生态补偿式长效对接协作机制研究——以北京市为例

刘 薇

北京市社会科学院经济所

1 引言

为了进一步完善我国生态文明制度体系，实现国家的持续稳定健康发展，党中央颁布实施了一系列重要指导文件，要求进一步落实生态文明制度体系，明确生态文明建设的主要内容，实现经济发展和生态环境保护的协同发展。2018年10月，北京市委市政府提出了关于建立完善结对协作机制的要求。北京市各区以抓实抓好结对协作为重点，加大力度将守护好绿水青山作为生态涵养区的头等大事、不让保护生态环境的吃亏、绿色发展落到实处，体现在促进生态涵养区高质量发展之中。

平原区与生态涵养区生态补偿式结对协作即是围绕着生态环境资源的保护问题，对受影响的生态系统服务开展以经济、行政行为等补偿手段，平原区与生态涵养区的协作方式是通过建立生态补偿的长效协作机制，实现区域之间的优势互补与合作共赢。生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地，自然生态资源丰富，为平原区提供了重要的生态功能。因此，平原区与生态涵养区的结对协作，核心内涵就是要提高生态资源的利用效率，重视生态资本的使用，并将其更好地融入经济发展中，实现协调发展，引导广大人民群众正确认识生态资源，获取更多的生态效益。

2 生态涵养区建设现状与存在问题

北京的生态涵养区在长期发展中，立足于自身特点，不断积累经验，采取积极有效措施来努力实现绿色发展，取得了良好的生态环境保护成效。

2.1 绿色发展能力不断提升

生态涵养功能定位清晰以后，各区不断深化对生态涵养、环境保护的认识，能源消费总量不断下降，万元地区生产总值能耗不断下降。林木绿化率全部高于全市平均水平，PM2.5等大气指标也基本地区全市平均水平。绿色产业结构不断优化，形成了以第三产业为主的产业结构。农业生产能力逐步增强，产业内部结构逐步优化。服务环境持续改善，逐步形成了以批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业，房地产业等为主导的多元化行业结构。地区生产总值平稳增长，年均增速达到8.5%。

2.2 依托生态优势，促进产业融合

生态涵养区不是不发展，而是要探索如何更好、更绿色、更持续地高质量发展。而依托生态本底资源优势，着力促进产业融合是生态涵养区区域经济可持续发展的重要路径。生态涵养区以绿色有机、产业融合发展为支撑，利用生态优势、地域优势，大力发展现代都市农业。如延庆区的蔬菜、瓜果、畜牧产业发展相对较好，要积极构建高端特色都市农业产业价值链，在获取经济效益的同时也获取更多的生态效益和社会效益；平谷区是国家重点粮食和农产品出口生态示范区，该区域把发展重点逐渐转移到生态农业发展上，利用现代化设备和技术来提高农业生产效率。

2.3 发展中存在的问题

北京的生态涵养区有着丰富的自然资源，但自然资源没有得到充分地利用，没有建立高效地资源匹配机制，生态优势尚未形成。一是生态产品市场化路径缺乏。据李云燕，黄姗等人（2019）对北京生态涵养区生态服务价值评估计算，2016 年总的生态服务价值约为228.419 亿元。生态产品市场化路径转化需要将生态服务价值向生态资产、产业资本和发展资金的转变，而当前对生态涵养区的生态资源核算体系尚未建立、生态资产管理机制尚未完善、“资源-资产-资本”链条和“资源+评估+信贷”的市场化运行机制均未打通。二是生态资源配置缺乏市场化。生态补偿方式存在着补偿方式、补偿主体单一化、补偿标准较低等问题，以项目为载体的补偿方式缺乏可持续性，市场化、长效的补偿机制尚未建立。因此，必须理顺生态资源的供需关系，以此来提高生态资源的利用效率，实现经济和生态的协调发展，构建良好的市场化资源配置体系。

3 平原区域生态涵养区对接协作现状与问题

3.1 对接协作主要进展

在生态环境领域，朝阳区与密云区确定密云水库智能监控一期、潮河体育休闲公园、设施农业、精品民宿等年度协作项目4个，总投资2.7亿元，由朝阳区支持1亿元；海淀区和延庆区明确了共建蔡家河绿道、康西万亩森林湿地公园和美丽乡村污水处理3个协作项目。在绿色发展领域，昌平区组织农业企业、合作社赴顺义区交流座谈，明确在食用菌、食用百合等农产品深加工、推进昌平特色农产品销售等方面加强合作；平谷区利用开发区每年1亿元资金设立平谷区产业发展基金。在公共服务领域，海淀区和延庆区在教育、医疗、就业等领域签订了合作协议或合作方案。

3.2 对接协作中存在的主要问题

3.2.1 对生态涵养区资源输出的针对性不足

平原区对生态涵养区所需的适宜性资源输出不足。平原区对生态涵养的特色资源、地理禀赋、产业基础条件等因素研究不足，不能形成针对性更强的资源输出。应针对制约生态涵养区绿色发展的短板和弱项，有针对性地输出产业、企业、人才、资源等资源，形成精准化结对帮扶。

