强化党员监督 提升党内法规执行实效

官伟

摘要 能否严格贯彻落实党内法规，从一个侧面反映了执政党领导力的强弱。分析党内法规执行中存在的制约因素，提出解决对策，有助于提升党内法规执行力。党员监督在党内法规的执行中发挥着不可小觑的重要作用。现阶段，本文认为应从提高党员监督意识、推动党务公开纵深发展、鼓励党员参与制定、完善程序型建设、扩大监督渠道和健全监督保障机制等方面加强党员监督，提升党内法规执行实效，为新时代坚持和加强党的全面领导创造必要的条件。

关键词 党内法规 党员监督 执行实效

基金项目：2018年度四川行政学院学位评定委员会资助课题《党内法规执行力研究》（编号：XW2018001）的阶段性成果。

中图分类号：D262 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.295

维护党的权威，提升党的执政能力，是新时代党内法规制度建设的重要目标，也是其必须发挥的重要功能。党员监督是指共产党员依据党章和其他党内法规制度的要求，对党员领导干部、其他党员的言行以及各级党组织的公务活动展开的监督。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利”，点明了党内监督的关键和重点。近年来，党内民主得到不断加强和弘扬，党员监督逐渐成为一种常态，但相比党委监督和纪委监督，党员监督仍然显得有些薄弱。这成为制约党内法规执行实效的一个重要原因。进入新时代，为更好形成监督合力，就必须提升党员监督效能，把党内法规执行置于广大党员监督之下。毕竟，党内法规旨在规范各级党组织和全体党员，其实现不但依靠全体党员发自内心的遵守，也有赖于党员积极有效的监督。为提升党内法规执行实效，需要进一步加强党员监督。

一、党员监督在党内法规执行中的作用

作为影响党内法规执行实效的一个重要因素，党员监督对于保障党内法规的正确执行不可或缺。

（一）规范党内权力运作，防止权力滥用

监督是权力正确行使的根本制度。党员监督体现了党员直接作为监督主体，在党内权力运行过程及執政管理活动中发挥的制约监督作用。通过党员监督，党员领导干部能够在执行党内法规时树立起权力受广大普通党员监督的意识，促使其谨慎的执行党内法规，防止党员领导干部滥用权力。广大普通党员充分发挥监督作用，对党内的决策过程、执行过程和监督过程全程监督，能够实现党内权力运作过程的监督全覆盖，确保党内法规在正确的轨道上运行。此外，作为监督腐败的重要力量，广大党员在党内法规的执行中充分建言献策和批评监督，将更有效的限制党内权力滥用以及遏制执行党规的腐败现象滋生。总之，党员监督是党的建设不可或缺的重要组成部分，广大党员积极主动履行监督义务，对于党内法规的正确执行至关重要。

（二）评价执行效果，起到促进和纠偏作用

广大普通党员可以对党内法规的执行效果做出综合评价，包括肯定评价和否定评价。当党内法规的执行效果达到立规的目的、符合人民群众的根本利益时，广大普通党员就会对党内法规的执行实效做出积极、肯定的评价，这对于执行主体特别是党员领导干部是一种激励和肯定，可以提升执行主体的自我认同感和荣誉感，也会对党内法规的执行产生良好积极的促进作用。反之，如果党内法规的执行效果没有达到立规的目的、不符合人民群众的根本利益，甚至违反了党的根本意志，广大普通党员就会对党内法规的执行实效做出消极、否定的评价，这有利于及时纠正党内法规在执行中出现的错误与存在的偏差。

（三）弥补其他监督形式的不足，保障党内法规正确执行

党员监督具有补充性功能，可以为党内法规的正确执行奠定基础。所谓补充性功能是指党员领导干部在党内法规的执行中，有时会与其他监督主体形成“利益共同体”，即当党内法规的具体内容涉及执行主体和监督主体的共同利益时，双方有可能提前串通，其他监督主体的监督效能将大打折扣，这时党员监督就可以很好的弥补其他监督形式的不足，对党内法规执行情况进行更有效的监督。在这种情况下，党员监督对保障党内法规的正确执行至关重要。

