湖北省普通公路“建养一体化”模式应用研究

邱 栋，巴可伟，谢 辉，童小龙，何 英

（1.湖北省交通规划设计院股份有限公司，湖北 武汉 430051 ；2.华中科技大学，湖北 武汉 430074）

党的十九大以来，湖北交通深入贯彻建设交通强国重大战略部署，围绕全省“一芯驱动、两带支撑、三区协同”的高质量发展区域和产业战略布局，谋划“建设交通强国示范区，开创九州通衢新优势”的新定位。加快建设公路交通网络，是湖北推进综合交通一体化发展的重要举措，是湖北建设交通强国示范区的客观要求，也是促进湖北经济高质量发展的现实需要。为深入贯彻落实省政府关于奋力打好全省综合交通运输体系建设三年攻坚战的决策部署，破解普通公路基础设施建设地方配套资金难落实、规划项目整体推进不快、建设质量不高、配套设施不全、后期养护不到位等突出矛盾和问题，湖北省交通运输厅在认真学习借鉴贵州实践经验的基础上，积极推广普通公路“建养一体化”模式。目前，湖北省有九个市（州）实施了普通公路“建养一体化”模式。为全面掌握全省普通公路“建养一体化”模式的实施情况和实施效果，进一步完善普通公路“建养一体化”模式，开展湖北省普通公路“建养一体化”模式应用研究非常必要。

一、实施情况

（一）总体情况

目前，湖北省级层面未出台普通公路“建养一体化”指导性文件，荆州、天门、黄冈、荆门、宜昌、恩施、襄阳、黄石、鄂州等九个市（州）印发了普通公路“建养一体化”实施方案。其中，荆州、黄冈、荆门、宜昌、恩施和襄阳等六个市（州）已组织实施相关项目。此外，十堰、咸宁、随州三市未印发普通公路“建养一体化”实施方案，但已组织实施相关项目。

（二）实施模式

全省普通公路“建养一体化”的实施模式为：政府通过公开招标选择社会资本方，由社会资本方承担普通公路项目的资金筹集、施工总承包和交工验收后X年养护服务，政府依据项目建设及养护绩效，分年度向社会资本方支付服务费。服务期（含建设期和养护期）满后，由政府明确管养主体承接项目养护工作。

（三）项目实施情况

截至2019年6月底，全省完成37批次普通公路“建养一体化”项目招标工作，共173个项目，总里程4218公里，总投资481亿元；施工企业进场的市（州）有7个，项目有106个，占全省项目个数的比重为61.3%；实质性开工的市（州）有6个，项目有84个，占全省项目个数的比重为48.6%。

表1 项目总体情况

从项目个数来看，荆州、黄冈两市位居全省前列，两市项目个数之和占全省项目个数的比重接近三分之二。其中，荆州市63个，占全省项目个数的比重为36.4%；黄冈市39个，占全省项目个数的比重为22.5%。

从建设规模来看，咸宁、黄冈两市位居全省前列，两市项目建设里程之和占全省项目建设里程的一半以上。其中，咸宁市1409公里，占全省项目建设里程的比重为33.4%；黄冈市816公里，占全省项目建设里程的比重为19.3%。

图1 项目个数分市（州）情况

图2 项目建设规模分市（州）情况

从投资规模来看，黄冈、荆州两市位居全省前列，两市项目总投资之和接近全省项目总投资的一半。其中，黄冈市122亿元，占全省项目总投资的比重为25.4%；荆州市96亿元，占全省项目总投资的比重为19.9%。

图3 项目投资规模分市（州）情况

从推进情况来看，咸宁、荆州两市施工企业进场率位居全省前列，分别为95.7%和93.7%；荆州市施工企业进场项目个数最多，共59个，占全省施工企业进场项目个数的比重为55.7%。咸宁市实质性开工率位居全省第一，达到95.7%；荆州市实质性开工项目个数最多，共48个（其中1个项目已完工），占全省实质性开工项目个数的比重为57.1%。

图4 项目分市（州）推进情况

总体来看，荆州、黄冈、咸宁三市在项目个数、建设规模、投资规模和推进情况等方面位居全省前列，示范带动作用明显。同时，全省项目推进力度有待加大，需不断提高施工企业进场率和实质性开工率，确保项目顺利开展。