3.2.2 龙头企业带动力量不足

发挥平原区龙头企业、平台公司的带动作用，推动生态涵养区产业发展，使生态涵养区的人民群众尽快走上自我发展、自我积累的良性循环轨道，是推进产业协作的重要环节。然而从总体来看，生态涵养区的龙头企业和平台公司都较弱，平原区要多利用龙头企业、平台公司带动生态涵养区绿色产业发展，通过现代企业结构、先进管理模式、高层次人才帮助生态涵养区产业提质升级。

3.2.3 市场机制利用不足

缺乏市场要素的连接交融，生态资源没有转化为“金山银山”，应积极寻找市场机制配置的切入口，通过市场机制切实推动结对协作长效发展。市场机制不健全，势必会造成对接协作机制中的风险和问题，一定要通过发挥市场机制的作用，尽量通过政策扶持或者购买服务的方式，引入市场主体，为生态涵养区的绿色产业发展服务。

4 建立市场化生态补偿长效协作机制

4.1 建立以碳汇为代表的森林市场化生态补偿协作机制

生态涵养区森林资源丰富，有林地面积达到48.90万hm2，森林覆盖率达到54%，森林固碳潜力巨大。应继续积极探索市场化的生态涵养区碳汇协作机制，使生态涵养区的人民群众从森林资源保护中获得更大的收益。一是建立林业碳汇市场准入标准。结合国际经验，森林碳汇标准制定应该逐步与主流CDM标准接轨。在开展具体的碳交易之前，需要对森林碳资源的生产量、计量标准以及认证标准进行确定，进而制定详细的交易规则。与此同时，还需要对交易项目可能引起的外部效应进行分析评估。二是搭建林业碳汇交易市场组织架构。总体上来看，森林碳汇交易市场的组织架构应包括市场项目和交易的参与主体、交易客体、交易平台在内的各种市场要素的有机组合；三是制定有吸引力的林业碳汇需求机制。依据实际发展情况，制定科学合理地林业碳汇需求机制。

4.2 完善平原区与生态涵养区重点水资源保护区横向生态保护补偿机制

针对密云区、怀柔区、平谷区、延庆区、昌平（山区）等重点水源保护区，平原区应积极完善水资源保护横向生态保护补偿机制，以此来促进经济和生态的协调发展。区级政府部门应该明确自身所承担的责任，积极履行职能，创造良好的交易环境。培育第三方部门对生态保护补偿政策进行有效指导，对补偿政策详细内容进行界定，把水质质量和用水总量作为重要的补偿参考依据，综合评估交接断面水质自动检测系数变化。依据实际情况来选择科学合理地补偿方式。依据不同生态涵养区的实际发展情况和特征，选择更加适合的补偿方式。还需要制定详细的补偿标准，把环境发展现状、环境治理成本、水质改善程度等指标作为参考依据，以此来确定详细的补偿标准。还要依据区域生态发展需求来构建联防联控治理机制，对于一些结构复杂，规模较大的重点生态工程，要构建科学合理地应急联防机制，以此来提高治理效率。需要签订补偿协议，把以上所提到的相关信息以补偿协议的方式确定下来，以此来形成良好的约束力和控制力。

4.3 实行生态购买机制形成平原区与生态涵养区的长效协作政策创新

一是实行“生态共建”，即生态涵养区和平原区要严格依照实际情况来具体开展生态建设，注重对生态涵养区的建设和保护，平原区也要承担相应的建设责任，给予资金支持，提供一定的人力资源支持和技术上的指导。二是依据生态涵养区实际发展情况来探索新的发展模式。把生态涵养区划分为不同的区域，以此来对不同区域进行有针对性的管理，重点突出不同区域的优势，进一步实现对生态的有效补偿。三是可以发行生态涵养区建设保护的彩票，作为生态涵养区绿色发展保护生态环境的资金。其一，对彩票发行和承办主体进行确定，设定专门的管理机构来进行监督管理。不仅管理彩票的发行，而且还负责对基金的管理，提高运营效率，为生态环境保护提供资金上的支持。其二，科学合理地发行彩票。根据生态功能区规划项目实际发展需求，以此来确定彩票具体的发行金额，之后再对发行有效期、中奖概率、奖项设置等方面的内容进行明确。确保彩票购买的自愿性，不得强制购买。其三，对募集到的生态彩票补偿资金强化管理，提高资金的使用效率。

4.4 搭建平原区与生态涵养区智力补偿形成绿色生态产业长效合作机制

充分挖掘生态涵养区的生态区位优势基础之上，实现生态资源的优化配置，积极创新研发新技术，获取新能源，大力发展生态绿色产业，实现经济的可持续发展。充分运用平原区丰富的教育培训资源，强化农业科技推广服务，充分借鉴经验丰富的专家团队提出的意见，依据区域农民发展的实际情况来制定可行性的人才培养方案，培养现代化绿色产业新型农民，以此来促进区域特色农业产业的发展，为生态绿色产业的发展提供强有力的技术和人才支持。除此之外，还应该把智力补偿应用到生态涵养区中，使生态涵养区的自我发展能力得到显著提升，合理分配使用自然资源，获取更多的经济效益、生态效益和社会效益。以科学技术为载体，加大对科学技术研发的资金投入，提高生态涵养区经济发展水平。