论国土空间规划编制经济意义

■安 霞

（梁山县自然资源和规划局）

引 言

国土空间规划作为对规划体系的重要改革，也是管理体制革新的重点内容。新时期国土空间规划，是落实用途管制、资源统一管理的重要内容。国土空间规划是三级体系，需要各体系空间尺度、事权相匹配，使国家利益、战略要求得以落实，传导、承启作用得以实现。编制好国土空间规划，使得新时期国土空间规划，可以对于自然资源管理起到关键作用。2019出台的国土空间规划若干意见，是空间规划整体重构改革方案，使我国新时期国土空间规划成为全新规划体系，国土空间规划编制经济具有一定意义的。

1 国土空间规划职责

1.1 明确空间规划路线

国土空间规划规定明确了坚持生态优先、绿色发展，因地制宜开展规划编制；节约优先、保护优先，在国土空间开发适宜性基础上，统筹布局生态、农业、城镇等空间，推进生态系统修复，将其作为国土空间规划编制重要内容。从国家层面，明确空间规划改革路线。2020年体系初步建立，空间规划法律框架初步形成。与行政管理体系对应，编制五级国土空间规划。

1.2 国土空间规划编制目标

国土空间规划编制目标确定了区域主要发展格局，任务是落实上级规划目标，统一自然资源资产管理。不再编制单一发展规划，当在上级下达控制指标，资源要由国土空间规划统一规划。不再编制行业空间规划，其他非空间类规划涉及国土空间规划部分，与国土空间规划协调。自然资源管理按国家机构改革要求统一规划。明确空间优化导向，落实控制指标，实现空间规划数据信息化处理。国土空间规划编制中，随着战略的不断实施，空间、时空距离缩小，使得人民生活方式产生变化。而国土空间规划编制过程空间布局进一步优化，需重点考虑横纵向、内部轨道交通建设。另外，需要对专项规划重要平台作出安排，确保规划重大项目得以落实。

2 国土空间开发与保护规划特点

2.1 引领国土空间开发、保护体系

以中央治国新理念新战略为指导。推进五位一体、四个全面战略布局，是创新、协调、绿色发展理念体现，把握引领新常态经济发展，将生态文明、生态资源安全放首位，以人民为中心贯彻供给侧改革要求。以创新国土空间开发为引领。坚持国土开发、均衡发展相协调、统一节约优先与高效利用，构建三位一体框架，强化三线管控保障国土空间开发，丰富总体发展战略，实现创新。

2.2 以承载力评价促进国土开发转变

根据资源、环境状况，对自然、水土、生态环境专项评价，将环境中面临的主要矛盾作为国土开发、整治依据。考虑资源限制要素，优化国土空间结构、布局，提高国土开发效益，实现我国经济可持续发展。以多中心网络型开发发展格局。加大对贫困地区扶持，缩小区域差距，处理好开发与均衡关系，通过节点开发力度，增强开发辐射作用。

2.3 提升国土空间治理能力

国土空间规划编制，需要以陆海统筹，对于国土开发发展给予推动作用。强化海洋作为便捷通道、国防屏障、资源基地作用，将陆海统筹发展区域，东向西纵深推进，实现经济的发展定位、资源开发、产业布局、环境保护等构建良性互动开发格局，实现区域陆海联动，以建设陆海强国，强化管制提升国土空间治理力。落实国土空间规划区域发展总体战略，强化用途管制，确定国土开发强度、空间、水土资源的保护，及对于相应资源的合理利用效率，建立生态环境质量约束性指标，发挥国土空间开发、整治等管控指导作用，对国土空间专项规划协调。

3 国土空间规划编制经济意义

3.1 国土空间规划是推进生态环境实施的重要举措

国土空间规划对于国土开发强度予以控制，进而成为绿色低碳发展要求。党的十八大以来，站在战略、全局角度，将生态环境保护纳入总体布局，为实现永续发展指明发展路径。以维持生态平衡要求，构建低碳导向国土规划体系，优化国土空间开发格局。提出国土空间规划为生态文明发展重要举措，且将其作为重要制度建设予以明确。以低碳发展要求，优化国土空间利用，加快形成绿色生活、生产。改革开放以来，社会经济发展获得了很多的成就，但粗放式发展致使我国生态系统退化，直接关系生存发展，生态建设成为重要战略任务。国土空间规划编制严控制建设用规模扩张，优化、压缩用地结构、规模比例、五位一体布局，坚持节约资源、保护环境生产方式。国土空间规划通过国土空间开发保护格局的谋划，对稀缺资源合理有效的配置，利用开发保护建设活动，管制资源过度使用，实现国家发展战略。因此，国土空间规划推进生态环境实施，以生态保护为国土空间规划核心建立的评价、操作规则，使国土空间规划编制经济具有基础作用。