二、实施成效

总体来看，湖北省实施普通公路“建养一体化”模式的主要成效表现在以下方面：

一是通过市场换资本、时间换空间，吸引了大型企业投资全省交通建设，缓解了地方政府资金压力。“建养一体化”模式采用施工总承包、长周期养护合同等方式，发挥大型企业强大的融资和施工能力，通过“以时间换空间”的项目运作方式，缓解政府当期财政压力，平滑财政支出，使地方政府可以将有限的资金分配到更多的项目中，提高了资金的配置和使用效率。目前，中国交建、中国中铁、中国铁建、中国建筑等大型央企积极参与全省普通公路“建养一体化”项目建设。

二是通过规模换效益、改革换效率，加快了全省普通公路规划项目的整体推进。“建养一体化”模式通过“项目打包、肥瘦搭配、捆绑组合”等方式，分阶段超前打捆实施规划项目建设，有效增强了项目吸引力，实现了规划项目提前实施、整体推进，大幅缩短了建设周期，提高了投资效益。目前，全省9个市（州）采用“建养一体化”模式实施的“十三五”规划和三年攻坚项目共有2614公里，有利于保障“十三五”规划、三年攻坚项目顺利推进。

三是充分发挥了大型企业的融资、技术、管理和设施设备等优势，保证项目建设质量。长期以来，全省普通公路建设市场普遍存在一流单位中标、二流单位进场、三流单位施工、农民工干活的困境，加之地方政府配套资金不到位，导致不同程度地存在着报多建少、报长建短、报大建小，甚至上面给多少钱、下面干多少事等现象。实施“建养一体化”模式以来，中标企业更加重视前期资金投入、建设质量保证及预防性养护跟进，有效提升了全省普通公路整体品质。

四是显著降低了中标企业的交易成本、管理成本和项目的建设成本。在传统建设模式下，往往一个1～2亿元的项目招标，引来数十家参差不齐的单位投标，中标单位鱼目混珠、鱼龙混杂，甚至发生低价中标、高价索赔的情况。“建养一体化”模式采用集中打捆招标，显著降低了施工企业的投标成本，节约了招投标时间；通过整体推进多个项目，有效降低了施工企业的管理成本。同时，“建养一体化”模式显著降低了项目的建设成本。据测算，“建养一体化”模式在提高工程质量的同时，较传统建设模式可降低约10%的工程成本，较PPP模式可降低约40%的工程造价。

五是有效促进了交通运输部门职能转变。在“建养一体化”模式下，形成了省市县三级政府主导、行业主抓、部门主动的协调联动机制，真正变行业办交通为社会办交通、部门办交通为政府办交通；交通运输部门由承担建设养护职能转变为质量安全进度监管职能，变“运动员”为“裁判员”，更加专注政策制定、规划编制、市场监管和指导服务。通过实施“建养一体化”模式，进一步理顺了政府与市场的关系，提升了交通运输部门的管理服务水平。

三、存在的困难和问题

湖北省在实施普通公路“建养一体化”模式的过程中，主要面临以下困难和问题：

一是实施范围有待明确。目前，国家层面出台的《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》和《农村公路建设管理办法》，仅提出在农村公路中推广或鼓励采用“建养一体化”模式。湖北省将普通国省道纳入“建养一体化”模式的实施范围，普通国省道项目的建设里程达到1874公里，占全省普通公路“建养一体化”项目建设里程的比重达到44.4%。不收费的普通国省道具有广覆盖、深通达的特点，提供普遍、免费的交通基本公共服务，其属性、功能、作用与农村公路一致。为保障“建养一体化”模式顺利实施，需要推动国家层面将普通国省道纳入实施范围。

