对民法典物权编中不动产登记制度的完善探讨

张 青

（西南石油大学，四川 成都610500)

一、不动产登记制度的研究背景与研究意义

（一）研究背景

民法典被誉为“社会生活的百科全书”，是市场经济的基本法，是保护公民权利的宣言书，也是解决民商事纠纷的基本依据。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作出了“编纂民法典”的部署，这是一个重大的政治抉择，具有深远的历史意义和现实意义。按照既定的民法典编纂工作“两步走”思路，先制定民法总则编，再编纂民法典各分编。2017年3月15日，十二届全国人大五次会议审议通过了《中华人民共和国民法总则》。关于民法典分编，全国人大常委会审定我国民法典各分编草案采用“以民事权利为中心”而构建起来的六编制体例：物权、合同债权、人格权、婚姻家庭中的权利（亲属权）、继承权以及对权利进行保护的侵权责任。

在当前如火如荼的《民法典》编纂背景下，结合当下社会热点问题，不动产登记制度值得加以深入研究，究其原因：1.学术界和司法实务中对不动产登记行为的性质与法律效力一直存在不同的理解和解读，究竟是否应该承认物权法对不动产登记的公信力，是需要民法典分则物权编给予明确的；2.2015年3月1日《不动产登记暂行条例》生效，从形式上看，统一的不动产物权登记制度开始在我国建立，但目前的执行效果和理解上距离最初的立法初衷、距离人民群众的期待、距离现实执法和司法的需要还有一定差距，如何在民法典分则物权编中进一步完善我国不动产统一登记制度，确保法律在基层执行中的权威性和统一性，改变过去政出多门的局面，都是需要研究的意义所在；3.民法典分则务必需要解决《物权法》与《担保法》在抵押登记效力问题上存在的不一致现象，因此在民法典分编编纂过程中，需要进一步明确不动产抵押登记的有关条款，完善民法分则物权编中不动产登记的相关条款；4.民法本质上是一部权利法，民法典分编通过全面保障民事权利，全面体现和贯彻党的十八届四中全会通过的“全面推进依法治国”的方略。物权制度具有较强的固有法性，物权法的研究者必须非常关注中国问题生成的土壤，掌握中国问题的特殊性。中国问题的特殊性就是房屋等不动产是人民重要的财产，不动产几乎已经牵动着全国老百姓的切实利益，因此不动产登记的效力问题务必加以认真研究，并需要在民法典分则中加以完善。

（二）研究方法

本文研究论证方法包括：说理论证法、举例论证法、对比论证法等，通过梳理不动产登记行为的性质和法律效力，以及我国现有法律规定在抵押登记效力问题上的不一致，论证《民法典物权编》应完善不动产的统一登记制度，赋予不动产登记以公信力，并详细规定不动产登记的实质审查制度和错误登记的国家赔偿制度等内容。

二、不动产登记行为的性质与法律效力

（一）目前学术界对不动产登记效力的理解

早在2007年《中华人民共和国物权法》生效之前，很多学者就开始研究不动产登记制度，《物权法》第2章第1节第9条至第22条对不动产登记制度作了详细规定，登记的种类除了常见的不动产登记外，还包括预告登记、更正登记、异议登记等新的登记类型。第106条规定了不动产的善意取得制度，很多学者为之欢呼，推理认为这意味着我国《物权法》赋予了不动产登记以公信力。但是同时也有很多反对的声音，认为并没有条文明确规定不动产物权登记就具有完全的效力。对于不动产登记的法律效力，学界主要有两种观点：

1.不动产登记可以产生公信力。这种观点是学界通说，也是大多数学术权威秉持的观点。梁慧星教授认为，《物权法》通过不动产善意取得制度的规定，体现出不动产物权变动的公信原则。刘家安教授认为，不动产登记产生公信力，主要是通过“公示”产生权利外观，并以其形成力和推定力为逻辑起点，推定公信力的产生，在此基础上的善意取得制度亦为公信力推定结果。江平教授认为，物权公示的作用在于为物权变动提供具有公信力的法律基础，是物权变动效力得到国家法律保护、社会公众认可的基础。王利明教授认为，如果登记没有产生公信力，那么登记作为权利外观的作用就无法得以发挥，公示与公信应该作为一个整体，有公示原则必然有公信原则。该观点出现于诸多法学教科书和专著中，具有通说地位，主要就是根据《物权法》所规定的不动产善意取得制度和不动产登记制度的相关规定，推定我国《物权法》虽无明文规定，但认可了我国不动产登记行为的公信力，其推理逻辑是不动产登记行为等于不动产物权公示，而物权公示是不动产登记公信力产生的前提，公示必然产生公信力，二者是因果关系。

