对铁路建设资金流向监管工作的认识

何 薇

（中国铁路成都局集团有限公司客站建设指挥部，四川 成都 610081）

铁路建设资金管理是铁路工程项目建设单位财务管理工作的主要内容之一。近年来，高标准、大规模铁路工程项目建设的迅猛发展，特别是国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）发布以来，铁路建设又将掀起新一轮的建设高潮，也意味着对承担铁路建设管理任务的各铁路局如何加强建设资金流向监管、管好用好建设资金提出了更高的要求。因此，总结铁路工程项目建设管理资金的制度和工作实践，特别是分析实施建设资金的流向监督管理、风险控制过程中存在的问题，探讨对策和改进措施，对完善建设资金流向监管形成闭环流程，确保铁路建设资金流向安全可控是非常重要的一项工作。笔者希望通过本文的研究，为铁路工程项目建设管理单位搞好资金流向监管工作提出可操作性的建议。

一、加强铁路建设资金流向监管的必要性

（一）规范建设资金管理的需要

铁路项目资金来源以财政性资金、铁路债券、企业自由资金、银行借款资金为主。近几年，随着国有铁路和地方经济的共同发展，地方政府和企业积极出资参与铁路建设项目，合资铁路也逐渐增多，建设项目呈现投资主体多，拼盘项目多的特点。因此，对投资主体规范铁路建设资金管理，体现建设资金全过程监管，要求的标准将会更高。铁道部《关于加强施工单位资金流向的指导意见》（铁财〔2011〕24号）是目前铁路建设领域进行资金流向监管的基本依据，它界定了监管工作的内容，也提出了可操作性实施措施，目的就是要求建设单位依法合规地对施工单位项目建设资金流向实施监管，降低铁路建设项目财务风险。

（二）保证项目顺利实施的需要

铁路建设具有投资规模大、建设周期长、技术要求复杂等特点，特别是近期开工的以中西部为重点的特大型铁路基础设施“补短板”建设项目，如川藏铁路、渝昆高铁、西渝高铁等大通道，都将是展示中国高铁建设项目管理标准化体系的基础设施建设项目，因此，必须始终坚持将“世界一流”的总目标分解细化到铁路建设全过程和每个环节，严格把控质量、安全、工期、投资效益、环境保护、技术创新等六大管理要素。铁路总公司提出的全方位、全过程覆盖项目实施的“六位一体”目标控制体系，包括以开工预算、全面管控、全程跟踪、竣工决算为主的投资管理体系，是实现铁路建设宏观控制和系统管理的指导理论[1]。因此，只有加强建设资金流向的监管，实现“全程跟踪”，才能为项目建设提供有效的资金保障。

（三）履行建设单位职责的需要

铁路建设单位，是由各方出资人或其授权的出资人代表依法组建的铁路建设项目合资公司（或者由铁路建设项目的投资者成立的项目组织、实施和管理单位），是实现建设目标的直接责任者，对铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值全过程负责。合资铁路项目公司可根据需要依法决策项目建设管理方式，既可委托铁路局或铁路专业管理机构代建，也可由项目公司自行组织建设。但是，铁路建设单位依据投资人明确的职责和权限履行职责，并接受其监督，以充分保证投资人的权利。

2015年9月，中国铁路总公司发布的《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，鼓励社会资本进入铁路建设项目市场，并打破了长期以来铁总控股项目建设的惯例，对各铁路局作为管内铁路建设管理单位经营主体的体系如何适应项目建设管理的新要求提出了挑战。因此，铁路建设单位在履行控制投资、确保工程质量和建设工期的职责过程中，必须要不断探索新的铁路建设组织体系。严格执行财政部《国有建设单位会计制度》（财会字〔1995〕45号）及其他有关基建财务管理的各项法律法规，加强包括建设资金流向监管的财务管理工作，始终是维护项目出资人合法权利的根本。

（四）维护社会稳定的需要

近年来，架子队用工模式在铁路工程项目施工管理的实践中得到了成功的尝试和深入推进实施，目前已经发展成为铁路建设标准化管理的重要内容。铁路工程架子队管理体系要求建设单位把架子队管理纳入项目招标文件的施工组织设计、项目开工条件审查、项目施工作业检查和考核等环节，也要求施工单位通过劳务公司和劳务分包市场推进农民工身份实名制，依法与农民工签订劳动合同，既要确保农民工群体在铁路工程项目建设中发挥积极的作用，又要充分保障农民工的合法权益。国家铁路局《关于在铁路工程建设领域集中开展清查拖欠农民工工资工作的通知》（国铁工程监函〔2017〕16号）也明确要求，铁路工程建设项目的建设单位应全面推行施工过程结算、工资专户管理和银行代发等制度，确保农民工拿到“辛苦钱”。因此，加强铁路建设资金流向监管工作，也是事关建设单位和施工单位的社会责任的重要举措。