3.2 国土空间规划助推高质量发展

新时代高质量发展是持续发展的要求，适应全面小康社会实现的必然要求，也是经济发展的必然规律。直面深层次发展问题，针对性的提出创新发展理念，通过经济转型有效配置资源，升级经济结构；提高生产效率，提升经济的活力，实现共同富裕这一发展目标，进而使人民可以获得更好的生活，使其得到幸福与满足感。当下，经济发展处于高质量发展阶段，改变当下经济发展中过度依靠低环境成本拉动生产扩张的发展局面。而这一过程并不是一蹴而就的，需要反复实践创新。国土空间规划对于资源现有的资源进行配置、管控，在国土空间开发中起到战略引领作用，促进发展形式转变。明确国土空间规划，是实现高质量发展，保障人民生活品质提升的重要手段。国土空间规划需要科学布局，统筹空间综合利用，突出地域特色，改进规划方法，进而使规划编制水平得以有效提高。

3.3 国土空间规划是现代化治理体系发展的必然要求

国家治理是全面深化改革总目标，其实质是治理制度法治化、规范化，提高治理执行效能，融合统一国土空间规划，构建空间治理结构优化，相互衔接空间规划体系，制定实施规划的政策措施，改变治理体制碎片化、短期行为等问题产生的高治理成本及低效能，进而造成多矛盾出现。空间治理中也是存在这样的问题，各级空间规划对于我国城市快速发展、促进国土空间合理利用，对其实施有效保护方面是具有十分重的的作用，但这一过程中也存在规划类型多、内容重叠、流程复杂等多种问题。国土空间承载经济活动，因此统一规划体系，才可以保证经济活动的有序开展，实现战略目标。因此，国土空间规划对于国家战略实施，及相关治理体系现代化的发展是具有保障作用的。明确国土空间规划、监督体系的实施，可以有效推进深化改革目标实现。

3.4 战略引领、承接重大战略要求

发展要求国土空间规划落实国家发展战略。空间地域范围、空间广，规划不能太细，那么则需要从全局把握发展趋势，明确发的战略方向问题。以战略思维分析接壤、相邻地区影响，确定开发保护目标、战略布局，这就要发挥国土空间规划在战略中的引领、管控作用。落实规划责任，严格执行规划，规划批复后不得随意修改、变更。下级规划服从上级规划，专项详细规划服从总体规划。专项规划技术标准与规划衔接，严格追究规划编制、实施中违规行为任，实现战略引领、承接重大战略要求。

3.5 传导空间管控、优化国土空间利用

国土空间规划需要提出合理的管控要求。如：保护目标、开发强度、用地规模等。国土空间规划要明确实施政策、整治区域，针对空间管控引导，提出区域差异化指标，强化规划指导约束作用，因此，其对于规划传导、管控方面是具有一定意义的。同时，国土空间规划空间格局是导向，是统筹资源的总遵循。国土空间规划中明确了不同分区空间利用功能。进行重点区域管控、协调矛盾突出区域，整治生态受损、利用效率低的区域。且对经济发展缺乏活力、衰退给予重点扶持，因此，国土空间规划可以优化国土空间利用。

结 论

从经济发展方向看，国土空间规划出现主体功能突出、明显融合发展、多层交互联动发、紧密拓展空间合作等全新的特点。从国土空间开发保护方向来说，国土空间规划实现了生态空间更成系统，使系统化生态格局被打开，空间更协同，各地区间实现了协同发展，绿色生态农业发展新格局。国土空间规划在管控目标实现基础上，体现规划落地、措施细化，以全局为视角，对于当下我国空间发展不平衡、不充分等一系列的问题加以统筹，且予以解决。因此，只有编制国土空间规划，才可以有效的引领战略，实现刚性管控，进而使其应有作用得以发挥。