2.我国《物权法》没有承认不动产登记的公信力。持这种观点的学者也有不少，这种观点主要认为，《物权法》并没有条文明确规定不动产登记就必然具有公信力。例如有学者认为，《物权法》虽然规定了不动产善意取得制度，但这不是不动产登记公信力的具体化，我国《物权法》中没有“登记公信力”的条款和名词，是学者对《物权法》中有关规定的错误解读。也有学者认为，善意取得制度亦无替代登记公信力之功能，不动产登记公信力之有无完全是立法政策选择的结果。《物权法》上的不动产登记公示，主要是物权的公示，同时也包括物权变动的公示。公示的法律意义是双重的、相对的、有局限性的，而所谓的“公信力”原则是可疑的、被夸大了的。

（二）本文对不动产登记效力的理解

首先，界定物权登记公信力的概念。所谓公信力是指，登记的不动产物权的权利人在法律上推定为真正的权利人，对于信赖该登记而从事交易的人，即使后来证明该登记错误，法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果。不动产物权登记的公信力包括两层含义：一是登记的权利推定效力；二是不动产物权的善意取得制度。

笔者认为，我国《物权法》第106条所规定的“不动产善意取得制度”，以及第20条规定的“预告登记制度”，可以说明我国物权法赋予了不动产登记行为具有公信力效果。第106条有关不动产善意取得制度的规定，我国的通说主要就是来自这一条，即如果受让人善意、以合理价格受让，且转让人属于不动产的名义上的登记权人，且不论转让人在实际上是否属于不动产的实际产权人，即使事后证明登记错误产权另有其人，都发生受让人取得不动产或者动产的所有权的最终效果。不动产登记产生公示效果，这是学界普遍能够达成共识的，公示效果的目的就是让公众对登记产生信赖，否则交易将无从保障，买卖双方不知道该信赖什么而对交易的未来结局无所适从。

其次，正是因为不动产登记可以产生公信力，善意买受人因为信赖不动产登记的公示，善意地以合理的对价受让不动产，最后的结果是登记簿上的名义登记人并非真实的所有者，此时该怎么办，是保护善意的、因为信赖公权力机关的登记而发生交易的受让人，还是保护怠于保护自己权利的背后那个真实的权利人？法律当然也必须保护善意的、信赖登记公示效力的受让人，这一逻辑当然可以推导出我国不动产登记就是具有公信力效果，公信力是物权公示制度的法律效果。

最后，《物权法》第20条规定了不动产的预告登记制度，“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”房屋买受人签订买卖房屋协议后，只要向登记机构申请预告登记，其他人未经预告登记的权利人（即房屋买受人）同意，处分该不动产的，不发生物权变动效力。笔者认为，预告登记也是不动产物权登记的一种，预告登记后，产生公示和公信力效果，其他人无权处分该不动产，这一条比第106条更加明确、清晰地认可了不动产登记具有公信力效果。因此说，我国《物权法》虽然没有明文规定不动产登记具有公信力，但完全可以推理而得出这一结论。

（三）新旧法中不动产抵押登记条款存在的冲突

《物权法》和《担保法》都有关于不动产物权登记的规定，但这两部新旧法律关于“抵押登记对抵押合同是否生效的作用”，就存在明显的不一致。

1995年颁布实施的《担保法》第42条列举的财产首先就包括土地使用权、房屋建筑物等常见的不动产，也就是说，对于以不动产做担保的，《担保法》采取抵押合同的登记生效主义，订立抵押合同必须办理抵押物登记，抵押合同自不动产登记之日起生效。

而2007年颁布实施的《物权法》则与《担保法》存在明显的不一致，第15条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”第187条又规定：“以本法第180条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。”也就是说，《物权法》规定，抵押合同生效不以抵押登记为前提，是否办理抵押登记只影响到抵押权是否设立，但不会影响抵押合同的生效。

