优化人大特定问题调查委员会调查方法的思考

摘要：特定问题调查方法是代议机构依法履行监督职能，开展调查工作的主要方式。我国宪法和法律规定了特定问题调查委员会履职应采取的调查方法。从地方人大实践情况来看，调查方法的选择以调查主题为导向，呈现多样化发展的态势，但也存在法律法规不健全，调查委员会缺乏必要的强制性权力等问题。优化调查方法，应通过立法赋予调查委员会决定惩戒权，给予调查对象合理的保障，明确各项调查方法的具体操作程序，慎重使用限制公民人身自由与权利的调查手段。

关键词：特定问题调查委员会;调查方法;调查权限

中图分类号：D624    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）23-0015-03

特定问题调查委员会（简称“特委会”）是人大及其常委会為了调查某些重大事实不清的事项而成立的临时性调查机构。特委会的调查方法是职权运行的具体表现形式，常见的调查方法包括召开听证会，收集证人证言，听取相关人员意见等[1]。特定问题调查的方式方法与监察调查措施、刑事侦查措施有异曲同工之妙。对调查方式方法的深入研究，能够推动特定问题调查的规范化、法治化进程。遗憾的是，目前法学界专门研究调查委员会调查方法的文章仍较罕见。近几年，我国地方人大特定问题调查实践呈逐渐增长的态势，调查委员会对调查方法的使用也成为民众关注的焦点。各项调查方法的操作程序模糊，调查手段缺乏强制性以及对相关人员的权利保障缺失，是特委会调查方法行使时亟需解决的瓶颈问题。

一、特定问题调查委员会调查方法的规范分析

（一）宪法法律层面

我国《宪法》第七十一条第二款规定：“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”该款赋予调查委员会材料获取权，也为调阅卷宗和材料、收集证人证言等调查方法的使用提供了宪法依据。《全国人大议事规则》第四十七条及《监督法》第四十二条在重申《宪法》第七十一条材料获取权的基础上，增加了调查委员会保密义务的规定。自此，保密原则成为调查委员会使用各项调查方法须遵循的实定法原则。

（二）地方法规层面

不少地方法规对特委会的调查方法加以细化或创新，主要见于地方各级人大及其常委会制定的《监督法实施办法》或《特定问题调查暂行办法》。地方法规中有关特委会调查方法的内容主要为：

一是明文列举种类繁多的特定问题调查方法。2008年开始施行的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人大常委会监督法〉办法》第四十三条规定：“特定问题调查委员会有权要求有关单位负责人汇报情况，调阅有关的案卷和材料，询问有关人员，组织听证、论证、专项审计和必要的鉴定。调查委员会对调查中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当依法保密。”该条对种类繁多的特定问题调查方法进行列举，并进一步细化中央层级法规有关保密条款的规定。

二是赋予调查委员会调查方法行使遇阻时所享有的救济性权力。《昭通市人大常委会组织关于特定问题的调查委员会办法》第九条规定：“调查委员会在开展调查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干扰，可以要求有关机关协助予以排除，或者向市人大常委会报告，由市人大常委会要求有关机关协助排除阻力和干扰，直至依法追究相关责任人的责任。”这也意味着，调查委员会在启用不同的调查方法推进工作时，有两条途径可排除阻力及干扰。

三是明晰调查委员会使用某一调查方法应履行的义务。《湖北省人大常委会对司法机关办理案件实行监督的规定》（1997）第十条指出：“调阅案卷应当办理手续，保守秘密，保持案卷完整无损。”《海南省实施〈中华人民共和国各级人大常委会监督法〉办法（2010）》第三十九条规定：“调阅有关的案卷和材料，必须经调查委员会主任委员批准。”

不难发现，地方法规不仅明文列举特委会的调查方法，对调查委员会调查方法使用过程中的权力与责任进行细化规定，这不仅弥补了中央层级法规对于特定问题调查方法规定粗陋的毛病，也有利于特定问题实质性调查的顺利推进。

二、特定问题调查委员会调查方法的实证考察：基于地方人大的调查实践

近些年我国某些地方特定问题调查实践可圈可点，对调查委员会的调查方法进行了创新性发展。根据笔者搜集的地方特定问题调查实践及相关素材，我国地方人大特委会调查方法的实践状况有以下特点：

（一）调查方法与手段呈现多样化发展的态势

2015年，四川省广安市渠江水污染治理与饮用水水源保护特委会不仅召开反馈会商会，还召开听证会，听取责任机关、责任企业的自查报告[2]。与域外国会调查频繁启动调查听证会相比，我国地方人大特委会使用此项调查方法显得屈指可数。广安人大敢于先行先试，调查听证会的顺利召开有利于激活地方法规“组织听证”这一调查方式。2018年12月启动的自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查，特委会除了召开动员会、座谈会外，还启用发放调查问卷，设立举报电话、举报箱等新举措[3]。总的来说，我国各地的调查委员会在调查过程中综合运用多种方法，并对调查举措进行创新，使得方法与手段日益多元化。

