对九江市产城融合示范区建设的思考

□方道华

（江西财经职业学院 江西 九江 332000）

2019年7月，国家发改委发出通知，委托中国国际工程咨询公司对各地有关承接产业转移和产城融合建设（以下简称产城融合）的情况进行中期评估。此时距离江西省发改委正式批复《九江市产城融合示范区总体建设方案》已经过去两年多。结合近年相关的公开资料，对示范区建设的情况进行了深入研究[1]。

1 示范区建设的背景与基本内容

1.1 示范区建设的背景

为深入贯彻落实党的十八大三中全会精神，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》有关要求，进一步完善城镇化健康发展体制机制，推动产业和城镇融合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极，形成功能各异、相互协调补充的区域发展格局，国家发改委计划在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作。2015年7月，国家发改委印发《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》（发改办地区〔2015〕1710号），明确提出了各示范区应能够发展成为产业发展基础较好、城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区[2]。

在此背景下，九江市政府决定由市发改委牵头，联合市国土局（现为自然资源局）和市住建局等其他部门，共同申报了九江市产城融合示范区，2016年获国家发改委正式批复，见《关于支持各地开展产城融合示范区建设的通知》（发改办地区〔2016〕2076号）。

1.2 示范区建设的主要任务

根据国家发改委的批复文件，示范区建设的主要任务有两项，分别是推动形成空间融合、产业联动的发展模式，以及完善城乡建设投融资等体制机制。

具体来说，九江市产城融合示范区以发展宜业宜居宜游的综合型城市经济为目标，创新沿江发展与陆域城镇联动发展的体制机制，形成产业发展、城乡建设和人口集聚协调发展的格局；探索城乡土地集约利用、生态文明建设和多渠道、多层次的投融资体制机制等，形成具有一定特色的、可供推广的产城融合发展模式。

1.3 示范区范围的变更

国家发改委于2016年批复的《总体建设方案》与江西省发改委于2017年批复的《总体建设方案》中，关于示范区的范围存在一定差异。

2016年国家发改委批复的示范区规划面积为198 km2，核心区包括九江经济技术开发区（以下简称经开区，70 km2）、八里湖新区（52 km2）、赛城湖新区（20 km2）以及拓展区赤湖产业集聚区（56 km2）。

2017年江西省发改委批复的示范区规划面积为162.4 km2，包括经开区（65.8 km2）、八里湖新区（48 km2）、九江县（2017年撤县设区，新名称为柴桑区）、赛城湖新区（25.7 km2，2017年12月22日市委第26次常委会研究决定，赛城湖新区并入八里湖新区）、赤湖产业集聚区（17.5 km2）和高铁新区（5.4 km2）[3]。

2 示范区建设的进度分析

示范区加强区域协同和区内联动，开创空间融合、产业联动发展的新局面，取得了丰硕成果。截至2020年6月，示范区经济总量持续增长，增幅70.77%，地区生产总值从2015年的260.58亿元增长到2018年的444.99亿元；自然资源利用程度提高，环境质量持续改善，生态文明建设成效显著；科技创新成果瞩目，研究与试验发展经费支出占地区生产总值比重不断提高；在城乡建设投融资等体制机制创新方面还存在一定不足。

2.1 加强区域协同和区内联动，开创空间融合、产业联动发展的新局面

区域协同是指在对各辖区（经开区、八里湖新区、高铁新区和赤湖产业集聚区）资源环境、区位特征与发展定位进行客观比较、分析的基础上，着重各区域间的协调发展，发挥各区的比较优势，实现优势互补、错位发展，优化配置资金、人力资源、土地和技术等各项生产要素，增强整体实力，提高产业承载能力。经开区以电子电器、新材料、汽车及高端装备制造和现代物流及航运服务业为主导产业，是示范区发展先进制造业和现代物流与航运服务业的主战场；八里湖新区连接九江老城区与柴桑区，交通便利，环境优美，各项生活配套设施齐全，人口集聚效应越来越明显，以金融商务服务业和文化旅游业为主导产业，为示范区的建设提供资金、人才和技术支持；高铁新区位于庐山脚下，紧邻八里湖新区，京九铁路、武九客专、昌九城际铁路和合安九客运专线（已开工建设，预计2022年建成通车）交汇于此，福银高速和杭瑞高速穿区而过，是九江市的交通枢纽，具有发展旅游和商贸物流产业的有利条件；赤湖产业集聚区紧邻经开区，以发展经开区的配套产业为主[4]。

