农村集体“三资”监管模式创新途径研究

□赵月旭

（大同市云冈区鸦儿崖乡政府经管站 山西 大同 037032）

1 创新农村集体“三资”监管模式的研究背景

2017年10月18日，习近平在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，指出解决“三农”问题是全党工作的重点，因此必须实施乡村振兴战略。要想更好地落实乡村振兴战略，完善和巩固乡村的基本经营制度是基础，深化乡村土地制度改革是手段，坚持农业农村优先发展是指南，加强乡村基层社会治理是关键。因此，实现乡村振兴战略的具体举措成为党和政府研究的重点[1]。

2013年中共中央、国务院发布了《关于发展现代化农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（下文简称《若干意见》）。《若干意见》明确指出，加强农村集体“三资”监管，解决农村基本矛盾，维护社会和谐稳定，保障乡村振兴战略的落实，为农村经济发展保驾护航。由此看来，对农村集体“三资”监管模式的研究具有非常重要的现实意义[2]。

2 集体“三资”监管模式的概念和基本理论

农村集体“三资”包括农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源。其中，农村集体资金指的是包括银行存款和现金在内的村集体所拥有的货币资金；农村集体资产指的是包括房屋、农业机械设备、基础工艺设备等不动产和材料资产、债券等在内的农村集体投资资产；农村集体资源指的是集体所拥有的土地、树林、湿地等自然资源。

根据相关法律规定，农村集体“三资”所涵盖的农村集体资金、资产和资源等，所有权归农村集体经济组织全体成员共同拥有，因此农村集体“三资”监管模式关乎农村集体经济组织全体成员的个人利益，也影响了农村集体经济组织的稳固和发展。目前对于农村“三资”管理的研究方向主要包括五权问题、民主管理问题、公开公正问题、成员受益问题。农村集体“三资”监管模式必须基于以下4个原则[3]。

2.1 五权不变原则

农村集体“三资”的五权指的是收益权、处置权、监督权、使用权和所有权。在任何情况下，任何组织和个人都不得以任何名义非法挪用或者侵占农村集体“三资”。

2.2 民主管理原则

民主管理原则是农村集体“三资”监管的基本原则。集体经济组织成员对于“三资”的使用、受益和分配情况，具有监督权、知情权和反映权。对于具体事务的处理，必须遵守民主管理的原则，充分考虑组织成员的意见和想法，必要情况下，可以采取不记名投票的方式进行决策[4]。

2.3 公开公正原则

公开公正原则是农村集体“三资”监管的根本原则。集体经济组织成员有权利知晓“三资”的使用和收益情况、承包和租赁情况，要定期对这些情况进行公示。如果需要对“三资”招标或者竞拍，必须保证全程公开透明，强化农村集体“三资”管理。

2.4 成员受益原则

成员受益原则是农村集体“三资”监管的目的，也是核心原则。在“三资”的处理和收益分配上，必须坚持成员受益原则。因为只有集体组织成员切实得到实惠，农村集体经济组织才能壮大，才能造福更多农民。

3 传统的“三资”监管模式

3.1 现状

我国农村集体“三资”由来已久，自1952年土地改革运动完成，农村集体“三资”开始在我国扎根，解放了农村的生产力，提高了农户的生产积极性，为国家经济发展创造了良好的条件。随后，经过人民公社化和家庭联产承包责任制等各个时期的转变，农村集体经济的集体资产、集体资源、集体设施和生产物资等管理陷入混乱，既没有登记造册，也没有行之有效的管理模式。在《若干意见》颁布之前，相当一部分地区的“三资”管理是一笔“糊涂账”，收益差，处置、流转不规范[5]。

2005年我国实行农村税费改革，政府对农村“三资”的直接管理，改善了以前管理混乱的情况，但因为没有监督和审计约束，效果较差。在《若干意见》发布之后，国内农村经济研究人员和机构逐渐开展农村“三资”监管模式改革的研究，主要从建立“三资”监管平台、建立农村财务管理制度和建立长效管理机制3个角度出发，加强对农村“三资”的管理。

