金融创新助力城市发展——以西咸新区沣西新城为例

■张 杰

（陕西省西咸新区沣西新城管理委员会）

1 资金——城市建设的血脉

西咸新区设立后，为支持新区发展，陕西省委省政府给予大量的政策支持，允许西咸新区在土地、金融、财税、投资、社会保障等领域开展先行先试，全方位支持西咸新区发展。但新区处在西安、咸阳两市建成区之间，税源少、税量小，税收基础薄，再加上分税制下的二次分成，所分到的微薄财力连确保基本运转都难，更何谈开发建设。资金成为新区开发建设所面临的首要难题。

1.1 理顺财政体制，建立可持续的财政保障机制

2013年，根据《关于咸阳市与西咸新区财政管理体制意见的通知》，在新区各新城建立一级财政、一级金库，划分咸阳市与各新城的工商税收分配比例，并就土地出让金收缴等问题达成一致意见。国务院批复设立西咸新区后，根据省委、省政府《关于加快西咸新区发展的若干意见》要求，理顺省级及西安市、咸阳市与西咸新区财政收入分配关系，建立西咸新区管委会财政管理体制，相应的设立西咸新区本级金库，完善新区财政体制，为新区建立可持续的财政保障机制。

1.2 积极申请各类中省资金

分税制体制下，地方穷、中央富，各类转移支付就成为地方财力不足的有效补充。积极申请各类中省资金，弥补新区开发建设资金的不足。以2012年沣西新城获批200万元的中小河流治理项目中央专项补助资金为起点，截止2019年末，累计获批各类中省资金约25.87亿元，有效弥补新城开发建设的财力不足。

1.3 搭建平台，创新手段，通过金融创新助力城市发展

穷则变，变则通。自身积累不足依靠外部助力，金融创新为新区开发建设插上腾飞的翅膀。一是建立多层次、多类型的融资平台。根据不同定位和分工，分别建立起土地储备中心、城投公司两种类型的融资平台，为土地储备和开发建设融资。二是创新融资方式。最大限度发挥地西咸新区的资源优势，根据政策变化，在不同阶段，通过不同的金融创新，实现资金获取的最大化。土地储备中心建立前，以信托、BT（建设-移交）、BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-转让）、合作开发等方式，获取开发建设的第一桶金。中央出台4 万亿投资计划后，背靠政府信用的平台融资成为重点，依托政府信用，从金融机构获取了大量的信贷支持。随着平台融资的不断增大，地方政府债务风险不断积聚。2014年，中央开始清理整顿地方债务，以国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》为标志，限制地方政府的举债行为，平台融资进入市场化融资阶段。

2 金融创新助力城市发展的鲜活实践

在中央“开前门、堵后门”，严控地方政府债务规模，严格限制地方政府融资的背景下，融资创新迫在眉睫，金融创新成为推动新城开发建设的必然选择。

2.1 整体城镇化贷款

新城的开发建设虽然需要大规模的拆迁和建设，但是唯有集约利用，才能使每一平方公里的产值达到最大化。2014年，陕西省、教育部共建重点项目——中国西部科技创新港落户沣西新城，按时供应土地是该项目顺利建设的前提和基础，而征地拆迁则是按时供地的前提和基础。依靠土地储备贷款？此时国家以明令禁止。对此，结合农发行的政策性银行优势，通过与农发行合作，落地陕西省最大单笔整体城镇化贷款，该贷款集征地拆迁、“七通一平”、安置房及其配套商业建设为一体，即保障了按期向交大创新港项目供应土地，又实现了集人居环境提升、城镇基本公共服务建设、产业支撑建设等为一体，实现了连片土地综合开发和土地的集约利用。

2.2 项目收益债+ABS（资产支持证券）

综合管廊作为解决市政道路反复开挖、缓解城市内涝、减轻城市防灾压力的准公共产品，可极大地扩大城市的生存发展空间，提升城市的内涵品质，也是住建部要求的新型城市化发展方向。沣西新城在创新城市建设中，积极探索建设综合管廊，助力城市品质提。不同于财力雄厚、可支持综合管廊建设巨额投入的国外发达国家，也不同于试点性兴建综合管廊的上海、广州等国内大城市，作为创新城市发展方式试验区的沣西新城，创业之初，一穷二白，面临的是几乎没有公共财力的尴尬境地，却要在城市建设中修建每公里上千万元乃至上亿元的综合管廊，无异于痴人说梦。但是，按照习近平总书记高标准起步的要求，硬是趟出了一条金融创新助力准公共产品建设的新路。