区内联动是指各区域内部不同产业之间、产业与生活配套设施之间、生产生活与生态文明建设之间以及企业之间的联动。示范区不仅重视各产业间的协调发展，在完善区内产业和生活配套方面也建立起多元联动机制，促进产业链实现从嵌入式向根植式发展的转变。一是加快功能性、总部型、龙头式项目的主体集聚，引导优势产业的整体植入等，形成产业配套联动，完善区域内的产业链条。二是依托临港物流中心等功能性设施，建立大宗商品、机电产品和进出口农产品等交易场所，大力发展现代物流及航运服务业，形成二三产业联动发展的格局。三是着眼于生活配套设施和特色产业配套方面的联动，在综合考虑产业配套需求的前提下，建设若干居民社区，完善产业区内生活配套设施，促进产业要素集聚。四是在发展生产、提高居民生活水平的同时，注重资源节约利用、污染防治与环境管制相结合，加大生态文明建设的力度。五是通过建立企业协会，促进企业交流与合作，形成区域内企业联动，实现产业区内的资源共享，进一步增强各区的集聚能力[5]。

2.1.1 优化空间布局，推动产城融合发展

示范区按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的发展原则，科学规划和布局三次产业，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区和生态保护区等在内的功能区，具备承接各类产业项目的能力。

（1）经开区——示范区建设的引领者。

经开区于2010年获批成为国家级经济技术开发区，2018年获批成为国家级综合保税区。经开区下设九江出口加工区、汽车工业园、科技工业园和城西港区。九江出口加工区是江西省首家国家级出口加工区和首批生态工业园区；汽车工业园是汽车零配件专业园区；科技工业园致力发展科技创新和现代服务业；城西港区包括装备制造产业、港口物流及临港产业、金融商务及配套三大片区，西部重点布局大型专用装备、智能制造装备和环保装备等产业，中部主要发展临港工业和高新技术产业，东部重点布局港口码头及物流仓储区，重点发展保税物流、综合物流及港口航运相关产业，已经成为江西融入长江经济带建设的桥头堡[6]。

（2）八里湖新区——核心生产要素的提供者。

八里湖新区（含赛城湖新区）以建设“山水名城，最美新区”为目标，按照1/3水面、1/3森林和绿地、1/3道路与建筑的规划布局，切实做好生态保护、重大项目建设、招商引资、产业发展、城市管理等各项工作，以中央商务区及金融商务先导区、环八里湖沿线、五大城市综合体（文化综合体、旅游综合体、科技综合体、金融综合体和商业综合体）等为平台，重点发展科创、文化、旅游、商业等现代服务业[7]。

（3）高铁新区和赤湖产业集聚区——区域协调发展的配合者。

高铁新区作为长江与京九铁路交汇、华东区域交通的重要节点，主要发展商贸物流、生态旅游、文化休闲等产业，打造成赣鄂皖沿江周边地区的区域商贸中心和旅游集散中心；赤湖产业集聚区实施“互联网+电子装备”和“互联网+智能制造”战略，加快“智慧园区”建设，是九江市“四大工业板块”的中坚力量[8]。

2.1.2 促进产业集聚发展，构建先进的产业体系

示范区不断强化与长三角、珠三角等产业发达地区的对接力度，推动产业链向高端延伸，加快中高端航运服务要素积聚，建设成为江西省重要的高新技术产业和战略性新兴产业基地、产业转型与创新示范区、区域航运中心。

经开区是先进制造业和现代物流及航运服务业的主战场。经开区以技术创新、企业转型、产品升级为核心，优化产业结构，提升产业层次，壮大产业规模，推动产业向高端化、智能化、集群化、数字化、特色化方向发展，加快制造业向价值链高端延伸，基本形成电子电器、新材料、汽车及高端装备制造和现代物流及航运服务业“3+1”的主导产业体系[9]。

八里湖新区是金融商务与文化旅游的集聚区。八里湖新区聚焦中央商务区建设，积极推进商业综合体建设，加快推进文化旅游产业发展，注重生态文明建设和公共服务设施建设，新城建设取得骄人成绩。中央商务区目前已集聚总部楼宇项目达10余家，逐步成为新区现代服务业投资高地、财富洼地。八里湖新区自成为国家4A级旅游景区以来，通过组织开展九方购物节、沙滩音乐节等旅游嘉年华活动，发挥海韵沙滩、城市展示馆、艺术中心、文博园、九派诗廊、绿道系统等文化旅游项目的优势，春季举办九派诗会，夏季举办音乐节，秋季举办环湖自行车马拉松赛，冬季举办冰雪季，确保八里湖国家4A级旅游景区“全季可旅游、四季有主题”，打造高端文化与群众文化相得益彰的新区文化品牌，扩大景区旅游活动模式[10-11]。

