构建现代社会组织体制的思考

◎熊勇钧

党的十九大提出：加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。党的十九届四中全会指出：必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。本文对“现代社会组织体制”的基本内涵进行了分析，梳理了当前我国社会组织体制发展存在挑战，并在此基础上提出了建构现代社会组织体制的对策思考。

一、我国现代社会组织体制的基本内涵

（一）现代社会组织的监管体制。监管体制是国家关于社会组织管理的行政机构设置、权限划分、权力运行机制等方面的体系和制度的总称，包括社会组织的登记、备案、分类监管和行为管理等制度。国家以培育社会组织的规模、充分发挥社会组织的积极作用、促进社会组织发展为主要目标；以法律规范为核心对社会组织进行监管，完善社会组织法律体系建设。

（二）现代社会组织的支持体制。支持体制是国家关于社会组织培育发展、扶植推动、优惠补贴等各种支持性政策和制度的总和，包括社会组织的培育发展制度、优先参与购买服务等扶植推动制度、优惠税收制度等。其实质上体现的是国家与社会关系的另一个基本侧面，是行使公权力并动用公共资源培育社会力量、加强社会建设、推动社会组织健康发展的一种国家制度。在我国，政府改革和社会转型的巨大压力使社会组织的发展远远满足不了现实需要，培育发展社会组织已成为各级政府面临的紧迫任务。

（三）现代国家与社会组织的合作体制。合作体制是基于国家与社会之间合作的可能性而建构并形成的另外一种国家制度。在以往的政治话语中通常强调的是国家与社会的差异乃至对抗，关注的是国家体系之外是否存在公共空间及其如何抗衡公权力的问题，而现代国家与社会组织的合作体制强调的是国家与社会之间的共存与合作。现代国家与社会组织的合作基础在于政府与社会组织都是具有公共性的组织，能共享公共性价值，这决定了双方在涉及公共性话题如环境保护、疾病预防与控制、普及法律常识等众多领域相互协作、共同行动。例如，在“26度空调节能行动”刚开始时只是社会组织发挥政策倡导功能的一种社会倡议，后来随着政府部门的积极介入使之成为政府与社会组织的共同行动。

（四）现代社会组织的治理体制。治理体制是基于自治和共治的理念，在政府引导及社会广泛参与下建构并形成的一种社会公共制度。现代社会是一种高度自治的公民社会，又是充满协商、对话、妥协的多元共治社会。社会组织一方面作为自治主体，是以公民为主体、独立于国家和市场体系之外的自治共同体，另一方面，作为具有公共性的社会力量，它们又是诸多社会事务的参与者和实现社会共治的治理主体之一，具有公共责任和社会责任。基于自治和共治而形成的现代社会组织的治理体制，就其内容来说，至少包括四个方面：一是关于社会组织的自治与独立的制度及规范。二是关于社会组织协同治理的体制及规范。三是关于公众参与和社会监督的制度及规范。四是关于网络化治理的模式及规范。

二、构建现代社会组织体制面临的主要挑战

从社会组织体制现状看，相对于党委政府和盈利企业的力量来说，社会组织显得相当薄弱，尚未真正形成多元管理和服务的格局。

（一）管办不分的现象突出。公共管理者与出资者、公共行政权与所有权两种身份、两种不同性质的权力混杂，政府承担着许多社会组织出资者、服务购买者、资金提供者、监管者等多重角色，职能不明确、不清晰，导致主管部门权力过大，放权不足的现象。同时，也导致主管部门疏于监管，过于宽松的监管，导致社会组织经常遭遇公信力下降的危机。

（二）监管主体的职责交叉、重叠。登记管理机关和业务主管单位权责不匹配“，双重监管”异化为“双重不管”，此外对某些新兴社会组织监管的法规缺位、法规不完善，现行法律法规条例不能满足社会组织建设与管理体制改革创新需要，需要新的法制规范与系统化的政策体系支持。

（三）社会组织缺乏主体意识与能力。社会组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面，对政府特别是业务主管单位的依赖程度都比较高，自治性弱。例如，北京海淀区有55%的社会组织认为自身对政府的依赖性较强。

（四）联动各方缺乏有效合作机制。不少的社会组织对政府相关培育发展工作不太了解，社会各主体之间理念、资源互动不足，共担社会责任、互联互通的平台和路径没有建成。以社会组织与企业之间的协同为例。很多企业想履行社会责任，愿为社会组织提供资金、志愿者或公益项目，但找不到对口社会组织、对口服务对象；另外社会组织需要优良的资金、项目以及志愿者，但不知有哪些企业可提供，没有形成及时、有效的供需对接，造成资源浪费。

