永定区未利用地和林地后备资源研究

林丽敏

龙岩市土地收购储备中心

1 引言

在福建跨越发展、科学发展，以及建设生态省的总体政策环境背景下，“十三五”期间福建省耕地占补平衡面临更加严峻的形势。当前，可供开发的耕地后备资源日益匮乏，与生态、林业争地现象凸显，而且新开发的耕地位置偏远，基础设施条件差，质量令人堪忧。永定区此种情况尤为突出，耕地后备资源紧缺。因此全面科学地查清永定区耕地后备资源数量、质量及分布情况，提出耕地后备资源开发利用管理建议和措施，对合理组织开发利用后备资源，确保耕地红线不突破，实现耕地占补平衡等量等质，保障粮食安全和生态安全，促进全区经济社会平稳发展，具有重要的现实意义。

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

永定区介于东经116°25'～117°05'、北纬24°23'～25°05'之间，全境东西最大距离67km，南北最大距离79.3km。总面积2226.5m3，其中陆地面积 2175.3m3、水域面积 51.2m3。2014 年 12月13 日，经国务院批复同意撤销永定县，设立龙岩市永定区。2015 年2 月9 日，永定撤县设区授牌仪式举行，这标志着龙岩市永定区正式成立。全区辖12 个镇、12 个乡，下设279 个行政村（居委会），共有14.93万户49.2万人。境内地势东北高、西南低，起伏明显。同时，永定区水资源比较丰富，境内水系属韩江—汀江、九龙江两大水系，主要河流有汀江、永定河、金丰溪等。境内在地质运动的作用下形成了多样化的成土岩。该区的土壤条件较为优越，根据权威资料，该区的土壤共52个土属。与此同时，永定区的林地土壤有着分明的垂直分层，以茫荡洋为例，从上而下依次为岩石裸露地、山地草甸土、粗骨性黄壤、黄红壤、红壤。林地土壤大多土层较深厚，养分含量较丰富。

永定区全区辖1个街道、12个镇、11个乡，即凤城街道、坎市镇、下洋镇、湖雷镇、高陂镇、抚市镇、湖坑镇、培丰镇、龙潭镇、峰市镇、城郊镇、仙师镇、虎岗镇、洪山乡、湖山乡、岐岭乡、古竹乡、西溪乡、堂堡乡、合溪乡、金砂乡、大溪乡、陈东乡、高头乡。各乡镇（街道）共辖18个社区居民委员会、超过260个村民委员会。

2.2 数据来源与预处理

本文研究所应用的数据来源广泛，以2015年度变更调查数据为基础，全面查清永定区实际可利用的未利用地与未纳入森林覆盖率计算的林地两种类型，主要包括林斑矢量数据、坡度数据、规划数据、2015年度变更调查数据库、影像数据等资料。

在资料收集的基础上，将未利用地与未纳入森林覆盖率计算的林地两种类型的图斑与永定区土地利用总体规划数据库进行叠加分析，扣除位于允许建设区和有条件建设区的图斑；将剩余图斑逐一与永定区2015年影像图进行套合分析，扣除现状明显成林及面积小于10 亩的图斑。在此基础上以村(坐落)为单位，按乡镇进行统计汇总，将初步筛选成果套合土地利用现状数据库、影像图等相关参考资料分乡镇制作初步调查底图。

3 研究方法

3.1 未利用地和林地后备资源宜耕性评价对象

经调查汇总，本次共涉及外业调查的图斑总数为81个，其中未利用地39个（包含裸地1个、内陆滩涂13个、其他草地25个），未纳入森林覆盖率计算的林地42个。

3.2 未利用地和林地后备资源宜耕性评价指标体系构建

本次研究分别选取了土地利用情况、坡度情况、土壤、交通、水源等5个评价指标。在这五个评价指标里，坡度这一指标对于宜耕性的影响是最大的，其与土地的可开发性具有非常密切的关联，在探讨林地后备资源宜耕性问题时，坡度是不可忽视的一个考虑因素。结合收集到的林斑矢量数据、坡度数据、规划数据、2015年度变更调查数据库、影像数据等资料等一系列的规划成果和基础资料，获取评价指标数据。本研究将国家下发的永定区调查评价对象层，以2015年度变更调查数据为底图，借助专业软件识别每个指标的分类专题图，以此为基础得出了各图层的属性。对获取的土地利用情况、坡度情况、土壤、交通、水源等能够被量化处理的数据开展量化分析，与此同时，将这些数据与土地调查数据库中的数据加以对比，最终得出对应各指标的图层。在遇到内业调查所得数据难以满足研究的需求的情况时，通过开展外业调查来获得更加科学完善的数据，从而对指标体系的信息进行补充，最终构建出成熟有效地未利用地和林地后备资源宜耕性评价指标体系。

3.3 未利用地和林地后备资源宜耕性评价方法

在研究过程中，采用了内业为主、外业为辅的调查方法，在开展量化研究的同时进行定性分析，最终得出各个评价单元的宜耕性结果。评价单元根据评价对象图斑具体情况进行确定，借助调查把各个评价指标信息都填入所对应的属性图层，如果评价对象图斑中的某一指标评价结果不同，就必须将图斑拆分，要避免出现图斑属性不一的情况。

在确定评价因子权重时，综合应用特尔菲法、层次分析法、回归分析法主成分、聚类分析法以及灰色关联度分析法等多种评价方法来对数据进行分析。评价因子权重对于评价结果有着非常关键的影响，所以在确定评价因子的权重时必须综合考虑各方面条件。

4 宜耕性未利用地和林地后备资源的具体状况

4.1 未利用地调查情况

经调查，永定区共有未利用地资源总量约12.23 万亩（以2015年4月份变更调查数据库统计），其中林业数据为林地的未利用地约9.34万亩，林业数据为非林地的未利用地约2.89万亩。本次调查只以林业为非林地的未利用地为调查对象。经实地调查，面积大于10亩，可开发、易开发的未利用地面积约789.76亩。

