湖南财政国库集中支付无纸化相关问题探讨——从国库事中监督角度

文| 李晓青

湖南省财政国库集中支付无纸化推广概况

财政国库集中支付无纸化（下称无纸化）是指财政部门、人民银行、国库集中支付业务代理银行、预算单位等业务方，利用信息网络技术，通过有关业务处理系统制作、发送、接收和处理电子凭证，办理国库集中支付业务。业务系统实现了财政、人行、代理银行三方无缝对接；数据信息实现了财政、人行、代理银行、预算单位四方共享；接口规范实现了中央、省、市、县、乡五级统一。湖南省作为无纸化改革第二批试点省份，于2013年启动改革，截至到2020年2月底，除株洲市本级和浏阳市本级因系统原因，暂未推广财政国库集中支付无纸化系统外，全省13个市州本级，86个区县级国库已成功上线无纸化，运行平稳有效。

湖南省无纸化取得的成效

无纸化系统的上线，大量减少了纸质票据的流转成本，缩短了资金在途时间，加快了资金的周转速度，提高了财政资金的使用效率。

1.提高了财政资金支付效率。通过国库支出无纸化，取消了纸质单据的流转，变“人工跑腿”为“数据跑腿”，极大的提高了资金支付效率，当前最快的一笔支付数据从单位录入凭证到资金拨付成功仅历时3 分58 秒；通过加盖电子印章，不再进行人工盖章，极大的节省了人力。通过系统自动加盖电子印章，每100 笔，耗时不到30 秒，效率提升了100 倍；通过电子校验，不再进行电子信息和纸质单据的人工核单；通过自助柜面实现了预算单位足不出户即可“全天候”办理资金支付业务。

2.强化了财政资金运行安全。实行国库支出无纸化以后，实现了资金支付的“环环相扣、互相牵制、有始有终”。未经授权的人员“进不来、看不到、改不了”，经过授权的人员“丢不了、拿不走、赖不掉”，对工作人员的业务行为进行严格约束，电子凭证库系统实现了对每一笔资金都可查询、可追踪、可回溯的全方位、全周期的监控体系。

3.促进了国库资金管理改革标准化、规范化。从根本上解决乡镇银行网点不足、清算时间过早、先清算后支付、人手短缺等制约偏远地区和乡镇一级国库改革的瓶颈，促进了“纵向到底”目标的实现；有效消除了财政、人行、代理银行间信息不对称的现象，实现了信息资源共享；电子化改革的实施倒逼各级财政部门、人行和代理银行对已有管理制度、工作流程进行重新疏理，纠正了过去粗线条的做法，规范了工作人员在资金支付各个环节的行为；强化了国库资金管理依法合规、标准规范的意识。

湖南无纸化存在的主要问题

从湖南省这几年的运行情况以及对代理银行业务检查来看，国库支出无纸化系统，在流程设计、操作规范、系统控制等方面还存在一些问题，使得国库事中监督不能发挥应有效用，资金风险增加。

1.授权支付额度生成方式错误，不能实现预算执行控制。按照《财政国库管理制度改革试点方案》的要求，授权支付的流程应该是预算单位应在预算计划内申请月度用款限额，财政部门据此生成额度发送代理银行和预算单位，并通知人行国库。代理银行在此额度内根据预算单位支付令付款，人行国库在此额度内与代理银行进行清算。在此，额度具有控制预算执行的作用。但无纸化后，部分财政部门改变了额度生成方式，仅根据代理银行发送的“授权支付汇总划款清单”生成额度，发送人行国库，与预算单位的预算计划无关，失去了控制预算计划的作用，也失去了代理银行和人行国库两道预算计划执行控制的防火墙。若因代理银行发送财政“授权支付汇总划款清单”延迟，或财政人员因事耽误不能及时生成额度发送人行国库，还会导致人行国库无法与代理银行进行清算，增加代理银行垫资风险。

2.集中支付范围扩大，库款随意转出风险加大。根据财政国库管理制度改革精神，集中支付包括直接支付和授权支付，均应将资金直接支付到最终收款人或用款单位。但部分基层财政部门，将一些未纳入预算的支出通过集中支付拨出，甚至通过直接支付将资金拨至财政专户或偿还借款，部分预算单位通过授权支付将资金拨至单位会计账户。因集中支付“先清算，后支付”的流程设计，导致人行国库部门的事中监督无法对集中支付支出的政策合规性进行审核，部分不符合政策规定的支出，直接从库款拨出。