二、铁路建设资金流向监管过程中存在的问题

（一）监管意识不强

部分铁路建设单位对建设资金流向监管认识不到位，特别是在项目的工期、质量或者安全等方面出现问题或隐患时，很容易出现重现场、轻管理的现象。他们会认为建设单位只要按合同约定和工程进度履行拨款义务就可以了，即使施工单位存在挤占、挪用、截留建设资金行为，也是铁路建设管理中的小问题。有的甚至对建设资金流向监管持抵触情绪，认为建设资金如何使用完全是施工单位的事情，建设单位只要抓项目的工期、质量、安全就可以了，不宜在其他方面管得过多过死，以避免由于资金监管工作影响工程承包单位的正常施工。

（二）监管工作片面

在铁路建设资金监管的实践中，部分建设单位简单地交由财务部门独立实施，没有要求进度、计划、安全、质量等专业职能部门的工程师参与，也没有要求项目监理单位工程师提供核查意见。建设单位财务人员由于所在部门工作职能的限制，难以做到结合施工单位的工程进度、工程阶段、合同实施阶段、验工计价范围等进行全面系统地考察，对施工单位与受款单位的合约实施情况了解也不够，仅依据施工单位财务部门报告的支付计划和相关合同文件，很容易导致建设资金流向监管工作脱离实际，甚至片面化、形式化。

（三）监管方式单一，监管深度不够。

根据铁路工程项目建设资金流向监管的工作内容要求，建设单位应该重点关注施工单位与工程材料、设备采购、机械租赁、上级机关管理费缴纳及代收代缴的各项费用等相关的项目资金流向，防止施工单位出现转移、挪用、滞留建设资金的现象。因此，要求建设单位做到动态监管，能够根据银行方面反馈的信息，及时与施工单位联系，发出指令。但是，目前多数建设单位的监管方式只是由财务部门指定专人使用开通网上银行和借助网银盾指令对施工单位的资金流向进行监管，难免表现出监管工作方式简单肤浅的弱点。

（四）监管力量薄弱

要搞好施工单位建设资金流向的监管工作，建设单位必须组建由工作经验丰富和技能熟练的财务人员牵头，负责计划进度、质量安全的工程师参加，监理单位专业工程师配合组成的工作体系，要求监管银行的认真配合，用动态化系统工程的工作理念指导工作，并且与工程项目管理的其他内容有机地结合起来，贯穿项目建设的全过程。但是，很多铁路建设单位的管理团队体系并不能满足这项工作的要求，特别是随着铁路的大规模建设，客观上造成了有一定专业工作经验的基建财务管理人才匮乏，甚至有的是从铁路局所属运营单位和多经公司抽调来的，不能胜任工作要求。有的建设单位财务部门人员配备不足，导致有些财务人员既是诸多项目的会计，同时还兼任其他项目的出纳，日常核算工作量已经非常饱满，几乎是在超负荷运转，因此难以投入充沛的精力开展对施工单位建设资金流向监管的工作。

（五）监管银行未有效发挥监管作用

铁路工程项目在建设期间具有资金规模大、流转性强和往来关联客户多等特点，一般都会吸引各大国资背景银行以许诺愿意优质地提供建设资金监管服务为条件，争取吸纳成为他们的开户单位。但是，多数铁路建设单位实施资金流向监管的实践证明，监管银行对施工单位的资金监管行为可以概括为重前期、轻过程、缺力度。也就是说，监管银行主要对施工单位开立账户和协议签订比较重视，但对监管协议中约定的部分条款未能执行、服务质量不高，甚至出现对施工单位的一些不符合监管协议约定的付款行为直接放行，忽视及时报告资金流向的异常现象，也疏于定期向建设单位报告施工单位相关的合同备案和建设资金预算执行情况。这样很容易使监管工作的实际效果大打折扣，甚至导致监管协议约定的条款沦为应付上级机关检查的一纸空文。

（六）监管检查责任的追究缺乏法律依据

虽然监管建设资金流向的三方协议都会明确建设单位的检查考核的权利，也会约定违约责任和处罚措施，但是，由于实施协议过程中缺乏法律依据，依据建设单位红头文件规定的对违约行为的处罚措施就显得很苍白无力。对于施工单位违约，只能采取限期整改或者暂缓拨付建设资金的办法，而对于监管银行违约，几乎是做不到任何处罚的。其实，建设单位对监管银行工作的检查考核也是难以实施的，即使发现问题，也仅仅是提出要求纠正的建议，或者向银行上级机关投诉，寻求帮助。

