青海省河长制法律问题现状调研报告

亓淑婷

（青海民族大学，青海 西宁810007）

一、河长制概述

（一）河长体系全面建立

青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，一直以来都有“中华水塔”的美名。①2011年国务院第一次全国水利普查成果表示，青海省内流域面积50平方公里及以上的河流有3518条，境内总长度11.41万公里；常年水面面积1平方公里及以上的湖泊有242个，境内水面总面积1.28万平方公里。已查明流域面积50平方公里以下河流781条，常年水面面积1平方公里以下湖泊79个。受地理和气候条件影响，省内河流呈现南部及东北部密集，西部及西北部稀疏的特点。青海省水资源地位特殊，作为我国重要的水源地和生态屏障，青海省高度重视环境问题，尤其是水资源管理保护工作。因此青海省在深入贯彻《关于全面推行河长制的意见》（下文称《意见》）精神基础上成立了河长制工作领导小组，并印发了《青海省全面推行河长制工作方案》的通知。青海省积极探索河长制度，形成了由党政领导担任河长，整合各方力量，严格落实各方主体责任，有力促进了水资源管理保护、水域环境治理、水域环境污染、河流岸线管理等工作。

截至2017年10月，青海省8个市（州）、46个县（市、区）和有推行河长制任务的397个乡(镇)的工作方案全部印发实施，以省市县乡村五级为单位，建立了河长体系。全省共落实河长5907名，其中，省级河长5名，市（州）级河长42名，县（市、区）级河长278名，乡（镇）级河长1324名，村级河长4258名。各地通过当地主要媒体，对乡（镇）及以上河长名单全部予以公告。在河湖重要位置竖立各级河长责任公示牌与管理公示牌共计3321块，并标注了责任河长及联系电话、河道长度、河道起终点、水系图、整治目标，标识了河长制微信公众号二维码，接受群众监督。省、市、县三级设立河长制办公室55个。全省落实工作经费804万元，解决必要的办公场所，办理了必要的工作设施。

（二）河长制的特点及独特优势

1.高位推动，落实责任

根据地方河长制经验，《意见》中明确指出，由党委或政府主要负责人员担任各省、自治区、直辖市总河长，由省级负责人员担任各省、自治区、直辖市内的主要河湖河长。这一规定在充分考虑了各地实践情况下，可以看出河长制对河湖管理保护工作的重视，对于开展工作来说，是一项具有可操作性、针对性的措施。基于河湖管理保护工作的复杂性与系统性，利用党政领导负责的协调治理模式，充分发挥协调组织的功能，依赖各级领导的行政权力，将河湖治理完成效果的结果作为综合考核评价地方各级领导干部的重要依据，最终实现合乎环境的系统治理的目标。

2.灵活高效，本土创新

在河湖管理保护工作方面，坚持不同问题不同解决的方式，因地制宜，分类管理。对三江源地区、适宜的饮用水水源地、重要水源涵养区和生态敏感区，重点突出预防和整治措施。②对湟水等工农业分布相对集中、人口众多、水源约束趋紧的河流，重点区分用水功能区，节水减排，努力增强对污染水资源的管理工作，加强生态保护与修复。在立足省情水情的实际情况下，将《意见》精神落实到位，又积极引导各地实现对河长制度的因地制宜的创新。不论是扩大管护范围，如西宁市、海东市将大中型水库、万亩灌区、重要饮用水水源地、重要湿地一并纳入了河长制管理体系；还是拓展河长体系，如果洛、黄南、玉树三州以推行河长制为载体，设立企业河长、牧民河长、僧侣河长、马背河长。均立足本土，进行河长制度创新，不仅能高效灵活的促进河湖管理的保护工作，同时也促进了民族和谐、宗教和顺、社会稳定。

二、河长制面临的问题及其原因

（一）法律制度存在滞后

社会并非一成不变的，但法律不可能时刻反映社会变化，于是便出现了法律的滞后性，这是法治社会无法回避的问题。法自诞生那天起就具有滞后性。基于我国成文法国家的国情，法律制度本身就具有滞后性也就成为无可非议的问题。而且作为一项实践先行的制度，河长制在法律方面的支撑也屈指可数，各地都在实践当中摸索更适合本地特色的河长制度。在《意见》的指导下，根据不同省情，不同河湖存在的不尽相同的问题，各地先后出台了相应的意见、条例。

青海省人民政府在2019年立法工作计划中，也将《青海省实施河长制湖长制条例》这一地方性法规列为拟提请省人大常委会审议的十四项酝酿论证项目中的一项。河长制自实施以来，因其“首长负责制”的特殊性，党政领导在河湖管理保护工作中有着充分行政自治权，公众对其能否正确充分实施权力、避免权力滥用一直抱有怀疑态度。究竟是人治还是法治，如何确保责任落实到位，避免朝夕令改，都需要建立完整的河长制法律体系来保障。

