城镇国土空间规划中综合整治与生态修复机制探讨

□奥 丽

（山西金瓯土地矿产咨询服务有限公司 山西 太原 030001）

国家高度重视国土规划工作，十九大以来，中央就国土空间规划体系建立和实施监督发布了多项意见。加强城镇国土空间规划综合整治和生态修复机制建设，需要不断更新空间规划的目标、内容和方法，加强生态文明建设和自然资源保护，切实提高城镇国土空间综合整治和生态修复的全域性。只有重视综合整治与生态修复的过程，提高实施水平和效率，才能促进生态文明建设。

1 国土空间规划的目的

国土规划是以政府为主导，公众、企业和社会组织共同参与，合理配置国土资源[1]。在城镇国土空间规划过程中，要运用相关法规、政策和规范手段开展资源配置，不断创建符合时代发展、适应全国经济文化发展的规划体系，并在此基础上不断完善。目前，我国正处于国土规划政策改革的重要时期，规划工作将在我国未来发展中发挥重要作用。

2 新形势下对综合整治与生态修复的新要求

要加强综合治理和生态修复建设，必须明确建设要求，特别是在日益重视生态建设的新形势下，要切实坚持以下新要求。

第一，把促进生态文明作为城镇国土空间规划工作的主要目标，切实做好景观、林、田、湖、草的系统综合治理，努力解决空间规划重叠、自然资源管理主体责任不明确等问题。

第二，统一行使国土空间使用管理责任，有效落实生态保护与修复责任，建立完善的空间规划体系，监督实施过程，切实加强自然资源综合治理与修复机制建设，更好地适应新形势的发展要求[2]。

3 新形势下对综合整治与生态修复的新挑战

城镇国土空间规划既为专项规划提供指导和约束，又是一个结合土地利用规划和城镇规划于一体的综合体系，具有较强的战略性[3]。在此背景下，要提高资源利用水平和生态环境质量，就必须突出国土空间综合整治与生态修复的可实施性，使综合整治与生态修复相互联系。

第一，传统的工作模式难以满足新的发展要求。传统工作模式是以国土资源部的职能为基础，在土地利用规划中开展土地整治工作。在国土空间规划的新形势下，传统整治模式已不能满足实际需求。传统的土地整理工作局限于耕地保护和建设用地利用，新形势下对土地空间开发模式的新要求是优化土地空间开发格局，完善土地空间开发体系，节约自然资源，保护生态环境，既要加强土地整治，又要把景观、林、田、道路等纳入整治范围，以提高综合整治和生态修复的效益。

第二，传统的工作方法难以满足空间规划的需要。在传统土地整治中，主要采用单一性的项目管理，目标相对单一。在新形势下，必须对城镇格局优化、产业发展、精准扶贫、文化发展、历史保护等进行综合规划和布局，实行全过程管理，以全面整治为目标。传统的单项工程规划显然难以适应综合整治的需要。

第三，传统的工作机制难以适应生态修复的需要。在构建新型国土空间规划体系时，必须建立符合要求的生态修复机制，科学界定生态修复在不同层次国土空间规划中的地位和作用，采用与之相适应的空间规划整治方法，明确各层次工作的重点，建立完善的运行机制，完善不同层次的指标体系和工作内容，采取切实可行的手段。

4 城镇国土空间规划中综合整治与生态修复机制实施的关键点

4.1 自然环境的保护和利用

在城镇国土空间规划中实行综合整治与生态修复机制，是我国建设生态文明、治理山河、有效配置自然资源的重要手段，在国土空间管理和生态环境保护工作中担负着“两个统一、一个建设”的重要任务[4]。目前，自然资源部已将国土综合整治及生态修复机制作为生态修复工作的重要组成部分，今后将重点开展综合整治和生态修复工作。

4.2 国土空间规划的重要组成部分

国土空间规划是指在新发展观的指导下，将城镇规划、村庄规划等规划有机结合起来，明确国土空间规划目标和价值，为综合整治与生态修复机制的实施和高效运行提供有力支撑。综合整治与生态修复是我国国土空间规划的两项重要内容，必须纳入国土规划的全过程。

5 城镇国土空间规划中综合整治与生态修复机制的注意事项

第一，在国土空间规划综合整治与生态修复机制的实施过程中，要确立和完善生态文明建设的全局指导思想，不断拓展土地空间规划格局，在确保自然资源不被浪费的同时，尽量扩大土地规划面积[5]。同时，有关部门还要继续加强生态环境保护，严禁以破坏生态环境为代价扩大土地规划规模、以破坏自然环境为代价扩大国土空间规划面积。在实施综合整治与生态修复机制的全过程中，应加强生态文明建设，保护土地规划的关键要素，提高总体规划效益。

第二，必须不断提高国土空间的质量。在生态保护与修复过程工作中，主要目标应始终是提高土地和空间质量，即在开展相关工作时要注重各地区的特点，因地制宜地进行空间布局，通过不断寻找适合国土空间的最佳比例，合理有效地利用自然资源，提高自然资源利用率。要继续扩大多元化投融资机制。国土空间规划的综合修复与生态修复机制要有一定的财政基础才能实施。相关从业人员应不断拓宽投融资渠道，获得生态环境保护资金。鼓励更多投资者投资生态环境建设，逐步建立起国土空间规划投融资渠道。

第三，在实施综合整治与生态修复机制的过程中，必须将国土空间规划涉及的所有要素都纳入其中，即将综合整治与生态修复机制的目标范围扩大到整个国土空间的所有要素，在具体实施过程中将所有相关资源纳入规划。

6 完善城镇国土空间规划中综合整治与生态修复机制的策略

6.1 健全法律制度

法律制度是国土空间保护和利用的依据。不断完善法律法规，加强土地开发利用，协调和控制国土空间的开发。国土空间规划相关法律提出了开展城镇国土空间治理的基本要求。相关法律法规应加强对土地利用控制、土地资源整合、自然生态环境等诸多方面的规范，全面构建法律体系[6]。在完善相关法律制度的过程中，应根据各类工程的相关规定，适当简化国土空间规划流程。遵循整体规划的原则，完善《生态环境保护法》《土地管理法》等相关法律。现阶段，相关部门最重要的工作是完善法律法规，避免“法律冲突”的情况出现。

6.2 整合相关资源

从我国目前的发展状况来看，许多自然资源没有得到合理利用或者利用效率很低，有必要更有效地利用资源。

例如在城镇建设中，应不断提高对周边地区土地的利用率，并对过去利用率低的地区进行相应调整，以确保城镇地区内部的土地利用效率差距逐步变小、总体上得到改善。

6.3 强化规划统筹引领

实施综合整治与生态修复工程，必须以城镇国土空间规划为基础，按照宜农则农、宜林则林的原则，明确综合整治与生态修复的目标任务、区域和空间布局[7]。加强各类规划的统筹管理，形成城镇、区域的统筹规划体系。

根据项目的主要功能定位，进行国土空间总体规划、城镇总体规划和基本农田复垦高标准规划，对工程项目区进行总体布局[8]。

6.4 重视城镇建设

在综合整治与生态修复工作上，应建设城镇大型卫生产业集聚区、景观森林宜居新区、生态文化旅游区和城镇一体化示范区。应根据城镇独特的地域文化，将生态修复与旅游结合，将旅游、文化与生态修复相结合，从而加强对生态资源的保护和利用。

7 结束语

在城镇国土空间规划中，需要完善综合整治与生态修复机制建设。与新形势下的要求紧密结合，优化国土空间规划，凸显综合整治与生态修复机制的重要性，推动城镇国土空间可持续发展。