中国乡村治理体系中自治、法治与德治的内在逻辑与实践路径

张 凯

（中共黑龙江省委党校 黑龙江哈尔滨 150080）

2013年，浙江省桐乡市率先在基层治理体系中实施自治法治与德治的“三治合一”，取得了良好的效果，并推广至全省。2017年，“三治合一”被写入了十九大报告中，报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]，标志着这项由基层探索出的有益经验首次上升到了国家政策的层面，具有全面推广的战略意义。

一、自治、法治与德治内涵

所谓的自治，就是乡民通过参与管理与决策，共同解决乡村的公共事务，实现自我管理、自我监督与自我服务的过程。我国自古以来就有着乡村自治的传统，到了清朝和民国，由于受到西方文化的影响，加上国之动荡，乡村自治制度不断被冲击，这种状态一直持续到新中国成立。新中国的建立，对基层的格局进行了重塑，乡村自治的局面重新被打开。

法治，顾名思义，即依靠法律的途径来完善和发展乡村治理体系。在现代中国的乡村治理体系中，法治的概念是宽泛的，包括国家法律和乡规民约在内的一整套规则制度体系[2]。事实上，在当前的乡村社会中，仍然存在不少村规乡约，这些村规乡约承担着一定的民主和管理功能，但是仍存在一些弊端，不断增加的村规乡约不少都不合法律，侵犯了乡民的合法权利。伴随着全面依法治国的展开，如何处理村规乡约和国家法律之间的融合成为一个亟需解决的问题。因此，建设法治乡村，兼顾乡规民约与法律就显得尤为重要了。2018年“中央一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确指出，要“坚持法治为本，树立依法治理理念”；2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》将乡村的法治建设提高到了新的高度，并明确要求到2035年要基本建成法治乡村。

德治，即通过道德的力量来约束和教化乡民的行为，从而达到规范管理的目的。早在商周时期，就有着“天命之德”与“内在之德”的说法，到了春秋战国时代，儒家思想的出现更是强力推崇“德治”的主张。一直以来，儒家都强调道德上的礼乐教化，用以维护社会秩序，最终实现人伦和谐的社会目标。如今，经过历史沿革与发展，我国乡村形成了不少以道德为基础的行为规范，这些道德规范成为了乡村德治的基石。2019年10月，中共中央、国务院印发了《新时代公民道德建设实施纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》分为七个部分，主要为新时代公民道德建设的总体要求、重点任务、深化道德教育引导、推动道德实践养成、抓好网络空间道德建设、发挥制度保障作用和加强组织领导。《纲要》的实施为新时代下乡村治理体系中德治内容的建设提供了方向。

二、自治、法治与德治的内在逻辑关系

（一）自治为基础。1998年，全国人大常委会通过了《乡民委员会组织法》，标志着我国自治制度正式建立。自此，自治制度作为中国特色社会主义社会政治的重要组成部分，承担着公平选举、民主决策、民主评议等功能，是整个乡村治理体系的基础。它既要保障民众的权益不受损害，又要集中体系民众的广泛意见，还要能激发民众的活力。因此，构建乡村治理体系必将以自治为核心。

自治为基，有利于重构中国乡土社会秩序。中国乡村社会角色复杂，除了政府力量之外还盘踞着多股势力。比如，有些地方仍然存在宗族组织和乡绅集团，宗族势力与乡绅阶层一脉相连，在很多的决策中起着主导的作用。一方面，宗族制与乡绅制在某些程度上能与政府相互协同，起着共同管理的作用，但另一方面，宗族与乡绅的相互支持，可能会侵害到民众的法律权利，影响基层社会的稳定。坚持自治为基就是要调和政府、宗族、乡绅与民众这几种力量，重构乡土的秩序，既要保证宗族、乡绅与民众间相互融合，又要力求让宗族势力和乡绅集团成为政府与民众间沟通桥梁，这样才能维持基层社会的稳定。

