地方政府债务审计应关注的五个方面

李 倩

（中国海洋大学管理学院，山东 青岛 266100）

近年来，我国地方政府在经济建设过程中，由于各种原因积累了较大债务，这些债务对经济发展和城镇化建设起到了重要作用，但是在一定程度上债务风险问题也日益突出。党的十九大报告提出要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，全国金融工作会议也强调，要积极稳妥化解地方政府债务风险，严控地方政府隐性债务增量。因此，开展地方政府债务审计，摸清地方政府债务现状，提出防范化解债务风险的意见建议，势在必行而且意义重大。开展地方政府债务审计应重点关注以下五个方面：

一、审查地方政府化解债务风险的制度建立情况

首先要摸清地方政府性债务底数，包括地方政府债务、地方政府隐性债务以及其他需要关注的债务。了解是否建立并实施化解本地区政府性债务风险方案，并有明确的债务风险处置步骤和目标。对列入政府债务风险预警名单以及政府融资平台公司债务规模和中长期财政支出责任规模较大的地区，审查是否制定并出台实施切实可行的债务风险化解计划，并明确风险化解目标、进度和工作措施。审查是否制定政府债务风险应急处置预案。关注地方政府债务信息、政府购买服务信息、PPP项目信息、融资平台公司名录公开情况，审查相关公开信息是否准确完整。

二、审查地方政府债务管理情况

主要审查地方政府在限额内举借的债务，对还本付息总额及新增债务额是否列入当年预算管理，是否报经本级人民代表大会或其常委会批准；新增政府债务限额分配是否合理，是否客观评估、充分论证地方政府债务风险状况和财政承受能力，对财政保障能力弱、债务风险高的地区，是否从严从紧核定新增债务规模。审查地方政府债券额度使用效益，揭示部分地方债券额度有剩余的同时还违规举债的问题，揭示债券额度与需求不匹配产生结构性额度结余、新增债券资金分配不均衡、新增债券资金下达晚影响资金使用、债券资金使用不规范的问题。审查发改部门审批需要政府出资的建设项目时，是否充分考虑财政承受能力和政府投资能力进行重大项目投资决策；是否存在未纳入中期财政规划就审批项目的情况。审查有关单位是否以政府回购（BT）方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以审计未完成为由拖欠支付工程款方式规避政府债务管理等问题。

三、审查政府融资平台公司以及国有企业经营管理情况

审查政府融资平台公司是否进行市场化转型，对承担公益性项目融资功能、依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，是否在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；对兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，是否剥离其政府融资功能，转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，应该剥离政府融资功能，转型为一般企业。审查融资平台公司、有关国有企业资产情况，当地政府是否将政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等供应程序的土地注入企业并要求企业融资，或者承诺以土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资的；是否将其它非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资的。通过摸清承担政府投融资职能的融资平台公司或国有企业的财务状况，反映平台或企业自身缺乏“造血”能力，存在借新还旧、借新还息等经营困难情况，以及相互担保可能引发连锁风险隐患等。

四、审查违法违规举债融资担保情况

重点关注全国金融工作会议提出“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”后，地方政府仍违规举债融资和违规担保，并用筹集到的资金新上建设项目的问题。审查地方政府是否存在以文件、会议纪要、领导批示等方式，要求企业、医院等单位为政府举债或变相为政府举债；审查地方政府及其部门是否存在为单位和个人的债务提供担保，或承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任，是否存在以机关、事业单位的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押，以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押情况。审查地方政府利用或虚构政府购买服务、违规PPP项目等借助融资平台、国有企业甚至民营企业违规举债，甚至多方融资形成“债务资金池”的问题。

五、审查违规举债融资整改情况

审查财预〔2017〕50号文件出台后，地方政府对照相关政策规定，对本地区违法违规融资担保行为开展自查自纠和整改工作进展情况，审查是否存在整改不到位，或顶风而上仍旧出现违法违规举债或担保、违规使用债务资金新上项目等行为。审查债务整改导致的工程项目停工、在建项目后续资金难以保障、拖欠工程款等问题，避免出现“半拉子”工程和财政资金损失浪费，避免引发不良社会反映，影响政府信用和社会和谐稳定。

地方政府债务形成的根源，很大程度在于中央与地方财权与事权的不对称，既有地方财力不足情况下建设发展的客观需要，又有地方政府领导不顾地方财力追求政绩的错误冲动，也有部分金融机构的违规操作。只有弄清地方政府的成因，审计才能在防止地方政府债务出现增量、化解存量提出切实可行的审计建议，进一步发挥“免疫系统”功能，推动经济健康稳定发展。