。在某种意义上，当前防疫工作也暴露出法治建设中存在一些薄弱环节和问题，从公民守法到行政执法等环节，例如，在疫情期间，有的地方出现了谣言，有的本不该作为谣言，处理结果错误定性为谣言，还有患者为了发泄不满向医护人员吐口水，一些地方的人员不服从检查闯卡，等等。相信对上述行为，依据常规程序都能得到公正处理。但是，对于应急状态下的防治工作而言，常规性的处置办法就显得过于教条和被动，不足以发挥法律应有的宣传、预防和操作上的效用。秉持我们对中国刑法地位的一贯认识和对中国立法单一法典化立法路径的批判态度，［1］本文检讨《传染病防治法》的立法目的，在应急状态下是否可能得到刑法的有效保障，以及应当通过何种方式得到刑法的有效保障。

二、传染病防治中的刑法规范问题

新型冠状病毒肺炎防治中出现的前述问题，不仅与行政机关的管理、监督等行为有关，深究这些问题之后不难发现，其与法治工作的实践方式有着密切的关系。尤其是涉及到对相关行为人追责时，便暴露出我国与《传染病防治法》相配套刑法规范的缺点，进而显示了我国当前刑法立法单一化方式的缺陷。

（一）我国刑法立法单一化方式的缺陷

刑法有三种基本形式，即刑法典、单行刑法和附属刑法。附属刑法是依附于其他行政法或者经济法中关于犯罪规定的法律规范。当今世界各国在其刑法立法体系中都不乏单行刑法和附属刑法的规定。我国从1979年到1997年之间，刑法立法也遵循“多样化立法”的路径，在1979年制定刑法典之后，又相继出台了24部单行刑法，在107部行政法、经济法等其他部门法中也有附随性地规定了刑法条文。但是，自1999年之后，不仅单行刑法立法戛然而止，而且附属刑法越来越虚化，附属刑法发挥的作用以及其所具有的地位都日渐式微，很多法律规范中的附属刑法只具皮囊而无实质内容。迄今为止，我国在二十年左右的时间内相继通过了十个刑法修正案，形成了我国刑法立法走单一法典化道路的特色。

一味注重法典化的方式存在较为明显的缺陷：其一，导致法律与社会脱节。刑法作为“保障社会的最后手段”，理想状态下刑法典应该包括规制社会生活方方面面的内容，但是现实生活中每天都会出现新的事物、新的问题，刑法典不可能面面俱到。如果刑法立法单纯依靠刑法典，势必会使得法律的滞后性越来越明显，最终造成刑法无法适应社会的局面。［2］其二，导致行刑无法衔接的问题。法典化的刑法立法方式在很大程度上会加剧这样一种现象的发生，即凡是行政机关无法管理的问题就将其列入到刑法的规制范围中，由刑法进行规定。［3］这样一来，就割裂了行政法与刑法之间的联系，由于缺乏沟通二者的“桥梁”，就只得将所有问题都上升到刑法的层面。其三，割裂了立法与司法之间的互动性。司法与立法之间本来存在着密切的关系，立法指导和制约司法，司法帮助和完善立法。［4］但是单一法典化使得立法的作用被夸大，一些本来通过司法就可以解决的问题，最后却仍然要依靠立法上的明确规定才得以解决，既浪费时间与精力，又弱化了立法与司法之间的紧密关系。

（二）刑法典无法满足传染病防治刑事法治的整体性要求

传染病防治有两大特点，一是系统性，二是应急性。这导致传染病应急性防治往往需要启动全民动员的响应机制。即在应急状态之下，需要动员社会各个方面的参与和保障，如医疗卫生、社会治安、场地、交通与物质保障、信息披露等等。根据《突发事件应对法》第四章关于“应急处置与救援”的规定，在类似于新型冠状病毒肺炎这样的突发事件发生后，不仅政府要提供人力、物力、财力、技术等方面的支援，各单位和人员都需要积极配合、参与应急救援和处置工作。然而，刑法典中虽然对传染病防治过程中发生的各类犯罪都做了规定，但是在应急状态下，其规定“形合神散”，造成应急性刑事措施规定不集中，进而导致实践中难以有效形成合力。