（七）监管工作与施工单位实施资金统一归集管理存在矛盾

铁路建设项目的施工单位，即总承包商，一般都是综合实力较强的铁路工程专业化集团公司。这些施工单位经营规模宏大、技术力量雄厚、项目工点多而分散、项目种类几乎覆盖基础设施建设各个领域，而且可能处于各个不同的实施阶段，因此，从集团公司实施项目管理效益最大化的目标出发，就要求必须通过对所属各项目经理部进行资金归集，统一管理。这种类似的做法似乎有利于工程项目的实施，但是与建设单位对某个具体的铁路工程项目建设资金专款专用的要求是相悖的。

成都局客站建设指挥部负责建设管理的成都东客站、重庆北站项目都发生过施工单位归集项目建设资金的问题。根据施工单位和监管银行工作人员的反映，此资金归集行为是施工单位集团公司总部通过商业银行后台实施的，绕过了代表签订建设资金流向监管三方协议的施工单位和银行的执行机构，因为他们分别是施工单位的项目经理部和监管银行的某支行营业部，属于基层单位，而且是非独立法人。因此，建设资金流向监管工作与施工单位实施资金统一归集管理的矛盾为监管工作的实施带来了难度。

三、搞好铁路建设资金流向监管工作的应对措施

（一）加强专业培训，提高建设单位资金监管团队人员的综合业务素质和监管意识。

建设单位要由财务部门牵头，与计划进度、安全质量等部门专业工程师组成资金监管团队，并要求监理工程师配合，充分认识铁路建设资金流向监督的重要性，树立工作责任感。资金监管团队人员应在加强业务学习和专业培训、掌握监管工作技能的同时，开展对各施工单位建设资金流向监管过程中的一些典型案例的研讨，互相借鉴管理经验，提高综合管理素质。

（二）重视合同管理，研究和规范制定监管条款，确保资金流向监管依法合规。

合同管理是铁路建设项目管理的核心。目前，铁路建设管理通用的做法是，基本遵循铁财〔2011〕24号文的指导性意见，把铁路建设资金流向管理的要求、内容和方法纳入工程项目招标文件和施工承包合同，签订和旅行与施工单位和银行的三方监管协议，但是，仍然需要对实施项目建设资金流向监管过程中对出现的一些问题进行研讨，总结经验教训，提出更加适合铁路工程建设项目管理的一些可操作性意见。比如，为防止出现施工单位与监管银行总行通过银行后台实施项目资金归集的问题，可以要求监管银行以支行名义签订三方监管协议之前，提供银行法人单位的委托授权；在协议签订后，由施工单位集团总公司和银行独立法人层面的机构向建设单位确认已经归档三方协议的副本，并同意与其下属单位共同履行协议约定的责任。另外，也可以探讨对施工单位和监管银行履行监管协议行为的更加严格的考核条款以及违约责任处罚措施，比如建设单位有权利对监管银行严重违约行为的处罚包括终止合作、要求施工单位关闭该银行的建设资金专户、选定更换新的银行、重新签订新的监管协议。

（三）严格履行建设资金监管协议，明确监管职责，建立逐级负责的资金监管体系。

三方协议签订以后，建设单位、施工单位及监管银行就必须按照“分级负责、分级监督”的管理原则，明确各级资金监管责任主体及责任人，充分履行各级单位的监管职能，做到监管银行对施工单位资金实施拨付监管向建设单位负责。要求实时监管及时发现问题，并报告建设单位协调解决，及早控制可能违约的事件。对于施工单位严重违反合同约定和建设资金流向监管协议，并拒绝执行建设单位做出的处罚决定的，可以由铁路局报告项目投资机构或者控股股东，最高处罚可影响施工单位在铁路建设领域的信用评价体系。

（四）尝试引入社会中介机构，探索第三方实施铁路建设资金流向监管的管理模式。

近年来，铁路建设投资领域已经出现社会资本（包括国内企业资金以及外资）参股高铁项目和城际铁路项目，有的建设项目是由社会资本控股、中国铁路总公司参股的合资铁路项目。因此，铁路建设管理机制必须改革，以适应新的铁路建设投资模式的要求。比如，合资公司可能会聘请有丰富建设管理经验的投资咨询公司和高水平的会计师事务所对项目建设管理进行指导和审计，包括建设资金流向的监管和审计工作。因此，铁路建设单位有必要尝试引入社会中介机构，与目前实施的施工单位建设资金流向的检查监督工作结合起来，探索铁路建设管理改革的新模式。