（二）多元管理不够完善

河湖的管理保护工作，不仅只是负责管理河湖问题的党政领导的工作，也是每一个人的工作。但是在河长制体系运行内，却不能形成一个高效便捷的参与机制。河长制度是以党政领导为主导的制度，但在运行中，还需要河湖监督员、河湖巡查员、河湖保洁员等人的参与。在实际调研中笔者发现，对于同一河段，2-3公里的路程单侧就有三个巡查员负责，向河流两岸则是由不同的巡查员负责；河流两旁的道路由社区人员负责打扫，河流则是由对外承包给专门机构。当然，监督员也会在其中负责，对发现的问题及时上报。在此情况下，每一段河流都会由四部分人员分别负责，这对于本就资金并不充裕的河长制来说，似乎是一个不小的压力。

而且因为分属不同的部门管辖，彼此之间的联系并不密切，这在某些时刻也会带来一定的麻烦：河流监督员把河流垃圾情况、私自钓鱼现象上报，上级在收到监督举报的同时把信息反馈给河流巡查员，由河流巡查员负责处理。这一活动中，存在两个问题，一是河流监督员无法准确叙述事件发生的地点，二是上报以及反馈解决问题均需要时间，垃圾或许还在原地，而钓鱼的人却早已满载而归了。对于基层参与的河湖管理人员来说，如何高效便捷地完成工作，是大家还需要继续摸索探索的关键之所在。

（三）公众参与不充分

基层参与的河湖管理人员反馈问题不一定能高效解决，对于公众来说，反馈问题的解决更是一个任重而道远的路程。首先，对于大部分的公众来说，河长制这一制度就不了解。在最初调研开始时，曾经想了解一下本地人对于河长制的看法，可在笔者所知范围内，大家都没有听说过这一制度。这或许是极个别的案例，但不可否认，青年人对这一制度的了解太少，政府对这一制度的宣传还是没有做到位。当大多数人能了解河长制，能以主人翁的态度去对待我们的河流时，河长制的实施效果可能会达到一个新的高度。

也曾在河长制的公众号监督篇看到十几篇公众投诉，对于公众投诉，基本都是已处理的显示。可是从2018年底一直到2019年底，正是河长制在全省范围内如火如荼的宣传工作之际，不管是偷排偷放污水还是河坝非法被破坏，对于投诉举报的后续，公众所想要达到的目的，不是后面简简单单的已处理三个字。对于公众所投诉举报的问题，小到河道垃圾大到河坝破坏，工作人员都应重视，将问题处理的后续也进行回复。图片远比文字更加直观，一段详细的叙述与图片，也是在提高政府形象，提高公众的政府信任度。

三、河长制问题的对策

（一）完善法律制度

将河长制正式纳入法治化轨道，可以有效地规避管理保护工作中的不确定性与反复性，但是河长制的法律体系并不是一朝一夕就能构建完成的。《意见》是河长制第一次明确、正式出现在法律法规中。之后，全国人大常委会将河长制纳入了新修订的《水污染防治法》，一些省级政府甚至市县级政府也联合出台了实施方案，如青海省出台了《青海省全面推行河长制工作方案》，陕西省出台了《河长制问题清单制度》。直到今天，河长制的立法工作也一直行进在路上，细化河长制权力与责任的相关规定，明确办公人员的权力运行、责任落实的具体实施细则等方面的内容需要在实践中进一步探索，以建立一个健全的河长制法律体系。

（二）建立健全多元管理

人们需要更加完善的组织管理体系来进行河湖管理的保护工作。可以在原有的河湖管理体制的基础上，根据不同地区的特点，设定不同的工作重点。不能完全摒弃原有的水资源管理模式，河长制可以作为其中一种补充制度，使原有的管理模式更加健全。通过河长制，可以协调好各部门之间的关系，重点解决好相关职能部门在分散管理过程中产生的责任推诿、协调不当的难题。居民委员会、各级河长办公室、水利部门乃至外包企业等，明确好责任划分，对于所出现的问题，要共同承担责任。奖惩责任分明，财务支出更要分明。不论是水利行政部门的部门决算还是其他部门，对于涉及河长制财政规划的项目内容，需要政府公开，这也有助于更好地建立健全多元管理。

（三）完善公众参与机制

在当前环境下，首先应当加强宣传工作，让人们能够更好的了解河长制。河长制已经取得了一定成效，基本的管理体制已经成型，单靠政府的力量是不足的。虽然青海省也设立了“民间河长”“志愿者河长”“群众河长”等吸引群众的参与，但是成果却不显著。③也可尝试通过“河长制”进校园，进社区宣传，让河长制度真正走到大家身边。对于群众所反映的问题，积极的去解决，充分发挥群众主人翁的精神，进行河湖状况监督。当然，也需要充分发挥网络作用，建立河长制有关的公众号、APP等，及时公开河流信息、发布治理情况等，确保公众的知情权。对群众所举报的问题，更应该认真对待，通过多种渠道，完善公众的参与机制，有利于更好的实行河长制。

四、结语

河长制作为一项水环境治理中的创新制度，经过各地的探索，正在逐渐趋于完善。希望通过完善法律制度，建立健全多元管理，完善公众参与机制等措施，可以使河长制在河湖管理保护中发挥出更大的作用。

注释

①王雅红.西北民族地区城市发展研究［M］.民族出版社，2005：102。

②陈雷.全面推行河长制努力开创河湖管理新局面[J].河北水利，2016（12）：5-7。

③刘小勇.公众参与全面推行河长制工作主要内容与实践模式[J].中国水利，2018（4）：11-13。