纵观整个刑法典，与传染病防治有关的犯罪按照其涉及的不同身份的主体可分为三类：

1.国家机关工作人员可能涉及的犯罪。由于传染病相较于普通的疾病，更容易对社会造成严重的伤害，所以传染病的防治工作往往也需要政府采取积极手段要求各部门密切配合。因此，在这个过程中，国家机关工作人员通常肩负着重要的指导、协助、调配等方面的责任。我国刑法典中规定的相关罪名主要包括：传染病防治失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪；另外，刑法典中规定的滥用职权罪、玩忽职守罪同样也适用于在传染病防治工作中滥用职权或者没有正确履行职权的国家机关工作人员。

2.医护人员可能涉及的犯罪。传染病问题的本质是医学健康问题，预防并控制传染病的传播离不开广大医护人员的工作。我国刑法典没有专门规定传染病防治中医护人员的刑事责任，但是，毫无疑问《刑法》第三百三十五条的医疗事故罪是备用罪名，也就是说在传染病防治中，如果有医务人员由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的，要按照刑法规定处三年以下有期徒刑或者拘役。

3.普通公民可能涉及的犯罪。从新型冠状病毒肺炎防治中不难发现，传染病问题不仅仅是医学健康问题，还是一个社会问题，没有人可以说自己是置身事外的。也正因如此，在传染病防治中，普通公民也有配合和服从防控的义务，由此形成一定的法律责任。就刑事责任而言，可以分为以下两方面：其一，当普通公民故意或过失传播传染病时，可能涉及的犯罪包括：非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪。正如新型冠状病毒可能来源于蝙蝠一样，人类历史上的很多传染病都与人们非法猎捕、杀害野生动物等行为有关，所以在查明病毒来源之后，如果涉及到这些非法行为，相应的实施这些行为人就可能因为触犯前述罪名而受到刑法的制裁。另外，在传播传染病时，还有更为直接的行为方式，这时涉及的犯罪就包括：投放危险物质罪，以危险方法危害公共安全罪，过失投放危险物质罪，过失以危险方法危害公共安全罪，妨害传染病防治罪，传染病菌种、毒种扩散罪，妨害国境卫生检疫罪，妨害动植物防疫、检疫罪。比如，相继有不少报道称有确诊患新型冠状病毒肺炎的患者故意摘下口罩向医护人员吐口水，对于这些“无赖”就有必要考查其是否已经构成了故意传播传染病的相应犯罪。其二，在传染病防治中，相较于故意或过失传播传染病，普通公民更有可能因为其他一些诸如制造谣言、散布谣言、非法经营的行为承担刑事责任。具体来讲，可能包括以下一些罪名：妨害公务罪，煽动暴力抗拒法律实施罪，编造、故意传播虚假信息罪，聚众扰乱社会秩序罪，扰乱国家机关工作秩序罪，生产、销售不符合标准的卫生器材罪，非法经营罪。比如，在新型冠状病毒肺炎疫情期间，出现了不少生产、销售假冒口罩，高价销售口罩的案例，除了给予行政处罚外，还有刑事处罚，天津市津南区出现的“天价口罩”案就以扰乱市场经济秩序非法经营案告破，公安机关将5名犯罪嫌疑人相继抓获并依法予以刑事拘留。①中国新闻网：《天津首起疫情防控期间非法经营案告破5名犯罪嫌疑人被刑事拘留》，https：//ra.mbd.baidu.com/ncvt8evf=cp&u=994c3a459b46dafa，2020年2月8日访问。