自治为基，有利于强化民众在乡村治理中的主体地位。无论采用何种治理方式，最终还是落到民众这一基本单元上，通过强调乡民自治将民众从被治理者的角色中解脱出来，让其承担着治理者的角色，真正意义上体现了“以人为本”的思想，实现了人民群众当家作主的政治意愿。

（二）法治为保障。乡村治理关乎着农村的长治久安，需要法律来提供相应的保障，这既是全面贯彻依法治国的题中之义，也是落实乡村振兴战略的内在要求。依法治理已经渗透到乡村的方方面面，经济上，在促进乡村产业化发展、解决乡村企业纠纷等方面离不开法律手段的支持；政治上，在维护乡村社会稳定、推进乡乡民主决策、完善乡村监督制度等方面离不开法律思维的协助；文化上，在保护乡村历史遗迹、传承乡村优良传统等方面离不开法治建设的支撑。因此，我国一直在大力推广乡村法治建设，在涉农立法、农村普法、乡村政府执法等方向上持续投入，不断改善农村的法治环境，建设法治乡村的基础设施，从而推动乡村在经济、政治、文化上的全面进步。

法治为保障，有利于维护乡民的基本权益。无论是德治还是自治，都无法从根本上保护乡民的人身权、财产权等基本权益，当自身的生命和财产受到威胁时，人们只能依靠法律来匡扶正义，扬善除恶。此外，与依靠宗族势力、乡绅集团来维护乡村稳定不同的是，由于法律面前人人平等，乡村法治的建设可以让每个人都能享受到法律带来的安全感，实现公平对待乡民权利，真正做到引领和规范乡村的社会秩序。

法治为保障，有利于强化乡民的法律意识。由于历史的原因，中国乡民的法律意识一直都很薄弱，在遇到问题时，乡民的第一反应并非求助于法律的手段，而是指望地方势力自行解决。但是，在全面依法治国的背景下，解决农村的矛盾与纠纷，为保障农民的利益诉求，最根本的方法还是需要依靠法律来裁断。通过法治乡村的建设，在乡民们得以了解到法律的基础知识，既可以增强乡民对法律的敬畏感，又可以提升乡民的法律意识，让乡民不仅能够做到尊法、守法、爱法，还能学会利用法律途径来维护自身的合法权益，进而强化乡村法律秩序，减少乡村社会中的矛盾和冲突。

（三）德治为辅助。以道德的力量来规范乡民的行为，一直是中国乡土社会特有的运行方式。但是改革开放以来，中国农村发生了翻天覆地的变化，不仅农村的生产方式、社会结构出现了深刻的变革，在思想层面上，也发生了重大的转变。由于视野的逐渐开阔，农民的思想日渐多元，因此，在道德层面上，出现了抛弃传统美德，而过于追求利益的现象。一些民众，在职业、社会甚至是家庭中，漠视他人的权益，致使民风日下，乡村整体道德思想不断滑坡。为提升民众的综合素养，丰富民众的精神文化生活，德治是必不可少的一环。

德治为辅，有利于提升乡村的精神文化建设。要深化道德的建设，总是和民众的精神文化层面分不开的。无论是开展思想道德讲坛，还是组织道德文艺汇演，亦或是放映道德教化影片，都是一种精神文明建设。在乡村治理中把握德治的定位，抓好农村的思想道德建设，在乡民的民风塑造和文化建设上不断地补齐短板，利用好公共资源，组织开展教育、汇演等文化活动，不仅可以营造出淳朴、文明的乡村氛围，还可以活跃乡村精神文化生活，在文化层面上助力乡村振兴战略。比如，在乡村文化的振兴过程中，推行德治的力量，可以充分调动本地的传统技艺、优秀民俗等优质文化资源，不仅实现了道德上的传承，丰富了文化生活，还能创造一定的经济价值。