（二）调查方法的选择以调查主题为导向，灵活性更大

近年来，我国特委会的调查主题多是涉及民众自身利益和社会热点问题，调查的功能由传统的权力监督转向公民权利保障[4]。由我国地方特定问题调查实践可知，调查主题不同，调查方法的选择亦有所不同。针对“一府两院”（“一府”是指人民政府，“两院”是指人民法院、人民检察院）严重违宪违法行为启动特定问题调查时，调查委员会往往需要公检法的协助。食品安全类特定问题调查涉及环节多，运用明察的形式很难真实地摸清食品经营及监管的现状，江西“四小”食品调查组灵活运用“体验式暗访”的调查方式，积极开展“凌晨行动”暗访食品摊贩[5]。此外，“委托第三方进行质量检测”在环境保护类调查实践得到较好运用，典型的调查案例为湖南靖州城区自来水水源安全隐患特定问题调查。

三、特定问题调查委员会调查方法运作存在问题的原因

（一）法律、法规存在缺陷

一是缺乏法律程序规定，操作性不强。受“重实体、轻程序”之传统理念的影响，特委会在使用具体调查方法时，操作程序及流程较为模糊。虽然有地方法规对特定问题调查的方式方法进行列举，却未明确细化各项调查方法的具体操作流程。这就导致调查委员会在调阅案卷和材料、举行听证会或者询问有关人员时，容易违反正当程序原则。在实践层面，虽说近年来地方人大特定问题调查实践对调查方法进行了创新与发展，但缺乏操作性和具体程序指引的问题愈发明显。

二是限制公民人身自由与权利之调查手段的使用存疑。我国个别地方法规对调查委员会可采取的调查手段进行列举，例如2017年修正的《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督條例》第四十五条规定：“调查委员会有权听取有关单位负责人的汇报，调阅有关的案卷和材料，询问有关人员……”根据该条规定，若有关单位负责人或有关人员拒绝配合调查，是否可以采取限制其人身自由与权利的调查手段尚不得而知。总的来说，由于现有法律文本的模糊性，特委会是否有权采取如传唤证人、拘传、搜查、扣押等限制公民人身自由与权利的调查方法，仍是一个颇具争议的问题。

三是调查方法的相关规范未能给予调查对象合理保障。《监督法》第四十二条第二款有关调查委员会保密义务的规定在一定程度上体现了对公民权利的尊重。然而，与域外调查委员会调查方法的规范相比，我国法律法规对调查对象合法权益保障之规定基本处于空白地带。在公民权益无明确法律保障的背景下，特委会为了达到调查目的，顺利完成调查任务，在行使具体调查手段时有可能侵犯被调查对象的私人权益。

（二）调查委员会缺乏必要的强制性权力

我国的特委会缺乏必要的强制性权力，当调查对象拒绝或不配合调查机构的各项调查手段时，特委会既不能对被调查对象采取任何强制性措施，也未能启动惩戒权，这降低了特委会调查方法与手段的威慑作用。对于特委会是否需要配备强制性权力素来是一个争议性的问题，反对者认为赋予调查委员会强制性权力必定以牺牲人权保障为代价。笔者认为，特委会应配备必要的强制性权力和惩罚性权力，但其强制性须以人权保障的依法有效落实为前提条件。

四、特定问题调查委员会调查方法的优化路径

特委会调查方法优化的思路为在“控权—授权”的理论框架内取得平衡。从“控权论”出发，特委会作为国家的权力机关，其行权过程须重视对调查方法与手段的程序性控制，不得随意侵犯被调查对象的基本权利。从“授权论”出发，应赋予特委会必要的强制性权力，给予相应的惩戒权。

（一）明确各项调查方法的具体操作程序

我国台湾地区司法院大法官第五八五号解释第二段指出：“各项调查方法所应遵守之程序与司法救济程序，应以法律为适当之规范。”特定问题调查方法的运作程序法定化意义重大。学者季卫东指出：“程序一方面可以限制行政官吏的裁量权、维持法的稳定性和自我完结性，另一方面却容许选择的自由，使法律系统具有更大的可塑性和适应能力。”[6]

《意大利代表院议事规则》第三十三章专章规定委员会调查和收集信息的程序。美国调查听证会成功召开与系统周密的调查听证程序密不可分，《美国众议院议事规则》第六十七条便对调查听证会的程序作了全面细致的规定。在开展地方特定问题调查实践时，我国可以适当借鉴这些国家的先进经验。若其他国家的操作程序有利于特委会调查方法有效行使时，应及时以立法的形式加以确定，使调查方法的操作程序明晰化。