可见，我国刑法典关于传染病防治的条文在数量上其实并不算少。但是这些规定散见于各个章节中，非法律人士很难将它们分类、整合起来。这种分散性的立法规定，既不利于传染病防治中行政人员、司法人员等快速适用相关法条，又不利于普通民众了解传染病防治中的刑法规定。一方面，传染病防治中容易出现政府官员不履行职责、监管不力，社会成员制谣、传谣，市场经济秩序被恶意破坏等现象，当出现这些问题时，通常来讲，最初都是由行政机关处理，行政人员也就顺理成章地适用行政法解决问题。行政人员不是全知全能的，因此其不可能了解刑法典中针对前述现象的规定，刑法典条文的分散式布局使得实践中难以适用刑事措施解决应急状态下的法律问题。另一方面，对普通民众而言，前述刑法典中有关传染病防治的规定更是“遥不可及”。他们缺乏专业的刑法知识，不可能在众多的刑法典条文中找到与传染病防治有关的内容。比如，在新型冠状病毒肺炎期间，未戴口罩的确诊病人几乎不可能想到自己的行为可能触及“以危险方法危害公共安全罪”“投放危险物质罪”“妨害传染病防治罪”等刑法规定，这种分散式的刑法规定对他们而言形同虚设。

（三）《传染病防治法》附属刑法的不足

单一法典化立法导致了特别刑法的萎缩和附属刑法的虚化问题。一般认为，如果某个法律条文涉及刑事责任的规定，就可谓是附属刑法。［5］据此观点，在我国附属刑法多达上百部。但也有学者认为在我国法律体系中并不存在严格意义上的附属刑法，因为严格意义上的刑法条文包括罪状和处罚两部分。我们认为，刑法条文并不必然要求罪状和法定刑两部分，在刑法典中也存在一些解释性规定并无处罚的内容，法律规范只要涉及到犯罪，就可以将其理解为附属刑法。

问题是自上个世纪90年代以来，附属刑法立法越来越虚化，很多法律规范中的附属刑法都只是宣示性立法，缺乏实质内容，几乎达不到任何法律效果。《传染病防治法》出台时间较早，所以其中对刑事罚则的规定相对具体、明确。但这部法关于刑事责任的规定依旧不能弥补应急状态下犯罪打击与防控的颓势。刑法典中不乏传染病防治相关的规定，但是应急状态下的刑事司法显然不同于平常，其不仅要遵循客观、公正的常规性法治理念，还尤其要遵循高效的非常规性法治规则。如前所述，散见于刑法典中的立法规定并不能集中刑事措施，由于刑法典的基础是常态问题，所以其措施也是常规性的，这注定其无法及时、系统地解决应急状态下的问题。而传染病防治不仅有其应急性的非常规需求，还有专业性的特殊要求，因此通过《传染病防治法》全面落实刑事责任更为妥当，更可能凝聚传染病防治中需要高度统合的各种力量。遗憾的是，其作为专门性的法律规定，因为附属刑法的不足，不仅限制了该法一般预防的功能，而且不利于强化各种参与主体的责任意识，容易养成拖拉的工作风气，还影响到整体的普法效果。仅仅以本次防疫中的物质供应不足就足以说明问题，各种问题相继发生，比如生活必需品补货不及时、外部物质运输转换衔接不到位、保障物资供应的企业复工复产面临用工困难等。①中华人民共和国工业和信息化部官网：《六部门通报疫情防控重点医疗物资和生活物资保障情况》，http：//wap.miit.gov.cn/n4858539/n4858610/n4858653/c7662828/content.html，2020年2月8日访问。

在《传染病防治法》第八章中，第六十五条至七十四条依次规定了各级人民政府和卫生行政部门工作人员、疾病预防控制机构工作人员、医疗机构工作人员、采血机构工作人员，国境卫生检疫机关、动物防疫机构、交通部门、供水单位、消毒产品生产单位、运输经营单位、生物制品生产单位以及试验机构等单位的主管人员和其他直接责任人员失职情形及相应的刑事责任。从法律条文进行客观分析，必须承认该法的规定是较为充实的，但这些规定在与刑法典的衔接中却存在不足：