三、对民法典分则中不动产登记制度的完善思路

（一）明确规定不动产登记的公信力

我国的不动产登记是否具有公信力效果，存在完全不同的理解。本文虽然认为《物权法》第106条所规定的“不动产善意取得制度”和第20条规定的“预告登记制度”完全可以说明我国物权法赋予了不动产登记以公信力效果，且不动产物权登记的公信力包括两层含义：一是登记的权利推定效力，二是不动产物权的善意取得制度。但鉴于目前理论界和实务中对这一问题的理解不一，建议民法典分则物权编开宗明义地赋予不动产登记以公信力，并以不动产登记的审查制度和错误登记国家赔偿制度为其制度基础。一旦权利人依法办理了不动产物权登记，就应当赋予该不动产物权登记以完全的效力，即使登记存在瑕疵，例如存在审查机关的责任或者错误登记，善意的受让人基于对登记公示效力的信赖，仍然能够善意取得争议之物权。

（二）解决新法和旧法关于抵押登记作用方面的冲突

如上文所述，《物权法》和《担保法》关于“抵押登记对抵押合同是否生效的作用”存在规定上的冲突。

由于《担保法》于1995年颁布实施，立法年代久远，当年我国法律体系中尚未明确区分合同效力和登记效力，且《担保法》至今仍未进行过任何修正。2007年《物权法》颁布时，也曾考虑到两部法律关于抵押登记的效力存在明显冲突的问题，于是《物权法》在第178条规定：“担保法与本法的规定不一致的，适用本法。”且按照新法优于旧法的基本法律原则，新法和旧法存在冲突的，应当适用新法，事实上也是如此，目前这一做法已经在学术界和司法实践中达成一致共识。也就是说2007年之后，我国采取的是：是否办理抵押登记，不影响抵押合同的生效，但只有办理抵押登记才能设立抵押权，抵押权自登记时设立。

虽然按照《物权法》第178条和新法优于旧法的适用原则，这一立法上的矛盾并未造成困惑，但却影响法律规定的权威性和严肃性，在编纂民法典分则时，必须正视这一问题，并加以妥善衔接、协调和解决。

（三）完善不动产统一登记制度

《物权法》第2章第1节首次以法律的形式确立了我国的不动产登记制度的基本框架，并在第10条第2款笼统规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”据此，国务院和国土资源部先后制定《不动产登记暂行条例》（2015年颁布，2019年3月修正）及《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年颁布，以下简称《条例实施细则》）、《国土资源部关于贯彻实施〈不动产登记暂行条例〉的通知》（2014年颁布，以下简称《通知》），基本从形式上建立了我国统一的不动产登记制度体系。

但其实我国的不动产统一登记制度并不完善，且现实执行过程中仍然存在很多问题：1.国务院《不动产登记暂行条例》（以下简称条例）仅有35条，很多规定比较抽象、概括，框架性和纲领性意味较强，例如对各类登记的制度设计不够完善，缺乏可操作性，不动产登记包括但不限于：不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，每一类不动产登记都关乎企业和公民最切身利益；2.其属于国务院制定的行政法规，从立法技术上说，确实无法做到事无巨细地进行规范，具体制度的细化和落实本指望相关的部门规章予以规范，但国土资源部颁布的《条例实施细则》和《通知》也并未解决《条例》不完善和很多规定比较抽象、概括的问题。且这两个规范性文件只是部门规章，囿于其法律位阶限制，《条例》所存在的上述问题是二者无法弥补的；3.《条例》和《条例实施细则》均回避了一些重要问题，例如权利人、利害关系人依法查询、复制不动产登记资料的问题。根据《条例》，利害关系人可查阅登记资料，利害关系人的范围过窄有违不动产登记的公示效力和公信力效果，如果范围太过于宽泛，容易侵犯物权人隐私，所以亟待立法规定的具体化，以避免现实中物权登记机关公职人员恶意阻挠利害关系人查询或者变成权力寻租。

四、结语

笔者认为，不动产登记始终是物权法立法中的难点问题，未来也将成为民法典分则物权编中立法的难点，其原因比较复杂，因为在我国，不动产牵涉的方方面面利益比较多，不动产是中国人最为看重的财产权，民法典分则必须对不动产统一登记制度加以完善，真正做到整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益的立法目的。需要在厘清不动产登记行为性质、总结以往不动产统一登记制度实践经验的基础上，由立法者对该问题做一个专题研究，对既有的不动产登记制度加以修改完善，切实做到定纷止争、保障公民财产权的目的，鉴于不动产对国人的重要意义，笔者认为，完善的不动产物权登记制度理应是民法典物权编的重要组成部分，这关系到全体国民的获得感，相关制度能否完善和切实贯彻落实到执法、守法和司法实践中，甚至可以说关系到此次民法典分则立法的成败，必须加以重视。