浅析“紧日子”形势下行政事业单位的审计重点

张 兴

（交通运输部财务审计司，北京 100736）

2019年政府工作报告中要求各级政府要过紧日子，想方设法筹集资金，在国家层面明确提出了过“紧日子”的要求。习近平总书记在2019年“两会”期间参加内蒙古代表团审议时，指出“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子，这是我们党的宗旨和性质所决定的”，生动诠释了“紧日子”的根本初衷和重大意义。自此，如何贯彻“紧日子”要求，成为今后一段时期财政工作的重要内容，同时也成为行政事业单位长期要面临的新形势。

一、“紧日子”是行政事业单位长期面临的新形势

2019年5月、8月，财政部刘昆部长分别在《求是》和《中国财政》发布文章，强调各级政府要把过紧日子作为财政工作长期坚持的方针，切实贯彻和体现到财政工作的全过程和各方面。2019年12月，全国财政工作会议明确要求 2020年坚决落实过紧日子要求，开源节流、增收节支、精打细算，执守简朴、力戒浮华，厉行节约办一切事业。财政部在年底陆续下达了行政事业单位2020年预算控制数，基本支出和项目支出财政预算压减力度较往年更大，有的部门总体压减率接近20%。然而，这仅仅是过“紧日子”的开始，单位一般性支出、项目支出财政资金预算压减的趋势将在未来几年持续存在，过“紧日子”成为行政事业单位将在长期面临的形势。行政事业单位一定要准确把握长期过“紧日子”这一重要的形势变化，规划未来一段时期的应对预案。

行政事业单位内部审计机构应适应新形势变化，坚决将“党中央、国务院重大决策在本单位的贯彻落实”作为首要使命，落实审计监督职责，及时调整审计重点，更好发挥审计监督在推动提高单位治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

二、“紧日子”形势下行政事业单位审计重点的变化

“紧日子”形势下的最大特点是财政预算的持续压减，而行政事业单位的法定职责义务却并无减少，对于财政资金依赖程度较高的行政事业单位而言，财政资金缺口将陆续出现乃至越来越大。按照2019年1月财政部印发的《财政部关于贯彻落实过“紧日子”要求 进一步加强和规范中央部门预算管理的通知》(以下简称《过紧日子通知》)要求，过好“紧日子”，基本的管理思路是“开源节流”和“提质增效”。即，按照法律规定增加其他资金收入，努力压缩一般性支出和项目支出，牢固树立“绩效”理念，提高资金使用效益。按照此思路，行政事业单位内部审计应关注以下重点：

（一）预算管理方面，更加关注全面绩效。

2018年7月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的通知》，提出以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。就当前而言，审计的任务应在于推动各单位树立绩效意识、落实预算绩效工作方面。

中央文件明确的“全方位、全过程、全覆盖”三大任务中，“全方位”和“全覆盖”的实施主体是财政主管部门、各级政府，“全过程”的实施主体是各级政府和部门。因此，行政事业单位作为微观的预算管理主体，应重点按照“全过程”的要求开展预算绩效管理相关工作。当前的审计重点有两个：一是绩效目标设定情况，检查绩效目标的设定是否符合《中央部门预算绩效目标管理办法》中关于指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的要求；二是绩效目标自评情况，检查绩效目标自评工作是否扎实开展、自评结果是否真实客观等。

（二）基本支出方面，更加突出厉行节约。

中央八项规定精神在财经领域的具体要求即是厉行节约、反对浪费。2013年11月，中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，对党政机关经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等都做出了全面规范，规定行政机关和参照公务员法管理的事业单位遵照执行，国有企业、国有金融企业、不参照公务员法管理的事业单位参照执行。上述文件至今有效，而且与中央八项规定精神结合地愈加紧密。可以说，十八大以来，坚持厉行节约反对浪费是行政事业单位作风和形象方面的明确要求，在新形势下“勒紧腰带”也是行政事业单位“过日子”的现实选择。