其一，该法中能够与刑法典中有关传染病防治的规定相衔接的法条较少，无法与刑法典的规定一一对应起来。在《传染病防治法》关于法律责任的13条规定中，有9条（包括第六十五条至第七十一条、第七十三条、第七十四条）都是在规定了相应的行政责任之后，以“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的宣示性立法方式来体现对刑事责任的规定，且主要对应的只涉及刑法第409条的传染病防治失职罪以及第168条的国有公司、企业、事业单位人员失职罪两个罪名。而另外四条，即第七十二条、第七十五条、第七十六条、第七十七条，根本没有提及刑事责任。可以看到，《传染病防治法》中的附属刑法不仅仅对于传染病防治中的违法行为应该适用刑法典中的哪条规定没有予以说明，甚至连何种行为在何种情况下可以构成犯罪都没有进行规定，无法与刑法有效衔接。

其二，该法对各种主体的关照性不够。在《传染病防治法》中出现“追究刑事责任”的条款所针对的主体几乎都是各级政府及卫生行政部门的工作人员，其他检疫机关、交通部门等国家机关的主管人员或直接责任人员。但是，刑法典中所规定的在传染病防治中可能面临刑事风险的主体范围远大于附属刑法，不仅是国家机关工作人员可能会承担刑事责任，医护人员、普通公民都有可能承担。《传染病防治法》附属刑法的规定显然不全面，无法形成合力，在实践中不利于相关工作人员适用法条解决问题。

三、完善《传染病防治法》附属刑法的立法构想

传染病防治关乎着整个社会的安危，传染病防治中出现的任何法律问题更是不容小觑。按照贝克的风险社会理论，“紧急状态有变成常规状态的危险”。［6］因此，我们必须意识到传染病防治刑事法治建设应当着眼于建立长效机制。即放弃侥幸心理，将非常规性需要考虑为常态化需要，将非常规性手段提升为常态化方法，尤其要针对在2020年传染病防治中已然出现的刑法规范问题，整合刑法规范，集中处理未来应急状态下的刑法供给不足问题。但是这一目标的实现，并不是依靠刑法典就能够完成的，随着社会的快速发展，立法技术难以将所有犯罪的类型事无巨细地囊括在一部完整的法典中。［7］而附属刑法正可以弥补这一立法上的缺陷，其具有犯罪创制、法典修补、条文指引、内容解释等实质机能，［8］在《传染病防治法》中对更灵活、更具体的附属刑法进行完善，有利于完成“形成应急状态下治理合力”的任务。

（一）传染病防治附属刑法的立法目的

完善《传染病防治法》附属刑法的立法目的在于整合刑法规范，集中规制传染病防治中可能出现的应急性事件。与传染病防治有关的犯罪有以下两个特征：其一，犯罪具有隐蔽性。因为传播过程的不确定性与发病的潜伏性，使得这类犯罪不同于传统的刑事犯罪，难以确认加害人、受害人等。其二，犯罪主体具有复杂性。因为传染病防治有关的犯罪既包括国家机关人员的渎职罪，又包括医务人员的医疗事故罪，还包括普通公民的非法经营罪等等，涉及的范围极为广泛。因此，在处理这类案件时，往往需要更强的专业性，以附属刑法的形式整合相应的刑法规范显然更有利于针对性地解决问题。