三、对策思考

当前，要加快形成现代社会组织体制，就要从国情出发，要盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织资源的增量，通过体制内改革和体制外发展的双轨驱动，来构建我国现代社会组织体制。具体来说，一方面要通过社区组织、事业单位和人民团体的改革盘活现有社会组织资源的存量，另一方面要通过发展民间组织扩大社会组织资源的增量。

（一）大力加强基层社区组织建设。在新的社会组织框架中，要特别注意发挥社区在基层社会管理中的作用。社区是居民自治组织，但同时也肩负着基层自我管理、自我服务的任务，很多“社区服务中心”肩负着几十种服务功能，包括税收、治安、社会保障、社会福利、社会救助、就业、卫生、防疫，等等。有人用“社会千条线，社区一根针”来形容社区功能的广泛性，具体体现为，随着社会的发展变化，居民的各种生活需求也越来越多样化，社区功能也会出现一个广泛化的趋势，因此社区在基层社会自治和管理中的作用也将越来越重要。随着社会主义市场经济的发展，人们维护自身权益的意识不断增强，同时这也会带来围绕权益保护而产生的一些权益纠纷，这就需要从社区的基层开始，建立起“把问题解决在基层”的机制。通过社区生活，人们会逐步地认识到，公民意识不仅包括公民权益，也包括公民责任。社区具有成为新型公民社会管理基础的趋势，这对中国未来的发展意义深远。

（二）加快推进事业单位改革。事业单位改革是我国社会体制改革的重要组成部分。目前全国共有事业单位130多万个，近3000万人，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。事业单位指我国公立的教育、医疗、新闻出版、文化团体、科研机构等，它们实行不同于政府公务员管理体制和企业市场聘任管理体制的事业单位管理体制。按照财政来源划分，事业单位目前分为四种类型：政府全额拨款单位、政府差额拨款单位、自收自支单位、企业化管理单位。中国与其他发达国家不同的是，在其他国家由非营利的社会组织承担的社会功能和公益服务，在中国很多实际上是由中国特有的“事业单位”来承担的。中国事业单位改革的方向，是要建立一个能与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。在这方面，要研究社会发展领域不同于市场领域的规律，在政府机制和市场机制之间，探索多样性的、分类指导的管理方式：对管理类事业单位，在保证财政供给的同时，要坚决切断管理收费与成员报酬之间的关系，实行严格的预算约束；对公益类事业单位，要有更细致的财务管理，保证具有比政府直接办事业和完全市场运作更好的公益服务效果；对经营类事业单位，要逐步实行企业化改制，并规范其经营行为、社会责任和发展方向。

（三）积极实现人民团体的职能转变。人民团体是指工会、妇联、共青团、科协、文联等。这类机构一般都具有自上而下的全国组织体系，在财政供给、行政职级、管理体系等方面也基本参照政府公务员体系。这些组织在革命时期的主要职能是政治方面的，是党和国家联系人民群众的纽带和桥梁，是组织群众、发动群众、团结群众的力量，是一种统一战线的组织形式。在社会主义建设时期，这些人民团体要适应形势的变化，积极推进和实现职能转变，充分发挥它们在我国社会管理和公共服务中的独特作用。这些机构有其自身优势，它们有自上而下的庞大、完备的组织系统，有充分的财政供给和支持，有一支具有群众工作、思想政治工作和社会工作经验的人才队伍，它们不仅是党和国家联系群众的桥梁和纽带，而且要能在反映群众诉求、化解社会矛盾、提供公共服务、参与社会管理等方面发挥更重要的作用。

（四）稳步促进民间组织的健康发展。在社会建设实践中，要充分发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。当前和今后一个时期，要以社会组织服务经济社会发展为核心，以提高社会组织能力建设为重点，推进管理体制创新，建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。要适应发展社会主义市场经济和政府转变职能的需要，着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型组织。同时要加强对社会组织活动的依法监管，形成社会组织自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。同时，加大对非法、违法、违纪民间组织的查处和规范力度，打击邪教组织、黑社会组织、非法传销组织和社会敌对组织，保证民间组织的健康发展。

（五）改进治理方式，激发社会组织活力。一方面积极搭建沟通和服务平台。加快形成有利于社会组织发展的制度环境，推进政府转移职能、购买服务的常态化、制度化，引导和支持社会组织向多元化、规范化、专业化、精细化方向发展，使社会组织真正依法自立、自律和自治。另一方面要构建良好的动力机制，有效激发社会组织活力。积极顺应经济社会发展、满足居民需求，符合现代社会组织发展规律、尊重多样化、个性化，充分发挥社会组织治理社会事务的能力，使其在治理国家事务和社会事务中发挥积极作用，从而有效释放社会发展的能量。