积极推动金融服务业进一步对外开放

文/叶辅靖 刘栩畅 编辑/吴梦晗

金融服务业扩大对外开放，有利于更好地发挥金融服务实体经济发展的积极作用。在加快落实已宣布的金融业开放措施基础之上，建议研究并推出扩大和优化金融业对外开放的新举措，同时要维护好金融安全。

>>> 近年来，我国商业银行服务和保险服务的限制指数显著下降，表明我国金融服务业开放程度已明显提升。

2018年博鳌亚洲论坛年会上，习近平主席宣布加大我国金融服务业的开放力度，加快保险行业的开放进程，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域。此后，按照“宜快不宜慢、宜早不宜迟”的原则，国家金融稳定发展委员会办公室、人民银行、银保监会、证监会、外汇局等部门，先后出台了多项扩大金融服务业对外开放的政策措施，推动我国金融服务业加速开放，稳步前行。

目前，我国金融服务业对外开放已取得显著成效：外商投资准入负面清单中金融业正式清零，外资银行类、证券类、保险类金融机构的设立条件、业务范围等获得放宽，金融服务总体开放程度大幅提升，外资独资或控股的金融机构数量显著增长。但也要看到，我国金融业相关行业规则和国际通行规则仍存在差异，少数领域还存在“准入难营”问题，外资金融机构在华发展仍有一定障碍。笔者建议，可从积极推动各类“边境后”规则与国际通行规则接轨、从业务许可层面进一步落实外资准入等方面入手，以上海等重点城市为先，推进金融服务业进一步扩大对外开放。

近年我国金融服务业对外开放措施的特点

2018年以来，我国不断加大金融服务开放力度，从“消”“宽”“增”三个方面，推进金融服务业的扩大开放。

我国金融服务贸易限制指数（STRI）变化情况

消——取消对外资金融机构持股比例的限制

2020年6月发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》中，金融业准入的负面清单正式清零。银行业方面，我国早已允许在华设立外资独资商业银行；近来，又取消了中资银行和金融资产管理公司的外资单一持股不超过20%、合计持股不超过25%的限制。证券业方面，原定于2021年取消证券公司、基金管理公司和期货公司外资股比限制的时点已提前到2020年。其中，期货公司外资股比限制已自2020年1月1日起取消；基金管理公司以及证券公司的外资股比限制，也已自2020年4月1日起取消。保险业方面，人身险外资股比限制取消的过渡期由原定2021年提前到2020年，并将取消境内保险公司合计持有保险资产管理公司的股份不得低于75%的规定。

宽——放宽对外资金融机构资产规模、经营年限及股东资质等方面的限制

银行业方面，中外合资银行中方股东限制得以放宽，中方唯一或主要股东必须是金融机构的要求已经取消。外国银行来华设立外资法人银行的100亿美元总资产要求，外国银行来华设立分行的200亿美元总资产要求，以及境外金融机构投资入股信托公司的10亿美元总资产要求均已取消。证券业方面，按照内外一致的原则，合理设置了综合类证券公司控股股东的净资产要求；适当考虑外资银行母行的资产规模和业务经验，放宽了外资银行在华从事证券投资基金托管业务的准入限制。保险业方面，取消了外资保险公司准入条件中30年经营年限的要求，取消了外国保险经纪公司在华经营保险经纪业务需满足30年经营年限、总资产不少于2亿美元的要求。

增——增加外资金融机构可经营的业务或产品范围

银行业方面，取消外资银行开办人民币业务审批，允许外资银行开业时即可经营人民币业务；允许外资银行经营“代理收付款项”业务；按照内外资一致原则，同时放宽中资和外资金融机构投资设立消费金融公司方面的准入政策。证券业方面，允许外资机构获得银行间债券市场A类主承销牌照，进一步便利境外机构投资者投资银行间债券市场；加大期货市场开放力度，扩大特定品种的范围；放开外资私募证券投资基金管理人管理的私募产品参与“港股通”交易的限制；研究扩大交易所债券市场对外开放，研究制定交易所熊猫债管理办法等。保险业方面，允许外国保险集团公司投资设立保险类机构；允许境内外资保险集团公司参照中资保险集团公司资质要求发起设立保险类机构；允许境外金融机构投资设立、参股养老金管理公司。

此外，我国在全国范围推进金融开放的同时，还在海南自贸港，上海自贸试验区临港新片区，以及北京、深圳等改革开放新高地和前沿窗口，对金融服务业实施了更加开放的政策。

目前我国金融服务业对外开放的成效及问题

我国金融服务业开放举措得到了国际市场和在华外资金融机构的积极评价；但在调研中笔者也发现，欧美等金融机构普遍希望我国金融服务业能进一步扩大开放的空间。

我国金融服务业对外开放成效显著

从外部评价来看，我国金融服务业开放程度已明显提升。附表为经济合作与发展组织（OECD）发布的服务贸易限制指数（STRI）。该指数数值越低，代表对服务贸易的限制和壁垒越少。表中的数据显示，我国商业银行服务和保险服务的限制指数近年来显著下降。2019年，商业银行服务限制指数降至0.39，保险服务限制指数降至0.43。各分项指数显示，我国金融服务业的外资准入限制减少、监管透明度提升。2016年至2019年，商业银行服务的外资准入限制由0.23降至0.22，保险服务的外资准入限制由0.25降至0.23；商业银行服务的监管透明度由0.03降至0.02，保险服务的监管透明度由0.02降至0.01。而在上海、北京、深圳、海南等地，金融服务业开放程度较全国整体水平更高。