2015年，西咸新区沣西新城综合管沟(一期)项目收益债券发行，成功解决了综合管廊建设“钱从哪里来”的问题，在全国开创了准公共产品创新融资的新路子，成为国家发改委向全国“两会”报告的经典案例。2017年，全国首单综合管廊租金资产支持证券化产品——西咸新区沣西新城综合管廊租金资产支持专项计划成功发行，解决了综合管廊建成后“守着金疙瘩如何吃饭”的问题，实现了对存量管廊资产的盘活。自此，综合管廊建设直接融资的两端都在资本市场上被打开，沣西也做成了全国唯一的全生命周期金融产品。“项目收益债+ABS”为准公共产品建设资金筹措和资产盘活提供了鲜活的沣西样本。此外，对于资产负债表上沉淀的项目收益债和ABS以外的大量管廊资产，通过融资租赁的方式予以盘活，实现了资产变资金，资金再投入变资本，资本投入成资产的良性循环。

2.3 绿色金融

绿色是城市的底色。2017年，陕西省西咸新区沣西新城开发建设（集团）有限公司15亿元绿色债券成功发行，这是全国成功发行的首笔城投类绿色债券。募集资金主要用于西咸新区沣西新城绿色城市综合新能源项目（包括210万平方米干热岩供热供暖设施建设及区域内新能源汽车充电站、充电桩建设）。绿债的成功发行，既是沣西新城践行绿色发展理念的成功实践，更是金融创新助力城市发展的又一具体实践，不仅推动沣西新城绿色新能源技术的推广应用，更是助推沣西新城绿色城市建设再上新台阶，也使得沣西新城运用创新金融工具助力绿色城市建设更加娴熟。

中深层地热供热供暖蓄冷（干热岩）技术具有零排放、低成本、效果好、分布式、可兼容等特点，是北方城市降低污染物排放，减少雾霾天气的新能源技术。由于干热岩技术本身的超前性、复杂性，依靠市场化的融资难以解决。但是其绿色属性又符合世界银行“资助成员国复兴”和亚洲开发银行“促进亚太地区的经济和社会发展”的宗旨，以该技术的绿色属性为依托，先后获批世行贷款2500万美元和亚行授信4.5亿元，引导国内践行绿色信贷标准的农行、光大、华夏、浙商等商业银行接续投放，形成了“政策性银行领投，商业银行跟投”推进绿色能源技术推广的新局面。

2.4 基金

海绵城市，作为破解城市内涝的有效治理手段，可极大地提升城市的内涵品质。海绵城市建设直接改善水的循环、恢复水质、增加水资源，优化城市水生态与水环境，间接改善空气质量，甚至调节城市小区域微气候，提升市民的居住、生活舒适度。2015年沣西新城作为国家首批海绵城市建设试点城市，积极探索西北干旱气候条件下如何建设海绵城市。在申报获批中央海绵城市试点专项资金12亿元的基础上，通过创新引领，发挥财政资金的杠杆放大效应，与民生银行等金融机构合作设立了9支、100多亿元的绿色城市发展基金，支持海绵城市建设。

2.5 发行海外债

作为国家级新区，筹集开发建设资金的眼光不能只限于国内，统筹国内国际两个市场，“揽全球资本，共建创新创业之城”，不仅是开发建设资金筹集的问题，更是放眼全球、开发开放的思维和眼光问题。2016年，西咸新区第1支、全省第2笔美元债成功发行，打开了国家级新区海外融资的大门；继2016年第1笔海外债成功发行后，2018、2019年，沣西分别再次成功发行美元债2笔，成功实现了海外债的三连发，而且在发行海外债的过程中，不断总结经验教训，实现海外融资更加具有竞争力。2019年，通过备用信用证方式发行1.2亿美元海外债，票面利率仅为3.50%，创造了城投公司无评级发行海外债的价格新低，并且带动区内城投公司发行海外债的热潮。

3 可借鉴的做法

金融创新为城市发展插上腾飞的翅膀，金融创新解决城市发展中的资源约束问题，金融创新可借鉴的做法如下：

3.1 金融创新要符合政策引领，有前瞻性

项目收益债源于2015年3月国家发改委出台《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券等专项债券，支持城市地下综合管廊建设。在各市场主体还处于观望之际，快速响应，迅速启动申报工作，最终成为国家发改委向全国“两会”报告的经典案例。沣西绿债源于国家发改委印发的《绿色债券发行指引》和国家发改委对绿债发行的简易审核程序。

3.2 金融创新要符合城市发展方式

全域海绵、综合管廊、干热岩供暖、分布式能源是沣西新城践行绿色发展理念，创新城市发展方式的着力点。为支持海绵城市建设，创新性的引入基金，放大财政资金的引领效应；为破解综合管廊建设资金难题，创新性地做成了“项目收益债+ABS”；为探索推广干热岩技术，创造性地实现了“亚行+商行”模式，亚行领投，商行跟投。

3.3 金融创新要风险可控

创新是寻找蓝海，而不是触碰红线、高压线，金融创新必须遵循风险可控原则。创业初期，一穷二白，借力成本高、用途灵活的信托贷款和高土地资源消耗的合作开发；随着实力的增强，逐渐以低成本、长期限的银行融资予以替代。2016—2018年，国家鼓励探索通过政府购买服务方式实施棚户区改造时，研读政策、充分沟通、加速申报；政府购买服务模式被叫停后，则积极申报棚改专项债助力棚户区改造。