在当代社会，“附属刑法法规逐渐变成了一种越来越多的且不容忽视的刑法渊源。”［9］我们认为，附属刑法具有不可替代的独特优势，表现在：其一，附属刑法连接刑法与其他部门法，体现其相互补充、相互联系的关系；其二，附属刑法能够根据社会需要及时进行调整，有效解决刑法稳定性与灵活性之间的矛盾；其三，附属刑法能够起到较好的警示作用，防止将犯罪行为当作行政违法行为现象的发生。［10］而这些优势对于处理传染病防治中的法律问题无疑起着推波助澜的作用，完善《传染病防治法》附属刑法的目的，正是为了快速、高效地形成治理合力，保障传染病防治中的法治工作。具体而言，其立法目的包括三方面：第一，通过附属刑法的立法，使得《传染病防治法》中的行政法规定与刑法规定衔接起来，帮助法律受众了解不同程度的违法行为所能导致的法律后果，为其守法意识的培养提供理论指导。［11］第二，为各级行政机关严格执法提供更充分的保障，减少执法人员因只懂行政违法相关的规定而缺乏对违法犯罪规定的了解，造成的工作失误。第三，缓解立法抽象性、滞后性与司法具体性、灵活性之间的矛盾，以附属刑法的形式明确传染病防治中的刑事责任，提高司法工作人员适用司法资源的效率，从而有助于司法裁判的公正性。

在《传染病防治法》中确立附属刑法，既可以明确对违法行为的制裁，避免立法上存在缝隙；又可以有效细化、弥补刑法典的规定，防止立法上出现漏洞。附属刑法“将前置法与刑法条文合二为一，避免了二次立法”，［12］在传染病防治中，《传染病防治法》附属刑法如果能够整合刑法规定，将刑法典中的规定进行修改、完善，则完全可以在减少立法成本、节约立法资源的前提下，快速、公正、合理地解决应急状态下的刑法问题。

（二）附属刑法的立法依据

完善《传染病防治法》附属刑法的立法依据应当是刑法典中有关传染病防治的规定，不能脱离这些规定“凭空造法”，更不能违背刑法的基本原则、基本思想。

首先，附属刑法作为刑法与行政法的“调节器”以及刑法的“补充源”，［13］从本质上来说其是对刑法的补充、修改和完善，所以在立法时要以刑法典的现有规定为参考。就传染病防治而言，刑法典中的规定虽不能说涵盖了所有与传染病防治有关的犯罪内容，但是在实践中大体上能够满足司法适用的需求。因此，附属刑法在立法时要遵循这些刑法典的规定，从罪名到罪状再到法定刑，都应该与刑法典的规定相一致。附属刑法以刑法规定为依据，可以确保针对传染病防治的刑罚与行政法、经济法上的处罚很好地衔接起来，避免因为规定的不一致出现处罚缝隙，从而有效处理行刑衔接问题。另外，在《传染病防治法》中遵循刑法典的规定明确罪刑关系，有利于明确违法内容，易于认定犯罪，使得相关主体在了解行政违法的同时知晓刑法态度，有利于实现一般预防。［14］

其次，附属刑法又要细化刑法典中有关传染病防治的规定，使得相关工作人员在适用附属刑法时更加直观、一目了然。比如，附属刑法可以将罪状描述得更加清楚，列举出行为的表现形式。以非法经营罪为例，由于刑法典中规定的前三种情形都不适用于传染病防治，传染病防治过程中出现的非法经营罪一般都是该条所称的“其他情形”。因此，在制定附属刑法时，就可以列举出具体的行为，将与传染病防治有关的非法经营行为，比如高价出售药物、哄抬日常用品价格等列入对罪状的描述中。值得注意的是，附属刑法对刑法典规定的细化是有选择性的，并不需要对每一条规定都进行修改、完善，更不需要对每一条规定都进行详细的解释。对于像传染病防治失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪等在司法认定上不会存在较大争议的犯罪，附属刑法就没有必要再画蛇添足了。

最后，为了保证附属刑法与刑法始终“形成一个协调、统一的有机整体，避免二者之间的排斥、矛盾”，［15］附属刑法的立法还要严格遵守刑法的基本原则、基本思想等。由于传染病通常属于突发事件，传染病防治期间的国家整体形势也比较严峻，就可能使得一些司法机关在处理传染病防治相关的违法犯罪时违背罪刑法定原则、罪刑相适应原则等，不当地对以刑罚代替行政处罚亦或者加重对行为人的刑事处罚。为了避免这些现象的发生，有必要通过《传染病防治法》附属刑法的明确规定从立法上对司法工作人员加以约束。另外，在完善附属刑法立法时，还要秉持“刑法谦抑性原则”。由于在传染病防治过程中，民事责任、行政责任、刑事责任都有可能出现，而且还可能相互交叉。因此，附属刑法条文必须与传染病防治中的非刑法责任条文相区别，避免刑法的提前介入。