3.人行国库接收信息不全面，事中监督难深入。从接收信息的类型来说，目前人行国库接收的电子信息较少，仅可以收到到申请划款的凭证信息及额度，无具体拨款用途、最终收款人，无相关文件依据等信息，事中监督仅仅停留在对于凭证要素的审核上；从接收到的集中支付业务电子信息内容要素来说，仅显示功能科目代码、预算单位代码，不显示科目名称和预算单位名称，在导入的业务量大的情况下，人工审核也变得难上加难。

4，无纸化系统功能设计不完善，加大人工审核难度。系统对支出业务仅有“销号”功能，无法根据预算计划、支付额度实现自动比对和电子审核，无法对超计划、超额度、超范围的拨款作拒付处理；对于集中支付业务汇总清算信息下的单笔明细，若因额度不足等原因审核不通过时，整笔清算业务则不能办理，不能拒付单笔业务；不能根据审慎性原则，对收款方账户性质、单笔交易金额、累计交易金额、同一账户交易频率等方面做出合理限制或者预警提示；对于高风险的大额拨款无法实现系统内的分级审批；在日常业务处理过程中，代理银行经常通过小额支付系统向人行国库部门发送退回资金，无纸化系统无法识别该报文，导致业务无法处理。

5.代理银行操作不规范，检查发现问题较多。湖南省分库通过近几年来对国库集中支付业务代理银行的现场与非现场监督，发现一些值得关注的问题：一是代理银行未及时将集中支付退回资金退还国库，部分代理银行为保持零余额账户为零，擅自将退回资金转入银行内部账户；二是工作不细致，集中支付退回退款凭证金额与资金汇划金额不符，导致退回资金不能及时入库；三是业务不精，混淆预算内与预算外账户，出现拨付资金收款信息错误和退款资金入账错误，直接支付退款以授权支付方式汇划资金等问题；四是违法集中支付业务流程，先从人行清算资金，再支付，有时因为业务量大或收款信息等原因，当日未全部完成支付，出现代理银行占压财政性资金的问题。

无纸化模式下强化国库事中监督的路径

1.优化业务流程，健全国库事中监督机制。一是改变授权支付额度生成方式，还原额度控制预算计划执行的功能，落实代理银行和人行国库的审核职责，规避代理银行垫款风险。二是代理银行先行支付款项前，人行国库部门对支出明细进行审核，变现有的集中支付“先支付，后清算”模式为“先审核，再支付，后清算”模式，充分发挥人行国库审核把关的作用。

2.加强系统建设，创新国库事中监督手段。一是开通无纸化系统国库端的支出依据（实拨资金预算指标、文件依据等）影像调取功能，全面、完整地实现审核资料电子信息的无纸化传递。二是在原有系统功能的基础上，增设监督功能模块，嵌入支出计划控制等模块，形成科学合理的监督指标体系，实现有效的自动化监督。三是搭建信息共享平台，使财政、人行、商业银行三方核心业务系统无缝连接，实现网络互联、数据整合和信息共享，提高国库事中监督的深度和广度。

3.形成监督合力，彰显国库事中监督优势。一是人大是事前监督，国库是事中监督，审计是事后监督，三者形成一个有机衔接的监督链，属于三位一体的立体监督模式，缺一不可。故三者应建立协调机制，通过定期召开联系会议或者线上互动，或者建立信息共享平台，实现资源共享，信息互通，二是与财政沟通协调，争取他们的理解与支持。应让财政认可人行国库事中监督的价值。人行国库作为财政支出其中的一道防火墙，可帮助他们规避风险，规范支出，形成监督合力，确保国库资金的安全。

4.建立负面清单，发挥代理银行的协助监督作用。代理银行在集中支付业务中扮演了很重要的一环，他们县支付，人行国库再与之清算，暂时不能改变这种先支付后清算的模式的情况下，应该一方面加强对代理银行的监督，尤其是非现场监督，避免出现占压、挪用财政性资金的问题。另一方面，我们建立支出负面清单制度，充分发挥代理银行支付在一线的先天优势。集中支付出现负面清单事项，代理银行需向人行国库反馈，由人行国库了解具体情况后跟财政沟通，再确定是否支付，可规避代理银行垫资风险的同时协助人行国库开展事中监督。

5.重视人员培训，增强国库事中监督能动性。国库监督职能的体现，不能过度地依赖信息系统，要统筹兼顾，优化人员结构，充实监督力量，要加强事中监督人员的业务知识、操作技术和法律法规的培训，尤其是要熟悉财税政策，提高风险甄别、防范能力。按照法律法规要求、业务标准化管理要求规范业务，做到知会合一，加强对电子信息的主动性审核，不能机械地成为支出流水线上的一员。