西宁市乡村旅游行政监管现状调研报告

李少华

（青海民族大学，青海 西宁810007）

乡村旅游是当前政府旅游扶贫的重要模式。西宁市有着丰富的乡村旅游资源，开发和利用好这些资源，促进农村经济发展，行政监管在其中发挥着举足轻重的作用。如果任由其自由发展，将会产生侵犯游客和消费者合法权益、破坏环境、过度开发旅游资源等不利后果；如果事无巨细，又可能打击经营者的积极性，也给经营活动带来不必要的困扰。如何让行政监管在其中恰好地发挥作用，值得深思。

一、西宁市乡村旅游行政监管现状及问题

通过走访了解，笔者发现西宁市及周边乡村旅游可以归纳为四类，一是以特色产品及餐饮为主的乡村旅游点，二是以自然风光及娱乐项目为主的风景旅游区，三是以民俗风情及民族文化为主的“故土园”景区，四是以特色农产品为材料的餐饮服务及住宿为主的“农家乐”。每一类乡村旅游的行政监管现状都不同，本文将以有代表性的乡村旅游点进行分类分析。

（一）以特色产品及餐饮为主的乡村旅游点

笔者选取了位于西宁市湟中县拦隆口镇慕家村的慕容古寨作为调研对象，该旅游景点以当地有名的酩馏酒为主打，辅以古色古香的建筑风格，以河湟鲜卑慕容旧址的文化底蕴为宣传点，使其闻名于青海省内外。

在游览的过程中，笔者发现，该景点配套设施有待加强，没有完善的垃圾处理设施，位于深山密林中的该景点消防措施亦有所缺乏。

通过与经营者交谈，了解到行政机关对该景点的检查还是比较频繁的，以文化与旅游局、消防部门为主，但笔者认为至少在消防、环保方面仍有欠缺。一部分消费者选择在这里进行野炊与烧烤，是因为相关部门因环保问题禁止在河边等地方野炊，他们只能选择这里，这只是一种环保压力的转移，而且该景点对野炊的防范措施也不到位，存在安全隐患。可见对于该类景点，在行政监管方面仍需要加强。

（二）以自然风光及娱乐项目为主的风景旅游区

笔者选取了位于西宁市大通县边麻沟村的边麻沟花海景区作为调研对象，该景区采取的是一种农业生产合作社和旅游开发公司合作的经营管理模式，当笔者就行政监管问题与该公司一名负责人交谈时，该负责人坦言：“我们作为乡村振兴示范地，带动了整个边麻沟村的旅游业，目前已经形成了从农家乐、民宿到自然风光旅游的完整旅游产业链，但仍存在很多问题，如今乡村旅游同质化严重，相关规划部门缺乏整体规划。青海省位于高海拔地区，受制于天气和气候，旅游旺季短暂，转型发展比较困难，文化与旅游局等部门支持不够，宣传不够。我们本想以青海当地的独特民歌形式‘花儿’进行文化宣传，却受制于一系列繁杂的审批手续。近年来，行政机关在综合执法方面有所加强，避免了天天应付各种部门的各种形式的检查，但是，我认为有些问题可以通过企业自查自纠、自行解决，行政机关应进行更理性的监管。”

对于这一类景点，行政机关可以减少审批手续，促进景点的多样化发展，将自然风光与人文历史相结合。

（三）以民俗风情及民族文化为主的“故土园”景区

互助土族故土园景区是青海省3个5A级景区之一，位于西宁市周边的海东市互助县，该景点以“中国土族第一村”为宣传核心，并引入华侨城团队，设立有统一的景区管委会，如今已经成为海东市，甚至是青海省乡村旅游开发、规划与管理的典范。

土族故土园景区管委会，作为上级政府机关与景区连接的纽带，起着“承上启下”的作用。管委会由政府人员与景区管理人员组成，在景区规划、征地安排、外围道路等方面直接与政府部门接洽，减少审批流程，可以高效及时地落实到位。

谈到行政监管，该景点的一名经理说道：“互助县、海东市、青海省都很重视我们景点的发展，县、市对我们的监管非常严格，食品药品监督管理局、安全生产监督管理局、消防、公安等部门经常进行不定期的检查。我们景区的工作人员的个人信息在派出所都要报备，且有民警进行日常巡逻。食药局的监管力度最大，食品安全最不容忽视，从进货源、厨师着装，到厨房的标准化摆设都有严格的要求。当然，现在的检查大部分时候都是联合执法，最近的一次，县政府组织15个部门对我们景区进行了检查。不过，行政机关在监管方面还有待加强的地方，比如对一些流动小商贩的管理，当地的农民会向游客售卖一些特产与纪念品，影响了游客的观光体验。对这些流动小商贩应该加强监管，设立一些摊位，引导他们合法规范经营。同时，行政监管部门可以借鉴外地景区的管理模式，制定一些专门的管理办法。”

互助土族故土园景区的行政监管模式可以说是比较完善的，在一些方面可以推广到西宁市等地方。

（四）以特色农产品为材料的餐饮服务及住宿为主的“农家乐”

这一类乡村旅游点是最广泛也是最常见的，通过笔者的随机走访，发现这一类乡村旅游点的行政监管问题也是最多的。这一类乡村旅游点由于成本低，门槛低，遍布于道路两侧。

由于其经营比较分散，好多农家乐甚至没有营业执照和卫生许可证，行政监管更无从谈起。这一类乡村旅游发展存在重大的卫生隐患和安全隐患，相关行政监管部门应该及时清查，对违规经营的“农家乐”进行及时清理。