财政部针对《党政机关厉行节约反对浪费条例》中列举的事项陆续出台了相关制度，近些年根据实际情况对会议费、培训费等部分制度进行了修订完善。从审计发现的问题看，各单位厉行节约的意识已经树立，故意违规的问题大为减少，当前审计重点应强调防止出现“疲劳综合症”，避免违反八项规定问题回弹。按照《过紧日子通知》要求，当前审计具体可关注是否履行程序报批出国经费，是否有意放宽租用条件变相增加保留车辆、超标准租赁各类高档豪华车辆，是否以举办会议、培训等名义列支、转移、隐匿接待费开支，是否在国内公务接待中报销各类烟酒费用。

（三）项目支出方面，更加强调专款专用。

项目支出是行政单位为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本的预算支出以外，财政预算专项安排的支出。从项目支出的定义看，项目支出的目标是完成特定任务，实质是专项安排的支出，因此对于项目而言“专款专用”是本质要求。“紧日子”形势下，资金如要发挥更大的效益，就要遵守各自的支出秩序，各负其责。如若将项目支出与基本支出不做区分地混为一谈，不仅影响项目管理有关制度的权威性和执行力，更加影响财政预算的管理效率。财政资金专款专用，同时也要求各单位严格执行国库集中支付、政府采购和公务卡制度，不得违规从零余额账户向实有资金账户划转资金。财政部门加大了预算执行的动态监控力度，2020年1月财政部发布《中央财政预算执行动态监控管理办法》，旨在进一步加强中央财政预算执行管理与监督，提高财政资金管理使用的安全性、规范性、有效性。

按照项目属性区分，项目分为行政事业类项目和基本建设类项目。行政事业类项目中尤其要关注经常性经费，审计发现近些年随着基本支出预算收紧，一些单位出现“项目经费基本化”的趋势，将项目支出视作基本支出的补充和补偿，挤占挪用项目经费问题多发频发。甚至有的单位违规使用项目经费搞变通，如在行政事业类项目中列支出国培训费以规避“三公经费”预算控制。审计应依据预算法、项目预算编制文本等，重点关注和判断是否存在超范围列支项目经费的问题。

基本建设类项目具有投资大、周期长的特点，新形势下审计中应更加关注工程项目推进的效率和建设资金使用的效益。工程效率方面，审计中重点关注工程项目是否按照可行性研究和初步设计批复的建设计划进行，对于延期时间较长甚至处于停滞状态的项目要进一步了解原因，并针对不同原因提出审计整改意见。资金效益方面，审计应重点关注基建项目的预算执行进度，检查财政资金长期结转的原因和合理性，按照《中央部门结转和结余资金管理办法》和《基本建设财务规则》的要求甄别结余资金，重点关注是否存在不及时上缴结余资金或违规使用结余资金建设概算外内容的问题。

（四）国有资产方面，更加重视使用效益。

2006年财政部出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》两个国有资产管理办法中，均明确了行政事业单位负有资产有效配置和使用的职责，长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产应予以调剂使用或处置。《过紧日子通知》中更是明确，探索建立本部门长期低效运转、闲置资产的共享共用和调剂机制，加大所属单位间共享调剂力度，切实盘活存量资产，提高资产使用效率。

行政事业单位资产闲置的问题较为突出，分析背后的原因也不尽相同。出租是解决资产闲置、提高资产使用效益的有效方式，但当前行政和事业单位出租资产的状况不容乐观。对于行政单位而言，出租资产的收入需全额上缴国库，不形成自身收入，对于盘活资产工作不积极，出现了宁肯闲置也不使用的情况。对于事业单位而言，国有资产的出租出借行为需按照资产价值分别报有关部门批准，审批流程和周期较长影响了出租的时效性，但未批先租又面临政策性风险，因此也对出租资产投鼠忌器。“紧日子”形势下，审计应强调资产使用效益，促进各单位在配置、使用、处置环节盘活资产，强化效益观念，使资产使用也成为财政收入的重要补充。