德治为辅，有利于完善激励机制。以道德作为辅助治理乡村，除了能起到约束作用之外，还能起到激励作用。通过各种表彰活动，宣传正面形象，树立道德模范，能够有效地弘扬主旋律，激励文明风尚，引导乡民扶正祛邪，惩恶扬善，从而大大增加不道德行为的成本，形成一种人人争做好事、个个争当模范的良好社会风气。目前，已有不少乡村开展了寻找乡间最美医生、最美老师、最美村官等活动，通过这些正能量的活动，让有德者受到关注，得到认可，从而激发乡民自发学习榜样，培养起良好的道德习惯，最终达到事半功倍的治理效果。

三、自治、法治与德治的实践路径

（一）明确三治融合的实施主体。在乡村治理体系中，存在着多种角色，包括基层党组织、政府力量、社会力量与基层群众。这四类角色在基层治理体系中都有着自己的职能，代表着不同的利益。基层党组织代表的是党和国家的利益，政府力量想要提升的是当地政府的综合实力，社会力量谋求的是商业的最大化，基层群众追求的自身权益不受侵害，如何调和这四种利益诉求，是乡村治理的关键。而解决这个问题的钥匙，就是要在自治、法治与德治三治合一的治理机制中，明确出实施的主体。

新时代的乡村治理，是一个宏大的工程，涉及乡村的经济、政治和文化等各个方面，作为实施主体，需要有强大的统筹能力以及准确的宏观把控能力，所以，从长远的角度考虑，必须坚持党的领导处于主导地位。当然，坚持党对乡村治理工作的领导，并不是要求党什么事都要管。党的主要作用是统筹规划，在全局上做好把控，负责起基层的社会治理体系建设，包括政治体系建设、经济和文化领域的规划等等。此外，想要强化党在乡村治理体系中的主导作用，对基层的党员，也有着一定的要求。在德治领域，基层的党员干部要做好带头作用，保持良好的社会品德，做好示范效应；在法治领域，基层的党员干部要积极参与到法制宣传工作中去，做学法守法的先锋；在自治领域，基层的党员干部要坚持有所为，有所不为，严于律己，不断提升自我管理能力。

（二）完善乡村社会基础工程。良好治理体系的运行，离不开底层基础设施的建设，在推动自治、法治与德治的融合过程中，需要不断完善乡村社会的基础工程。这里所说的基础工程是一个宽泛的概念，既包括公路、铁路、建筑设施等基建工程，也包括法律、乡约等文件。

自治、法治与德治三治融合的推行成效与基建工程有着密不可分的关系。公路、铁路、网络等基础设施的建设，增加了信息的传播途径，不仅大大丰富了乡民的文化生活，而且也为法律与正能量的宣传提供了新的路径，大大提升了乡民的法律素养与道德水平，为德治和法治铺平了道路。健全的法律体系和法律监督机制，既可以有效地解决纠纷，化解不必要的社会矛盾，又能起到震慑作用，抑制犯罪行为的发生，有益于法治与自治的推行。此外，建设一些民众需要的基建工程，如养老院、老年活动中心、人民公园、文化中心等，开设一批新的经济项目，如开发区、文化传承景区等，既能提升居民道德优越感，又能丰富民众的收入来源，为德治与自治的建设提供了基础。

（三）引导社会力量积极参与。推动自治、法治与德治的“三治”融合，是一个系统性的工程，我们在保证党的主导地位的同时，也不能忽视社会力量。在建设乡村治理体系中，政府有着资源上的优势，能进行宏观决策和搭建相关平台，社会力量有着资金和人力上的优势，能快速进行资金募集和提供专业人才，二者相互协同，可以深化改革，促进传统臃肿的乡村治理模式向现代化的管理模式转变，形成政府调控同社会协调互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的新型社会共治模式。[3]因此，我们既需要政府凝聚力量，制定相应的政策，也需要开放市场，引进社会力量，完成最终的建设工作。如在推行三治合一的基础工程建设中，通过社会力量的积极参与，不仅可以弥补政府在资金和人力上的不足，也能提升工作效率，保障工程的顺利交工。