除此之外，在笔者的走访过程中，还发现了乡村旅游行政监管中存在的一些问题，比如一些乡村旅游点随意停业的问题、土地的占用与审批问题、环境保护问题、资源浪费等问题。

二、促进西宁市乡村旅游行政监管的建议

由于我国在乡村旅游的发展经营中没有统一的法律法规，各地在发展和监管中的做法各不相同，给执法者和经营者都带来许多困惑。本文将针对西宁市乡村旅游行政监管中存在的一些问题提出建议对策，以此来推动乡村旅游的健康有序发展。

（一）完善法规政策，为依法管理提供依据

我国《旅游法》第四十六条规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”那么各地应该根据本地的实际情况，制定适合本地区并可以充分促进本地区乡村旅游发展的管理办法。青海省、西宁市都在一定程度上出台颁布了一些关于乡村旅游发展规划、监督管理的法规政策，比如《青海省旅游条例》中，明确各地要支持和推进乡村旅游的发展；《青海省乡村旅游点质量等级评定与管理办法》中，通过规范化，对乡村旅游点采取等级评定；而西宁市更是出台了《西宁市乡村旅游扶贫工作实施方案》，明确了乡村旅游在扶贫工作中的重要性。

但是随着西宁市乡村旅游的不断深入发展，各种特色的旅游产品如雨后春笋般不断出现，从而也引发了一些新的矛盾，地方的法规政策就应该与时俱进，不断更新完善。而且在前面列举的法规政策中，关于乡村旅游的行政监管方面并没有具体的规定，从而导致行政机关在执法过程中充满了困惑。况且，笔者在调研过程中，发现西宁市乡村旅游项目不可以一刀切，不应该适用统一的规范标准，比如对于一般的“农家乐”，要求不应该过高，可以依据《青海省乡村旅游点质量等级评定与管理办法》中的标准，根据不同的星级，以及不同的乡村旅游类型，制定相应的监管条例，为行政机关的依法管理提供依据。

（二）完善定期评估机制和退出机制

青海省文化与旅游厅在今年6月份开展了一次乡村旅游整治行动，依据《青海省乡村旅游点质量等级评定与管理办法》规定，结合各地乡村旅游行业管理部门统计上报情况和省乡村旅游评定委员会暗访检查结果，取消了153家四星级乡村旅游接待点资格。可见，青海省在乡村旅游退出机制方面已有一定的实施办法，但是笔者在调研过程中发现在评估机制和退出机制方面还需要完善。

比如西宁市某村，全村在旅游产业的带动下，发展了多家“农家乐”，但是，该村乡村旅游项目因政府拆迁而停业，“农家乐”的经营也渐渐萧索。在我们与村民的交流中，村民对于政府的拆迁行为也是表达了不满。针对这种情况，政府在审批乡村旅游项目时就应该根据政府相关规划，不能盲目审批，同时也应完善退出机制，保持乡村旅游项目的稳定性。在退出机制下，及时处理该景点的“善后工作”，充分保护经营者与投资者的利益。

在定期评估机制方面也有可以改进的地方，西宁市乡村旅游发展迅速，旅游点不断增多，行政机关首先可以将这些经营点分类登记造册，依据其发展规模、营利方式对其进行定期评估，及时清理不适宜再经营的乡村旅游点，净化市场，使市场健康有序发展。

（三）促进协会建设，建立监督体系

对于一些成规模的乡村旅游点，如前文分类中的前三类，可以采用成立景区管委会的方式，由景区管委会负责该景点的运营与监管，行政机关直接与管委会对接，行政机关亦可以向管委会派驻相应的工作人员，有利于发现问题的同时及时解决。

而对于最后一类“散户”，可以根据区位成立若干的乡村旅游行业协会，利用协会进行乡村旅游经营人员的业务培训工作，对于自愿参加协会的“农家乐”予以登记，将行政监管的一部分工作下放到行业协会，由行业协会牵头，促进本区“农家乐”的良性有序发展。同时，作为“农家乐”服务组织的行业协会，可以在宣传、与政府机关接洽等方面为本区的“农家乐”经营点发展发挥积极作用。

只有行政监管无法促进乡村旅游的可持续发展，应当建立乡村旅游监督体系，完善乡村旅游信息监管系统。在信息化背景下，建立“互联网+”的乡村旅游监督模式，在旅游点的各个角落利用网络平台设置监督点与建议点，消费者与游客可以直接向经营者提建议，也可以直接向行政监管机关反映问题。

三、结语

发展乡村旅游不可阻挡，同时国家也在支持和鼓励乡村旅游的开展，但是要平衡利益与保护之间的关系，在利用与开发过程中注重对环境和古迹的保护。在行政监管方面，各行政机关可以专门制定乡村旅游监管的清单目录，对于一些不需要监管的方面可以让企业自行解决，在提倡简政放权的今天，应该营造自由宽松的市场环境。当然，自由不等于放纵，对于行政机关应该监管的方面，加强监管力度，打击经营者的违规行为，打击侵害旅客与消费者权益的行为，营造良好、绿色、健康的乡村旅游环境。