（五）内部控制方面，更加兼顾制度效率。

内部控制管理既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基石。2012年，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，将内部控制的基本原理与我国行政事业单位的实际相结合，梳理业务流程，瞄准内部管理中的薄弱环节，强化机制建设，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，对行政事业单位加强内部管理具有重要的指导价值。建立和实施内部控制是一项个性化的工作，行政事业单位应当从单位实际情况入手，即应当与单位性质、业务范围、经济活动的特点、风险水平以及所处内外环境等相适应相匹配，并且符合成本效益原则的要求，才能取得理想的控制效果。

审计发现，很多单位虽然建立了内部控制体系，但执行中却普遍存在不严格执行或搞变通执行的问题。以政府采购为例，有的单位为加强内部控制，规定较低的采购限额金额即需要进行政府采购，比如有的单位设定为10万元，远低于国家规定的“货物和服务100万元，工程120万元”的政府采购限额标准，导致采购周期较长、采购效率偏低，有的甚至倒逼出现形式主义的做法，如允许具有关联关系的企业参加竞标并最终中标。这说明行政事业单位的一些制度本身存在与实际工作不相适应，存在僵化的倾向，不符合业务部门实际情况，未充分顾及效率。“紧日子”的形势下，行政事业单位审计应加强对内控规范的学习，吃透内控规范的精神，准确把握其内涵和要点，在审计实践中既要评估单位内控制度存在的风险，也要关注内控制度执行的效率，促进单位建立健全符合有关规定、贴合单位实际的制度体系，真正将制度优势更好转化为治理效能。

三、“紧日子”形势下行政事业单位审计工作的新要求

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理体系当中依法用权力监督制约权力的一项制度安排。内部审计肩负着全方位监督本单位经济运行的重要职责，是行政事业单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的重要制度保障。“紧日子”形势下，行政事业单位内部审计应切实履行监督职能，推动国家“紧日子”相关要求在本单位的有效落实，实现审计价值；同时，带头落实过“紧日子”的要求，在保证审计质量的前提下厉行勤俭节约、降低审计成本，提高审计效能。具体可从以下三个方面入手：

（一）依法审计，强化规范审计理念。

强化依法审计，是适应新形势、践行新理念的客观要求，坚持依法审计、规范审计，才能更好地履行审计监督职责。审计应始终坚持依法依规开展，不断提高自觉遵法、模范守法的能力和水平，切实规范审计取证、资料获取、审计处理等行为，明确各环节责任，强化审计质量控制，严谨细致，以理服人，使审计结果经得起实践和历史检验。2020年1月，为进一步规范内部审计行为，交通运输部制定印发了《内部审计操作规程》，从计划、准备、实施、报告、整改、档案等环节对内部审计工作流程进行了全面梳理规范，将依法审计、规范审计的理念应用到审计实践，对交通运输部本级和部属单位今后开展内部审计工作具有重要指导意义。

（二）鼓励作为，善用三个区分开来。

审计在本质上是经济监督，面对违法违纪问题，审计人员要不怕得罪人，敢于担当、敢于碰硬、敢于揭示问题，对于明显违反“紧日子”要求的行为要坚决提出审计整改意见。同时，要认真贯彻落实“三个区分开来”的重要要求，紧扣中央精神和改革发展要求，实事求是地分析问题，看是不是在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，看是不是上级尚无明确闲置的探索性试验中的失误，是不是为推动发展的无意过失，要坚持历史全面客观地看待问题，让审计评价更准确客观、问题定性更令人信服，积极推动建立健全容错纠错机制，鼓励干部担当作为、干事创业。

（三）创新方式，提高内部审计效能。

首先，科学规划，统筹协调，优化审计资源配置，整合开展财务收支、经济责任等审计项目，积极探索融合式、“1+N”等审计组织方式，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，做好内部审计项目、内部审计组织方式“两统筹”，进一步提升内部审计成果质量和层次。其次，结合本单位业务特点，积极创新内部审计方式方法，加强审计信息化建设，综合运用现场审计和非现场审计方式，提升内部审计监督的效能。再次，加强内部审计结果的运用，加强内部审计与内部纪检、巡视巡察、组织人事等部门的沟通协作，建立信息共享、结果共用等机制。