二、党内法规执行中党员监督存在的问题

尽管党员监督对于党内法规的执行而言意义重大，但从实践来看，在党内法规的执行中，党员监督还存在各种问题，并没有发挥出应有的作用。

（一）党员普遍缺乏监督意识

《中国共产党党内监督条例》明确规定监督既是党员的权利，也是党员的义务，但广大普通党员的监督意识普遍不强。很多党员缺乏责任感，仅仅将自己看作是党内法规的约束对象，没有将自己视为党内法规的实施主体;部分党员认为党内法规的执行监督是党员领导干部个人的事情，与己无关;还有部分党员对于《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规不熟悉，对于自己的监督权利、监督义务完全不了解。这些都反映出广大党员监督意识薄弱。

（二）党务公开不充分

知情是监督的逻辑起点。要充分发挥广大党员对党内法规执行的监督实效，必须保证党内法规本身的公开以及围绕法规执行的活动信息的公开，两者缺一不可。《中国共产党党务公开条例（试行）>（以下简称条例）作为推进党务公开的一个基础性主干法规，在具体实施中仍然存在着一些问题。首先，很多基层党组织和党员领导干部不了解《条例》的具体规定，对于党务公开的内容、程序和条件缺乏认识。其次，《条例》关于党务公开的内容和范围没有提及党内法规，这不利于党务公开的统一把握，难以为广大党员在党内法规的执行中开展监督提供有操作性的制度指导。再次，《条例》明确规定中央各部门和地方党委应当根据《条例》制定实施细则，但是现阶段对于如何实施《条例》，有的部门和地方党委并没有制定出具体可操作的细则，这对党务公开和党员监督都造成了阻碍。最后，《条例>对于党务公开的限制性规定过于模糊和抽象，这极易造成党务公开的漏洞，成为党员领导干部借保密安全为由不公开党务的借口。

（三）党员不能有效参与党内法规制定，党内民主氛围不足

《中国共产党党内法规制定条例>明确规定制定党内法规应当遵循“坚持民主集中制，充分发扬党内民主”的原则。然而现阶段，党内法规的制定过程不能够很好的体现出广大党员的主体地位。往往由上级党组织包办党内法规制定的全部工作，广大党员实际上根本不能参与党内法规的制定，只能作为党内法规的被动接受者，这既不符合党内民主的要求，也不符合现代法治的要求。

（四）有关党员监督的程序规定不完善

要保障党内法规得到正确执行，有关党员监督的规定就应该具有很强的可操作性，否则难免流于形式。但现有的党内法规关于党员监督的制度设计过于原则化、抽象化，缺乏有关广大党员履行监督义务的步骤、环节和方式的具体规定，导致广大党员无法积极主动的开展监督活动。《中国共产党党内监督条例》第五章关于党的基层组织和党员的监督部分，只是概括规定了党的基层组织的监督职责和党员的监督义务，而对于如何具体履行监督责任则并没有做出进一步的规定，这也反映出有关党内法规制度的缺失以及实体性规范和程序性规范不平衡的问题。

（五）欠缺党员监督实施渠道

要保证党员监督发挥应有实效，必须有具体可行的监督渠道，让广大党员能够献言献策，能够提出批评建议和评估意见。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》也对各级党组织对于党员监督应持有的态度做出了明确规定。但是仍然存在党员领导干部抵触甚至排斥广大党员监督的现象。部分党员领导干部认为广大党员行使监督权会妨碍自己行使领导权，不愿接受广大党员的监督，对于党员群众执规监督的意见没有反馈，对其合理意见不予接纳。这些问题直接对党员开展监督造成了阻碍，无法为广大党员开展监督创设必要的实施渠道。监督渠道的欠缺必然会导致党员监督力度的弱化，使党内法规执行欠缺应有的保障。

（六）党员监督安全保障机制欠缺

虽然反腐败斗争取得卓有成效，但绝不可放松警惕，党内思想不纯导致贪污腐败的情况时有发生。为更好的遏制腐败现象，仍然需要广大党员对党内权力进行监督。但实践中，很多党员因为担心党员领导干部的打击报复，不敢行使监督权，导致党员监督失效。要使党员监督发挥出实质效果，必须保证对党员监督的保护力度。在这一方面，我国党内法规并没有相应的制度设计，无法为广大党员充分行使监督权提供制度保障。由于对党员监督的保护力度不够，在某种程度上也限制了党员监督效能的发挥。