（三）附属刑法的体系划分

在完善《传染病防治法》附属刑法时，应该以提高民众守法意识和能力、严格执法、公正司法的法治目标为前提，通过对不同行为主体、行为类型的研究对附属刑法进行体系划分。

在新型冠状病毒肺炎防治期间，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部紧急出台了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，该意见将妨害疫情防控的违法犯罪进行了概括，包括抗拒疫情防控措施犯罪、暴力伤医犯罪、制假售假犯罪、哄抬物价犯罪，诈骗、聚众哄抢犯罪，造谣传谣犯罪，疫情防控失职渎职、贪污挪用犯罪，破坏交通设施犯罪、破坏野生动物资源犯罪等九类犯罪。这正是依据不同的行为主体、行为类型进行的划分，每一类犯罪包含多种刑法典中规定的具体罪名，比如就抗拒疫情防控措施犯罪而言，可能涉及以危险方法危害公共安全罪、妨害传染病防治罪、妨害公务罪等犯罪。我们认为，该意见的出台为《传染病防治法》附属刑法的体系划分提供了很好的参考意见，附属刑法的立法也应该讲求体系性、结构性。

传染病防治需要全民的参与和配合，与传染病作斗争的不仅是确诊病人和医护人员，而是所有的社会成员。在这个过程中，普通公民的参与很大程度就表现在对法律法规和其他相关政策的遵守上。因此，《传染病防治法》附属刑法应该首先针对普通公民进行立法规定，使得他们不仅对身边的违法犯罪行为进行监督举报，更重要的是能够让他们明白：在传染病防治过程中如果不遵守法律、实施一些违法行为，将受到刑法的制裁，违法犯罪行为并不会因为传染病的特殊时期而被纵容，反而会被具有针对性的专门法律条文予以更具体的规定。具体而言，附属刑法可以将普通公民在传染病防治中可能涉及的刑事责任分为以下几类：一是故意或过失传播传染病的；二是制造谣言、传播谣言，造成民众恐慌的；三是非法经营扰乱市场经济秩序的；四是煽动暴力扰乱社会治安秩序的；等等。由于附属刑法往往随着形势的变迁而变化，与各种违反法律的危害行为联系紧密，［16］所以普通公民可以更直观地了解相关行为涉及的法律规定及其后果。

传染病防治中，国家机关工作人员可以说是主力军，他们肩负着组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障等职责。然而，有些国家机关工作人员却想方设法逃避责任、推卸责任，比如在新型冠状病毒肺炎防治期间，湖北省卫健委党组书记、主任双双因履职不力被免职。因此，《传染病防治法》附属刑法有必要针对传染病防治期间的国家机关工作人员犯罪进行专门立法，严厉惩治那些失职渎职、贪污挪用的人员。国家机关工作人员作为特殊的犯罪主体，其违法犯罪行为通常具有双重违法性、较强专业性、较高隐蔽性等法定犯特征，［17］附属刑法的明确规定有利于司法实践中对相关人员追究刑事责任，防止出现执法不严、司法不公的“包庇”“窝藏”现象。

医护人员在传染病防治中也是一类特殊的主体，他们不仅可能是犯罪者，更可能是受害者。他们的行为关乎着整个传染病防治工作的开展，所以，既要对他们的犯罪行为进行必要惩罚，更要从刑事措施上加强对他们的保护，最大限度地将他们与不法侵害隔离开。对此，《传染病防治法》附属刑法在进行体系划分时，应该有专门针对医护人员的立法规定。一方面，对于医护人员可能涉及的犯罪，除了医疗事故罪以外，传染病防治过程中是否会出现新的犯罪行为，抑或需要特别强调的犯罪行为，还有待研究。比如对于传染病防治过程中医护人员出现推卸责任、不医治病人等情形时，我们认为有必要在附属刑法中明确规定其需要承担刑事责任。另一方面，对医护人员的保护规定。对于传染病防治中暴力伤医的行为，附属刑法应该单独予以规定，明确因暴力伤医构成故意伤害罪、寻衅滋事罪、侮辱罪等的情形以及相应的法律后果。