4.2 林地资源调查情况

经调查，永定区林业非林地国土林地的资源总量约10.76万亩。经实地调查，面积大于10亩，坡度较缓可利用性相对较好的林地面积约1201.4亩，主要分布在峰市镇、合溪乡、下洋镇等。

5 永定区未利用地和林地后备资源开发利用

5.1 源头控制，引导建设项目选址

首先，要全力推动各类建设用地节约工作的开展，有效引导建设项目选址，最好能够开发荒地、山地等土地资源，尽量不占或少占耕地，从根源出发严格把控建设占用耕地，坚决防止侵占优质耕地的状况发生。另外，要在建设项目预审环节加大把关力度，针对违背耕地占补平衡目标的建设项目，可以不予审查通过。

5.2 加大投入，提高补充耕地质量

增加建设单位补充耕地的成本，要求支付足够额度的耕地开垦资金，补充高等耕地，坚决防止资金闲置与滥用；在土地整治项目实施过程中，应当严格依据《农用地分等定级规程》制定项目规划，同时严格依照规划设计实施项目；要重视对占用和补充耕地的评价，在数量和质量两方面严格考核耕地占补平衡，坚决防止弄虚作假等情况的发生。

必须坚决遵守因地制宜的价值目标，只有这样才能确保永定区未利用地和林地后备资源开发利用与该地区的社会经济条件相契合。对于生态环境条件相对恶劣的区域，更加不能无所顾忌地开发未利用地和林地后备资源，必须要重视生态评估工作，在完成生态评估后再开发利用土地。未利用地和林地后备资源开发必须严格按照相关规范进行，要综合考虑自然、经济等多方面条件进行适宜性评价，根据得出的评价结果对未利用地和林地后备资源开展合理开发，这样能够提高农作物的总产量，与此同时还能够有效保护当地的生态系统。

要以永定区的土地利用规划为基础，综合考虑该地区各方面的具体情况，确定合乎实际的、切实可行的土地开发利用规划，努力做好未利用地和林地后备资源数量、质量、分布状况的认证工作。除此之外，要考虑到基础设施条件对于土地开发利用的影响，确定该地区未来的经济发展方向，制定与经济发展目标相协调的土地开发利用方案。

5.3 利用科学技术推动土地利用，积极探索跨省异地占补平衡的政策措施

受自然条件的制约，福建省宜耕后备土地资源的数量非常有限，福建省的耕地占补存在失衡问题，补充耕地项目有“上山、下沟、下海”的趋势，个别地方甚至出现了毁林造地等与生态争地的现象，与生态文明建设的理念相违背。目前，全国省域内异地占补平衡已经很普遍，但跨省异地占补平衡工作尚未开展。建议全面开展耕地后备资源调查评价，尽快摸清我省耕地后备资源底数，搞准情况，在国家层面上尽快研究出台跨省异地占补平衡指标交易管理办法和实施细则。

为了更好地开发利用林地后备资源，一方面要采取更加完善的法律和行政手段，另一方面必须实施更加成熟的科技措施，只有这样才可以逐步提升土地开发利用水平，不断完善土地管理制度。土地管理工作囊括多方面的内容，为了做好这一工作，必须完善遥感监测系统，与此同时，还要构建更加优质的环境影响评价系统。

另外，现阶段的土地开发利用存在“占优补劣”问题，为了解决这一问题，必须应用更加科学的生态化整治理论，探索先进的土地整治实用技术，并且借助新闻媒体来对这些技术进行宣传，让更多地人了解这些技术，将这些技术在整个区域推广适用。与此同时，在实践过程中不能只关注土地开发的“量”还要重视土地利用的“质”，提升未利用地和林地后备资源开发的科技水平，提高补充耕地利用效率，实施更加有效地本区域或跨区域补充耕地制度，充分发挥市场的作用，构建占补平衡指标市场化交易体系，努力使永定区的耕地利用结构变得更加合理。

5.4 加大土地整治行业监管力度，提高土地利用效率

在未利用地和林地后备资源的开发工作中，不只是国土部门，农业、水利部门必须相互配合、加强协作，为彼此提供支持，携手开展相关工作，加大农田集中经营力度，逐步改善永定区的土地利用结构。相关部门应该服从统一领导，实行绩效考核责任制度，制定更加科学的土地承包利用计划，在进行集中连片土地治理的同时关注重点，进行区域整治。在实践中可以开展试点工作，通过试点实验观察土地利用效果，在效果符合预期时再推广应用土地开发方案。另外，要进行承包管理，必须确定每个项目的责任人，通过订立合同来明确各方的权利和义务，在土地开发利用过程中加大监督力度，防止因管理不善而出现抛荒问题。

为遏制土地整治行业的低水平盲目发展，建议成立土地整治行业协会，建立土地整治行业准入制度，依据国家有关法律法规和产业政策，在市场经济环境下加强对土地整治规划设计、施工、监理等各类从业机构的监督管理和教育培训，提升行业整体水平，保障土地整治事业持续健康发展。

6 结论

本文以福建省永定区为研究区评价未利用地和林地后备资源的宜耕性，为此，笔者构建了永定区未利用地和林地后备资源评价指标体系。宜耕性评价结果表明，永定区可开发、易开发的未利用地面积约789.76 亩，坡度较缓可利用性相对较好的林地面积约1201.4 亩，主要分布在峰市镇、合溪乡、下洋镇等。为了合理更好地开发利用永定区未利用地和林地后备资源，必须从行政手段、社会监督手段、经济手段、技术手段等方面做出改变。