三、在党内法规执行中加强党员监督的对策

要对党内法规执行进行更有效的监督，必须切实解决党员监督在党内法规执行中存在的问题，让党员监督真正落到实处。

（一）明确党员监督主体地位，提高党员监督意识

思想是行动指南。如果广大党员没有树立监督意识，没有将党内法规执行监督内化于心，那么在实际执行中也不可能外化于行。要想真正发挥党员监督的应有实效，首先应牢固树立监督意识，这是重要前提。各级党组织应组织党员学习《党章》《党内监督条例》等党内法规，切实强化广大党员的“监督主体”地位，鼓励党员积极主动对党内法规的执行进行监督。广大党员对有关党内法规缺乏了解，对自身监督权缺乏认识，在某种程度上也是由于党内法规宣传解读不到位引起的。因此，新时代要强化广大党员的监督意识，不能只让受众知道颁布了何种党内法规，更重要的是要加强对党内法规的宣传解读，让受众真正明白规则的具体含义。毫无疑问，广大党员只有充分理解党内法规，才能自觉遵守，才能正确适用和执行。为便于广大党员更好的理解党内法规的内容，在宣传解读过程中，应当根据受众的特点，选择通俗易懂的语言进行解读，为广大党员充分了解自身享有的监督权的意义和作用、促进广大党员对党内法规的执行开展监督创造良好的制度优势。

（二）推动党务公开纵深发展

为更好的贯彻落实《条例》的各项规定，便于广大党员对党内法规的执行开展监督，需要对《条例》在实施中遇到的问题提出对策。

首先，广大党员领导干部要从思想上提高对党务公开工作重要性的认识。通过对《条例》的学习，加强对党务公开的目的意义和程序方式的理解，积极主动依照《条例>开展党务公开工作。如果党员领导干部不能形成对党务公开的正确认识，仅仅将其视为一种形式，甚至认为党务公开碍于自己行使权力，这就无法保证党务公开顺利实施。当然，广大普通党员也要提高思想認识，因为广大党员对党务公开的认知程度往往决定了党务公开的成效，如果党员领导干部认知水平达到了，广大普通党员却漠不关心，也达不到党务公开的目的，无法实现党员监督的有效作用。

其次，要把党内法规列入党务公开目录，加大党内法规的公开力度。《条例》第七条和第九条关于党务公开的内容和范围都规定了“等情况”这种概括性表述，第十条和第十一条则规定了“其他应当公开的党务”的兜底性条款，这就为党内法规列入党务公开目录预设了可能。党内法规列入党务公开目录有利于党务公开的统一把握，为广大党员对党内法规的执行开展监督奠定必要的基础。

再次，要抓紧制定实施细则。为确保《条例》的各项规定得到贯彻落实，中央各部门和地方党委应当在认真学习《条例》的基础上，根据本部门、本地区的实际情况抓紧研究制定实施细则，加强和规范党务公开工作，便于广大党员更好的了解和参与党内事务、开展监督。

最后，对《条例》有关党务公开的限制性规定应当进一步细化和明确。中国共产党作为执政党和领导党，基于其地位的重要性，《条例》第7条对党务公开做出了限制，这是出于对党和国家安全的保障，此限制至关重要、不可或缺。但同时我们也要看到该规定过于原则和抽象，导致在党务公开的具体实施中很难具体划分哪些信息属于此类，这就为党务公开工作的具体实施设置了障碍。因此，需要制定相应的配套性规定，统一党务公开实施标准，明确党务公开的安全底线，特别是党务公开不得危及的各项安全的内涵和外延，保证中央各部门、地方党委顺利实施党务公开工作，减少党务公开的不确定性，真正促进党员监督的开展。