总之，对《传染病防治法》附属刑法的完善并不是照抄刑法典中的规定，而是要将已有的刑法规范按照行为主体、行为类型等的不同进行归纳、整合，并在此基础上补充其他相关的违法犯罪行为，从而既方便司法实践中司法机关快速、公正地作出判决，又有利于对普通公民的法治宣传，达到一般预防的效果。

（四）附属刑法的立法形式

关于附属刑法的立法形式主要包括散在型和编纂型两种模式，前者又可分为依附性的散在型立法模式和独立性的散在型立法模式。依附性的散在型立法模式是指附属刑法规范不直接规定出关于犯罪和刑罚的完整内容，而是对刑法典或单行刑法有一定依附关系的立法方式；独立性的散在型立法模式是指在附属刑法规范中直接规定的有关犯罪和刑罚的内容，不依附于任何其他法律的立法方式；编纂型立法模式是指对非刑事法律中的附属刑法规范的编纂，它不限于对现行附属刑法规范的外部加工，而在重新审查全部现有附属刑法规范的基础上，编纂对非刑事法律所调整领域具有指导意义的法律文件。［18］

我国附属刑法的确立应根据不同的非刑事法律所涉及的刑事风险的情况来选择立法模式，就传染病防治法中的附属刑法，我们认为采取明示附属刑法与独立性的散在型立法模式相结合的方式更为妥当。

针对传染病防治中的违法犯罪，刑法典中存在一些专门的规定，比如前文所述的传染病防治失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、妨害传染病防治罪等，对于这些在刑法典已经明确的只与传染病防治有关的犯罪，在《传染病防治法》附属刑法中就直接以明示的方式指引刑法典的规定即可。这里需要注意的是，在附属刑法明示刑法典相关规定时，要准确指引到具体的条款，避免出现含糊、笼统的“依法追究刑事责任”等类似的表述。由于刑法典已经明确规定了这些犯罪行为，附属刑法的条文就不需要再创制新的法律规定，避免浪费立法资源。其意义主要在于将散见于刑法中的规定整合起来，节约司法实践中工作人员的时间，使得他们直接根据附属刑法的规定就可以准确援引刑法典中的相应规定，无需再自行判断行为、翻阅刑法典等。同时，也便于普通公民直接通过《传染病防治法》这一部法律就能够了解到不同程度的违法行为可能需要承担的法律责任，加强其守法意识和能力。

长期以来，我国有不少学者主张，将法律性质变化较频繁的、行为特征较复杂的犯罪以附属刑法的形式规定在非刑事法律中，［19］传染病防治中的违法犯罪正属于这个范畴。因为传染病防治关系着整个社会的安危，而防治工作的开展往往也需要较长的时间，在这期间不可避免会出现较多的刑事风险，刑法典的现有规定并不能周全地应对各种情况。因此，需要以独立性的散在型立法模式将《传染病防治法》中的附属刑法予以确立，补充、修改刑法典的规定。面对传染病这种突发事件，传染病防治工作往往也需要随之变化，刑法典中的规定远不能适应这种变化，而独立性的附属刑法则能够因其灵活性惩治一些新型犯罪。修改、完善附属刑法显然比修改刑法典更方便、快捷，从而提高刑法调整社会的效率。对于刑法典中没有规定的犯罪行为，在《传染病防治法》附属刑法中以这种独立的方式明确罪名、罪状、法定刑等，使得司法工作人员一目了然，有利于在司法实践中及时处理问题并统一各地的标准，促进司法公正性。