随着近10年的研究和各级政府对农村“三资”管理模式的探索，各集体经济组织因地制宜，开始实行“三资”监管平台、村账代理、农村审计和村务公开等方式。

3.2 存在的问题

3.2.1 财务不公开

部分地区的农村经济组织管理人员因为思想落后、认识不足等，不能做到“三资”准确、及时和全面公布，导致集体组织成员对“三资”管理的信任大打折扣。同时，由于宣传不到位，部分村民没有监督意识，给一些原则性不强的管理人员提供了贪腐的温床。另外，大部分农村财务人员素质偏低，没有相关的财务知识，不能及时公开财务状况。

3.2.2 监管平台落后

目前，还有很多集体组织成员靠电视、收音机或者村级广播来获得集体资产管理信息。这种获取信息的方式不及时，信息量少，难以满足新时代农村集体“三资”管理的要求。

3.2.3 审计方式落后

农村审计是政府职能部门监管农村“三资”的主要方式，但是由于相关法律制度不完善，政府也没有出台相应的政策，导致农村审计既没有法律法规支持，也没有充足的审计经费，导致审计结果缺乏真实性。同时，农村审计人员的级别较低，很容易受到上级和其他社会关系的干扰，影响了审计结果的独立性和公信力[6]。

4 新时代的“三资”监管模式创新

4.1 强化政府职能

强化政府职能需要从两个方面入手。在党委、政府方面，要强化党委、政府的责任意识，使其深刻认识到农村集体“三资”管理的重要性，从制度、规章、法律方面健全“三资”管理制度，真正做到为经济谋发展、为社会谋稳定、为人民谋幸福。在农村集体经济组织方面，要加强领导人员的管理和带头作用，促进全面整合和城乡经济一体化，实现资源的动态流动，为农村集体更好地发展奠定基础。

4.2 设立考核机制

考核机制要从责任追究、绩效考核两个方面出发。对于责任追究，要制定科学合理的责任追究制度，对于违法乱纪的人员要严肃处理，只有处罚到位、处罚合理、处罚科学，才能从根本上杜绝违规违纪行为。对于考核机制，可以采取“能者上、平者让、庸者退”的原则，建立管理考评机制，将“三资”的收益情况、资产资源管理情况和资产负债情况设立量化指标，提升干部对相关工作内容的重视程度。

4.3 完善信息化建设

完善信息化建设，最重要的是发挥网络的监管作用。可以实行“三步走”。第一步，将“三资”信息全部放在云信息平台，方便村民进行实时查看和监管。第二步，建立线上监管平台和决策平台，对于重要决策，可以由经济组织在线上充分讨论并投票。这种方式既节省时间又节约成本。第三步，运用大数据辅助作出决策。可以将全国相似资源的历史和当前数据进行大数据处理。对于资产拍卖、租赁等，可以先评估收益，避免一些不必要的亏损。

4.4 推行会计委托代理制

以山东日照东港区为例，山东日照东港区在2011年开始推行农村会计委托代理制。对于经济和财务管理效果比较好的街道和村委会，成立“农村集体‘三资’网络监管办公室”来实现网络一体化管理；对于经济和财务管理效果一般的乡镇和街道，委托“农村集体‘三资’网络监管办公室”来实现统一管理。这种做法不仅能缓解经济发展和人才水平不高地区的财务管理压力，而且通过对财务进行统一管理，还可以有效杜绝人员贪腐和财务报表公开不及时、不准确的现象[7]。

4.5 坚持落实4个原则

对于农村集体“三资”监管模式的创新研究，一定要严格遵守4大原则，以“五权”不变原则为基石，以民主管理原则为基本，以公开公正原则为根本，以成员受益原则为目的。在实际工作中，要严格遵循原则，真正做到“三资”制度健全，管理有章可循。

5 结束语

通过对农村“三资”的传统管理模式进行分析，找出了管理的必要原则和创新方向。创新监管模式，解决目前“三资”管理中出现的一些问题，为深入落实乡村振兴战略打下坚实基础。