高铁新区打造交通枢纽，重点发展商贸物流产业。高铁新区核心区、狮子组团、庐山站东广场片区等控制性详规及九江高铁站方案设计编制完成，累计投入资金8.4亿元，拆除房屋900栋26.8万m2；高铁大道（一期）、纵一路（一期）、纵二路（一期）、倪家河水系改造、双瑞大道下穿铁路等项目开工建设，高铁新区安置区项目进展非常顺利；庐山站东广场过渡性改造全面完成，新增广场面积1.6万m2，建成站前停车场2个。

赤湖产业集聚区是绿色食品加工与轻工制造的集聚区。借助柴桑区水果、蔬菜、粮油等农产品种植基地，为园区肉类、水产品、食用菌、粮油等深加工提供原料，通过区内较为成熟的农产品物流园和九江港销往国内外，形成农产品种植—绿色食品深加工—商贸服务与现代物流的完整产业链，在绿色食品加工与商贸服务业、现代物流产业联动的基础上，实现城乡融合发展[12]。

优化生产要素，创新创业工作成果丰硕。加快建设“九江新兴产业双创示范基地”，采取引进、培育、共建等途径，支持骨干企业建立研发机构，厦门大学九江研究院、泰启力飞石墨烯、智能管家、怡杉智慧环境等项目落户，实现了产学研深度融合，加速了产业迈向中高端。

同时，恒盛科技孵化器新引进项目68个，入园企业达到394家，恒盛众创空间获批国家级众创空间，恒盛科技园技术转移示范基地获评“中国技术金桥奖”，跻身全国50强；万其创新创业园获评江西省创业孵化示范基地。

2.2 按照政府主导、社会参与、市场运作的原则，进一步完善城乡建设投融资体制

示范区重点对城乡建设投融资体制机制进行改革，主要表现在以下3个方面。

第一，健全城乡建设投融资创新体系。根据市委、市政府的决策部署，成立九江市金融控股集团。截至2020年6月，市金控共为全市21家企业完成25笔倒贷业务，提供倒贷资金6.82亿元，为企业节约融资成本约2 790万元；收购九江银行旗下企业不良资产，支持、配合九江银行在香港成功上市；完成16家企业股权收购。已安排母基金资金7.113 8亿元（拨付到位6.113 8亿元）；沿江产业发展基金投放两家企业4 300万，中科工业产业发展基金投放二家企业715万元；文化旅游产业发展基金、农业发展投资基金、科技创新发展基金和绿色产业发展基金等正在积极对接社会资本，加快推进子基金落地运行[13]。

第二，增强城乡建设投融资创新力度，加快运作科技创新发展基金。九江市政府已与深圳光大瑞华产业基金达成合作意向，拟与光大瑞华、三峡资本、江西省财政厅共同发起设立九江瑞华科技创新发展基金，总规模10亿元。同时，“科贷通”进入实质性运作阶段，与省科技厅、中国银行江西省分行正式签订《江西省“科贷通”业务三方合作协议》。落实“科贷通”专项资金400万元，省科技厅配套400万元，可撬动银行资金8 000万元[14]。

第三，深化绿色金融改革与创新。一是完善顶层设计。组建成立绿色金融工作领导小组，稳步有序地推进各项试点工作，运用多重方式，积极引导金融资源有效流向绿色发展领域。制定出台《九江市绿色金融发展三年行动计划》，明确九江绿色金融发展的目标、措施和保障机制。二是打造绿色金融服务平台。完善九江金融空间布局，加大金融招商力度，建设八里湖金融服务区，努力形成以八里湖国际金融广场为核心的九江金融机构集聚区，构建绿色金融综合服务平台。三是设立绿色专营机构。积极筹划“生态银行”，引导推动金融机构增添“绿色元素”，围绕绿色信贷资产证券化、绿色信用债券、绿色产业基金等方面，实现绿色转型。

3 示范区建设的难点及存在的问题

在取得一定成绩的同时，示范区建设也存在一些问题，主要表现在行政区划调整、沿江和湖泊开发政策转变和资源要素短缺等。

3.1 行政区划的调整

示范区自获批以来，行政区划经历过两次大的调整，带来的直接结果是有关数据的统计口径发生较大变化，导致某些数据无法获得，不便于进行纵向比较。

3.2 沿江和湖泊开发政策的转变

示范区内有八里湖、赛城湖和赤湖，经开区临近长江。由于国家调整了长江和湖泊的开发政策，直接导致赤湖产业园区建设几乎原地踏步，不再是柴桑区的主要经济开发区；长江政策由有限开发到限制开发，经开区原来规划的沿江高端装备制造产业面临重大调整，发展现代物流产业（港口、保税区、跨境电商等）投资回报周期较长。