（三）提升党内民主，鼓励广大党员参与党内法规制定

中国共产党是具有先进性的马克思主义政党，在党的意志形成过程中，应该充分发扬党内民主、善于吸收人民意志。随着民主观念的日益深化和发展，党内法规的制定过程应向广大党员和基层党组织开放，使党内法规的制定建设在深厚的群众基础之上。作为全党统一意志的集中体现，党内法规的制定应当经过党内民主程序。对于在党内具有最高地位和最高约束力的党章而言，广大党员应当享有对其修改等重大决策的意见征询权利，以保障党员的实质参与。今后应当通过建立党内法规制定过程的信息公开机制，确保广大党员能够了解党内法规制定事项;完善党内法规的民主表决机制，提高党内法规制定的民主性、科学性。这是完善“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系”的现实需要。广大党员只有真正参与党内法规的制定，才能更好的理解党内法规的立规初衷，清楚党内法规的制定背景，增强党员自身的主体意识;才能更积极主动地履行对党内法规执行的监督义务，进而为提升党内法规执行力提供充分有力的保障作用。

（四）设计切实可行的党员监督程序规范

法规制度的生命力在于执行，如果现行有效的党内法规制度得不到贯彻执行，不但会导致相关法规成为一纸空文，还会损害公众对法规制度的公信力。党内法规制定之后，如果仅仅停留在纸面上，不能落实到实际行动中，那么就不会对党的建设起到任何保障作用。党内法规建设不仅仅是制定几条原则性规定就完事了，还必须加强相应的程序性建设，只有为规则制定具体可操作的程序性规范，才能保证党内法规的贯彻落实，充分赢得党员的认同，才能真正起到维护党的权威，加强党的执政能力的作用。要充分发挥党员监督实效，就必须完善相应的程序性规定，对党员监督的程序性规范做出进一步的规定，为党员自觉、主动履行监督义务提供完备的制度保障。因此，制度设计要进一步细化实施程序、完善操作规范。在做出原则性规定的同时，还要增强制度的可操作性，保证制定的制度得到贯彻落实，为提升党内法规的执行力奠定必要的基础。

（五）积极扩大党员对党内法规执行情况的监督渠道

面对越来越复杂的执政环境，党要加强全面领导和实现长期执政，就必须保障广大党员的民主监督权利，允许党员表达意见并不断拓展党员监督的渠道，只有这样，党内法规执行力才会稳步提升，党依法治国、依法执政能力才会稳步加强。一方面，要从根源上扫除党员监督渠道的障碍，提高党员领导干部的思想认识，坚决杜绝党员领导干部对党员监督的抵触情绪以及漠视党员监督权利的现象。党员领导干部要认识到党员监督权的积极作用，自觉主动为党员监督权的顺利行使提供必要渠道。另一方面，网络时代，从中央到地方各级党委可以充分利用微博、微信、QQ等形式创建信息平台，更加充分的吸收广大党员对党内法规执行情况监督的反馈;也可以派专门负责的同志接收党员的监督意见，并形成梳理总结，对反应出党内法规执行情况的突出问题要认真分析，提出处理意见，从而更有针对性的解决党内法规在执行中存在的问题。

（六）健全党员监督保障机制，消除党员心理顾虑

在新时代要继续反腐倡廉推进全面从严治党，就必须要有配套的党员监督保障机制加以规范。党员监督保障机制有利于充分发挥党员监督的效能，形成完备的黨内监督体系，对党员领导干部的行为进行更有效的监督。广大党员拥有对党内法规的执行进行监督的权利，要保障这一权利的充分行使，应当完善对举报人的保护力度，遏制打击报复行为，消除党员群众检举、揭发、控告等监督权行使的后顾之忧。尤其是对领导干部打击报复举报人、利用职权干扰破坏广大党员监督权的行使等行为坚决严惩、绝不姑息，严格按照党内法规的有关规定追究党纪责任。

四、结语

进入新时代，保证党内法规的贯彻落实，对于提高党的执政能力建设、推进全面深化改革和全面依法治国都具有重要现实意义。为此，要贯彻落实好十九届四中全会部署要求，保障党员监督权利，充分发挥党员监督效能，确保党内法规正确执行。现阶段，我们应清醒的认识到党面临的执政环境的复杂性，全面加强党的自身建设。把权力关进制度的笼子，这既要依靠国家法律，也要依靠党内法规。全面从严治党、依规治党必须形成监督合力。广大党员发挥好党内法规执行监督的模范带头作用，还会对其他社会群体产生潜移默化的影响，从而带动其他社会群体共同监督党内法规的执行，做到监督常在、形成常态，发挥体系化监督的最大效能，为新时代坚持和加强党的全面领导打下坚实基础。