（二）限制公民人身自由与权利的调查手段应慎重使用

关于调查委员会能否启用限制公民人身自由与权利的调查方法，我国法学界的看法不一。支持者认为，某些域外国家的法律法规赋予调查机构采取限制公民人身自由与权利之调查手段的权力。例如1992年《波兰共和国小宪法》第十一条规定：“为调查某些问题，众议院可以成立委员会，该委员会按照刑事诉讼法程序，对被其传讯的人依法进行审问。”《英国平民院议事规则》一百三十条规定：“特设委员会可以传唤证人、索要文件和档案。”因而，为了更好地查明真相，我国的调查委员会必要时也可采取搜查、扣押、拘留或逮捕等调查手段。反对者则从人权保障角度出发，认为调查机构使用调查方法时应遵循必要性原则。由于刑事侦查式的调查手段会对公民基本权利造成较大侵害，因而并不提倡使用此类调查方法。调查委员会宜限于通过询问和调阅的方式获取材料，而排除搜查住所、扣押物证、检查书信、冻结财产、限制人身自由等刑事侦查式的手段[7]。

我国某些地方特定问题调查实践显示，调查机构并未擅自使用限制公民人身自由与权利的调查手段，而是委托给公检法机关行使。在安徽汪伦才案件中，安徽省人大常委会严格遵循“法无授权即禁止”的原则。调查委员会发现涉事医生钱开栋提供的证言存疑，便请求公安局刑警支队协助调查，公安局依法传唤了钱开栋，最终查清事实真相[8]。由于我国法律文本并未赋予调查机构拥有司法机关相同的调查权限，因而限制公民人身自由与权利的调查手段需慎重使用。倘若调查委员会确有必要使用限制公民人身自由与权利的调查方法，可委托相应的司法机关代为行使。

（三）通过立法给予调查对象合理的保障

以调查方法行使的不同时间段为界点，调查对象合法权益之保障可分为事前保障、事中保障及事后救济三个环节。在事前保障阶段，若调查委员会调查手段之行使无涉公共利益，而意在获取调查对象个人隐私时，调查对象可在正式调查启动前拒绝接受询问或出场作证。在事中保障阶段，须以类似刑事诉讼法保护当事人的律师陪同或不违背利己之证言陈述等措施实施调查[9]。如日本《议院证言法》第一条规定：“证人得以选任律师作为辅助人。”在事后救济阶段，须给予调查对象合理的救济途径。举例来说，若出现错误传唤的情形时，须考虑给予其一定的补偿。

（四）立法赋予调查委员会决定惩戒权

对于拒绝作证者或作伪证、作假证者，国外某些调查委员会可予以刑事起诉，处罚方式为科处罚款或监禁。例如法国《一九五九年国会职权行使法令》第六条第三项第五款规定，对于拒绝配合调查者，不论是拒绝出席听证会、或应讯时拒绝宣誓，或有作伪证之情事，抑或在无正当理由情况下，拒绝提供资料及文件者，调查委员会主席均得对其提出追诉。又如美国法律规定，国会调查中作伪证或提供假证词的行为，将被处以高达一万美元的罚款或长达五年的监禁[10]。

域外法律法规赋予调查委员会惩戒权有其必要性和合理性。有人认为，科处罚款及监禁均为司法机关的特有权限，人大的特委会若享有此种惩罚性权力，很有可能逾越其他机关的权限。笔者认为，可对调查委员会享有的惩戒权作广义解读，并非一定要由特委会亲自采取惩罚性措施，而是通过立法赋予调查委员会决定惩戒权，具体的惩戒措施则由相应的司法机关执行。倘若调查委员会拥有了决定惩罚权，则在使用具体的调查方法时，调查对象的配合度会增强，调查方法的行使效率也会得到相应提升。

参考文献：

[1]胡锦光，温泽彬.论议会调查权的配置与限定[J].河南省政法管理干部学院学报，2011（5）.

[2]刘佳.共谋水污染防治良策——四川省广安市人大常委会探路特定问题调查[J].中国人大，2015（18）.

[3]四川人大.全国首创！四川自贡人大对大气污染防治工作情况开展特定问题调查[J].宁夏人大，2019（4）.

[4]戴激涛.特定问题调查之“特定范围”探析[J].人大研究，2019（10）.

[5]孙文燕.调查新举措  工作新成效——特调委第三组赴吉安、抚州市开展特定问题调查活动纪实[J].时代主人，2016（9）.

[6]季卫东.法治秩序的建构[M].北京：中国政法大学出版社， 1999：11.

[7]郭大林.全国人大特定问题调查权的宪法之维[J].政治与法律，2015（12）.

[8]葛霞.不负责任  检察院三次抗诉  明察秋毫“特委会”为民洗冤——安徽“汪伦才冤案”纪实[J].政府法制，2002（3）.

[9]朱孔武.香港特别行政区立法会特权与调查权研究[M].厦门：厦门大学出版社，2016：75-76.

[10]唐晓.论美国国会的调查权[J].外交学院学报，2003（3）.

作者简介：裴晓妆（1995—），女，汉族，广东潮州人，单位为广东财经大学，研究方向为中国宪法。

（责任编辑：朱希良）

基金项目：本文系2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“人大特定问题调查制度研究”（編号：17YJC820005）有关成果