3.3 推进投融资等体制机制改革的难度较大

尽管九江市政府正式出台了《关于深化投融资体制机制改革的实施意见》（九发〔2017〕10号）和《关于进一步优化营商环境的实施意见》（九发〔2018〕10号）等有关体制机制改革的文件，但由于牵涉面很广，涉及到多个利益主体的切身利益，对经济社会发展的推动作用还需要时间来验证。

3.4 资金、高端人才和土地等核心生产要素不足

现代经济发展的核心要素（土地、资金、高端人才和技术）短缺，也是导致示范区建设效果不显著的重要原因之一。人才流动机制不健全，难以引进高端人才[15]。

目前，部分单位在人员配备、机构职能划分等方面尚未到位，也使得国家部分扶持性政策难以真正落地生根，这在一定程度上会降低创新创业者的创业积极性。

同时，科技创新政策宣传力度不足，有重大影响的创新创业领军人才较少，高端人才特别是行业领军人才引进难度较大。区政府（管委会）的财政资金难以满足公共服务项目建设的需要，经开区和八里湖新区的土地储备资源十分有限，难以满足城市建设和产业发展的需要。

3.5 科技创新机制僵化，供给不足

受客观条件影响，科技创新体系和基础设施还不完善，科创基地尚未建立，难以吸引科创企业及研发平台落户示范区。

3.6 产业结构同质化，部分园区发展定位不够明晰

尽管初步实现了区域协同、区内联动的发展局面，但是由于示范区的整体规划有待完善，也缺乏前瞻性和特色，部分园区的主要产业类似，主要产品结构简单化与同质化严重，在一定程度上制约了区域间的协同发展，降低了自主创新水平，难以最大程度上发挥应有的经济效益和社会效益。

3.7 生产生活配套设施有待完善

完善的生产生活配套设施是产城融合的重要特征。需要改善园区内的给排水系统、交通系统、能源供给系统、信息通信系统等生产配套设施，以便减少园区内企业的运营费用。

此外，需要进一步加强建设示范区内的医疗、住房、教育、购物、娱乐等生活配套设施，实现宜居宜业的发展目标。

4 对策与建议

4.1 完善示范区的整体规划，产业布局更加合理

完善示范区的总体规划、详细规划和控制性详细规划，对各辖区进行SWOT分析，科学确定各辖区的发展定位，更加合理地布局各辖区的主导产业，推动示范区内企业协同发展，实现最大的经济效益和社会效益。

4.2 加大环保力度，科学规划，建设生态新城

切实落实环保政策，特别是有关水域的保护政策，探索水域有效利用的新路径，建设宜居的山水生态新城。

4.3 完善高端人才跨区域流动制度，建设层次合理的人才队伍

加大在人才政策、人才流动等方面的创新和改革力度，制定鼓励高端人才跨区域流动的制度。实现“社保+医疗+教育”互认互通，推进高端人才在跨地区公共服务和社会保障方面的无缝衔接；建立区域内的大学产业研发联盟，可以由企业、高校、科研机构以及专业协会等成员共同组成的大型联合体，也可是一所企业与一所高校或科研机构之间形成的一对一合作，就某一个关键或前沿技术合作开展研发工作；以科技创新为抓手，通过资源开放、资源共享等政策手段实现人才协同发展，探索实现高端人才融合发展的途径。

4.4 加大对示范区的融资支持力度

因受全市债务总量控制，示范区发行的各类票据金额不能满足投资需求，建议放开对示范区直接融资限额控制。建议市委、市政府协调省财政厅新增债券专项资金对示范区的投放量，同时完善对重点开发区的政府债务和企业债务的风险评估机制。

5 结束语

产城融合是近年来国家提倡的城市发展方向，也是实现城乡一体化发展的必由之路。示范区经过近4年的建设，初步实现了空间布局合理、产业联动发展的局面，生产生活配套设施逐步完善，各项体制机制创新正有条不紊地推进，经济社会发展进入新的快车道。示范区在建设过程中还存在很多不足，例如环保政策变动导致规划需要修改，行政区划的调整带来数据统计口径的变化等。这就要求示范区借鉴国内外产城融合的成功案例，在最大程度利用本区域优势的前提下，进行前瞻性规划，发展特色产业，推动城乡一体化发展，建设宜业宜居的生态新城。