二是如何合理确定养护服务期限。目前，大部分市（州）普通公路“建养一体化”项目的养护服务期为5年，这是市场博弈和选择的结果，可以在不增加政府负担的情况下，最大限度地延长地方政府自筹资金到位时间。根据政府债务承受能力和工程全寿命测算，养护服务期大于12年是更为理想的选择。但是，养护服务期大于5年，中标单位的筹资压力较大，且建设单位的延期付款必须考虑资金成本的增加；而且此时的合同模式与国家严控的政府付费类PPP项目模式基本类似，财政部门持强烈反对意见。因此，需要进一步加强研究，合理确定养护服务期限。

三是如何避免增加隐性债务。尽管“建养一体化”模式在实践层面取得良好效果，但在严格防范化解地方政府债务风险的形势下，一些市县政府存在疑虑、观望情绪，客观上制约了普通公路“建养一体化”项目的实施。2019年9月，国务院办公厅印发《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》，提出严禁地方以“建养一体化”名义新增隐性债务。因此，需要规范实施“建养一体化”模式，杜绝新增隐性债务。

四是现行管理模式有待完善。目前，普通公路的部省建设补助资金只能用于具体项目在建设期的支出，无法平摊到养护期。在“建养一体化”模式下，不仅要跨项目统筹使用资金，而且要打破建设期与养护期的界限，以实现项目整个服务期的费用支付。此外，“建养一体化”模式涉及设计、建设、养护、筹资等诸多方面，对政府部门、施工企业、设计单位、造价咨询单位、政府委托审计单位等各参与方的要求较高。为适应“建养一体化”模式的实施，需要优化现行资金管理模式，创新资金使用政策；推动各参与方完善工作机制，提高工作效率。

五是合同履约有待加强。部分县市对“建养一体化”模式的认识不足，以常规现汇项目控制造价的惯性思维开展具体工作，未按照总体合同的约定编制实施合同，甚至在编制施工图预算时执行地方限价，惯性下浮一定比率；部分项目未按照实际工程进度进行计量支付，导致施工企业资金压力较大，同时严重影响施工进度；征地拆迁工作计划性不强、相对滞后，导致施工企业进场后无法持续开展工作，资金成本、管理成本严重增长。

四、对策措施建议

（一）出台政策支撑文件

建议省级层面尽快研究制定普通公路“建养一体化”政策，出台实施方案、督导考评办法、养护服务质量及费用标准等支撑文件，进一步完善政策保障体系。同时，建议联合有关省份推动国家层面将普通国省道纳入“建养一体化”模式实施范围，形成由上至下的完整政策体系。此外，建议结合普通公路“建养一体化”项目特点，创新资金使用政策，鼓励地方统筹使用建设和养护资金，提升资金使用效率。

（二）健全协调联动机制

建议在省级层面建立由省政府分管领导任召集人的联席会议制度，研究确定省级配套资金筹措方案，统筹研究解决普通公路“建养一体化”模式实施中的重大问题；在市县级层面，政府将拟投入的建设资金和养护资金按照不同来源，分别列入市、县财政预算和中期财政规划，协调发改、财政、自然资源、生态环境等部门认真履行职责，协力推进普通公路“建养一体化”项目规范运作。

（三）加大支持指导力度

建议省级层面研究分析国家相关政策，跟踪各地普通公路“建养一体化”项目的新做法新实践，加强对市县普通公路“建养一体化”工作的指导、总结和推广，适时选取项目实施亮点多、工程推进快、有利于示范带动的市县或项目业主召开现场示范调度会议，通过“比、学、赶、超”推进项目建设。

（四）合理确定实施规模

建议市县按照“项目合适、规模合适、标准合适、财政合适”的原则，既考虑交通运输发展需求，又考虑财政支付能力，合理确定普通公路“建养一体化”实施规模，确保项目顺利推进，杜绝形象工程、烂尾工程，避免新增隐性债务。

结语

当前，湖北省普通公路“建养一体化”项目处于大规模建设阶段。总的来说，普通公路“建养一体化”模式在湖北省取得了初步成效，能够较好地适应湖北公路高质量发展的需要，达到了预期的社会效益。今后可以结合全省普通公路“建养一体化”项目的实施情况，在大多数项目进入养护阶段或服务期结束后，开展进一步的研究，全面掌握普通公路“建养一体化”模式的实施效果和存在的问题，为普通公路“建养一体化”模式的发展提供依据和建议。