从外资金融机构的响应情况来看，在我国金融服务业扩大开放措施宣布之后，多家国际知名金融机构在华成立了独资公司、合资公司，或增加注册资本、扩大股权占比等，“首家”外资控股、“首家”外资独资金融机构相继涌现。根据银保监会公布的资料，2018年以来，银保监会共批准外资银行和保险公司来华设立了近100家各类机构（含外资独资或控股的保险公司和理财公司）。例如：法国东方汇理资产管理公司和中银理财有限责任公司合资设立了我国首家由外方控股的理财公司；德国安联保险集团旗下的安联（中国）保险控股有限公司已于2019年获批开业，成为我国首家外资独资保险控股公司；中英合资恒安标准人寿保险有限公司筹建了我国首家外资养老保险公司；友邦保险则在内地设立了首家外资独资寿险公司。证券方面，目前国内已设立了多家外资机构控股的证券公司，包括瑞银证券、高盛高华证券、瑞信方正证券、大和证券、摩根大通证券、野村东方国际证券、摩根士丹利华鑫证券、汇丰前海证券等；此外，还有多家全球性资产管理机构有意向设立外资全资基金管理公司。

多家国际知名金融机构在华成立了独资公司、合资公司，或增加注册资本、扩大股权占比等，“首家”外资控股、“首家”外资独资金融机构相继涌现。

重视外资机构反映的“老”问题与“新”挑战

中国欧盟商会、中国美国商会及一些重要的外资金融机构，对我国金融服务业开放的成绩总体是肯定和赞赏的，但也提出了一些值得关注的问题。

一是金融服务业开放已出台的政策中，还有部分措施未能得到细化落实，导致外资金融机构存在一定程度的“准入难营”的现象。如理财管理公司虽已宣布可由外方控股，但外资理财管理公司的服务范围仍存在不确定性，准许或禁止从事哪些活动、允许开展的业务或提供某些服务到何种程度均不明确。这会在实际上对外资理财管理公司开展业务形成制约。

二是在业务许可申请这一“边境后”政策领域（after-the-border,相对关税、准入等边境措施，指产业政策、知识产权政策、环境政策、投资政策等国际贸易投资活动在进入边境后所适用的政策）仍然存在内外资的差别待遇。外资机构金融业准入的负面清单正式清零，但仍需满足内外资一致的监管要求，对相关业务申请许可，在部分审批中，外资金融机构的申请难度更大。

三是数字本地化和跨境数据流动限制，成为金融服务业开放的新难题。近年来，在传统的安全风险监管之外，金融服务业严格的数据本地化和对跨境数据流动的限制，成为外资金融机构普遍关注的问题。他们认为，这会导致其全球运营模式优势无法有效发挥，同时也增加了运营成本和挑战，大幅提高了进入中国市场的门槛。外资金融机构希望能对“关键信息基础设施”“个人信息”“重要数据”“适用的监督管理”等重要定义予以尽快明确。

对推进我国金融服务业进一步对外开放的建议

金融服务业扩大对外开放，有利于引进优质的外资金融机构，引入先进的管理经验和成熟的金融产品，增强金融市场的竞争性，更好地发挥金融服务实体经济发展的积极作用。在加快落实已宣布的金融业开放措施的基础上，建议研究并推出扩大和优化金融业对外开放的新举措，同时要维护好金融安全。

第一，推动国内金融行业规则与国际高标准通行规则进一步接轨。一是结合国际通行规则和我国国情，尽快出台汽车金融公司的相关管理细则，逐步改变在实际操作中按照银行业规则管理汽车金融公司的做法。二是在基金管理者从业资质许可方面，进一步对标国际标准，对海外基金管理年限和国内基金管理年限一视同仁。三是探索参考国际通行规则，允许境外投资者和全球托管行而非在华的次级托管行签订合同，并取消信用评级的下限。四是在流动性匹配率、流动性比率等指标的测算方法方面，对标国际通行规则。如将企业财务公司的存款和企业存款同等看待、赋予集团内融资与企业存款相同的权重等。

第二，解决外资金融机构的“准入难营”问题。一是进一步提升期货市场的国际化水平，允许外国投资者购买更多品种的期货。二是放宽外资银行承销在岸市场发行的境外企业债券的范围，并简化相关程序。三是对外资基金服务机构、外资理财管理公司等新型金融机构的业务经营范围予以明确界定，积极鼓励外资基金服务机构从事私募基金份额登记服务、基金估值核算服务和信息技术系统服务。四是进一步明确外资金融机构独立成为公司债券的主承销商的许可证发放条件。

第三，探索构建适应金融业发展要求的数据安全自由有序的流动规则。一是对于和企业业务密切相关的数据在企业和境外总部或子公司之间的传输制定专门的管理细则，提升数据流动的便利度。二是明确金融业的关键信息基础设施范围，并探索改善监管方式。三是探索在网络安全检查和渗透测试方面，适度参考全球金融市场协会的相关标准。

第四，牢牢守住金融安全和国家安全底线。要加强跨境资本流动监测预警和评估体系以及宏观审慎管理体系，完善风险防控体系，筑牢金融安全网；在放开市场准入的同时，要注意提升审慎监管和外资安全审查机制在维护金融安全和国家安全中的重要作用；支持公平开放的全球金融市场建设，主动参与国际宏观经济政策协调，发挥全球及区域金融治理机制在防控金融风险中的积极影响。

第五，加强与外资金融机构的沟通。与外资金融机构、商会等要进行有效沟通，及时宣介有关政策、答疑释惑；对于外资金融机构反映的诉求和问题，要进行可行性及必要性研究，适度采纳外资金融机构的合理诉求；在相关政策意见征求和标准制定中，要为外资金融机构提供充分的参与机会，使外资金融机构对进入中国市场和在华经营，能够建立起稳定且积极的预期。