我国PPP 项目绩效审计研究

（山西大学商务学院 山西 太原 030001）

近年来，随着政府大力推广PPP 项目，PPP 模式在我国多个行业得到迅速发展，但同时出现了资金管理、风险控制等问题。为了对PPP 项目进行合理评估，国家审计部门在“十三五”规划中强调了要在PPP 项目中重视绩效审计的作用。我国开展绩效审计的时间较晚，相关机构PPP 项目绩效审计工作开展不足。如何完善我国PPP 项目的绩效审计尤为重要[1]。

1 PPP 项目绩效审计含义

1.1 PPP 项目含义

PPP 项目又称PPP 模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，是政府与私人基于提供产品和服务达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系。

1.2 绩效审计含义

绩效审计是指对被审计单位经济活动的经济性、效益性和效果性进行审计。其中，经济性是指在获得一定数量和质量的产品或者服务及其他成果时所耗费的资源最少、成本最低；效益性是指一定的投入与产出的比例关系，即一定的投入是否得到最大的产出；效果性则是指被审计单位预期目标的实现程度[2]。

1.3 PPP 项目绩效审计含义

相对于传统项目的绩效审计，PPP 项目绩效审计增加了两个特征，分别是环境性和公平性。也就是说，对PPP 项目进行审计时，要对项目的经济性、效率性、效果性、环境性和公平性进行审计。项目的经济性就是让政府部门的资金得到高效利用，把相关成本控制在预算之内；项目的效率性就是要控制PPP 项目的风险、工期和质量等；项目的效果性就是在获得合理收益的同时满足社会公众的需求；项目的环境性就是在项目建设过程中重视环境保护；项目的公平性就是对经济效益与社会效益的良好评价[3]。

2 研究PPP 项目绩效审计的意义

2.1 完善PPP 项目绩效审计实务理论基础

PPP 项目绩效审计在我国出现较晚，发展较慢，缺乏专业、系统的审计操作指南，因此需要完善PPP项目绩效审计相应的理论体系。通过对PPP 项目绩效审计进行研究，可以完善我国PPP 项目绩效审计实务理论基础[4]。

2.2 促进PPP 项目发展

目前，国家审计机关的PPP 项目绩效审计工作开展不足，基本停留在竣工决算阶段的审计。通过对PPP 项目绩效审计进行研究，能完善PPP 项目各阶段的审计，在运行项目时规避风险，提高资源配置效率，规范各方行为，遵守契约精神，提高公共服务质量，在一定程度上促进PPP 项目的发展[5]。

2.3 高效利用有限资源

市场经济持续迅猛发展，社会各个领域都需要加快建设与完善。国家公共开支增长和企业规模扩大，在很大程度上使社会经济资源无法满足社会发展需要，因此优化配置社会资源迫在眉睫。

3 我国PPP 项目绩效审计问题分析

3.1 PPP 项目绩效审计法律法规依据不足

在我国，PPP 项目相关的法律条款还不太明确，具体如何开展PPP 项目绩效审计还没有相关的法律去指引。目前，PPP 项目绩效审计评价工作一般是通过搜集普通项目的国家和省级标准制定PPP 项目绩效评价指标体系中的具体指标，对于如何建立相关绩效指标还没有明确的方法。无论是定量指标还是定性指标，都缺乏参考，难以确定[6]。

3.2 PPP 项目绩效评价主体单一

目前，我国PPP 项目绩效审计的主管部门是审计局。执行绩效审计时，一般组成审计小组，针对项目决策、实施、运营等各个阶段实施审计。项目单位缺乏自我评价，并没有作为评价主体参与审计过程，只扮演了被审计单位的角色，因此评价主体单一，通常只有政府。

评价PPP 项目绩效审计时，仅靠政府部门进行监督是不够的。项目单位应当在项目的各个过程中进行自我绩效评价，保证项目顺利运行。两者在进行绩效评价时各有侧重。对于政府部门来说，主要是对社会公众进行服务，主要目的是有效满足公众利益；而对于项目单位来说，需要把项目做好，获得较高的投资回报。

3.3 评价指标结构不合理

如何分配定性指标与定量指标的权重，对于建立一套完善的评价指标体系来说至关重要。建立评价指标体系时，一定要综合分配定性指标与定量指标。建立具体的评价指标时，要分级设立相应的评价指标，将评价指标细化。目前，相关部门对评价体系的建立缺乏重视[7-8]。

3.4 缺乏有较强胜任能力的审计人员

PPP 项目涉及的范围很广，对PPP 项目绩效审计人员的要求比较高。对于一般审计人员来说，在掌握一般审计知识的基础上，了解会计、法律、金融等方面的基础知识，能够发现问题即可；但是对于PPP 项目工作人员，需要了解项目的全过程。对PPP 项目进行绩效审计需要更加专业的人才，但目前我国符合条件的政府审计人员比较少[9]。

4 完善我国PPP 项目绩效审计的建议

4.1 建立完善的PPP 项目绩效审计法律法规体系

应修订专门的PPP 法律，在规范PPP 项目操作模式的同时，对PPP 项目绩效审计的要求与评价作出规定，约束PPP 项目的绩效工作。政府还应出台相应的制度，对标准、使用方法以及相关程序等进行统一，以保证PPP 项目绩效审计工作顺利开展[10]。

4.2 建立明确的绩效评价管理机制

政府可以作为PPP 项目绩效审计工作的主体，同时社会中介机构也可以作为PPP 项目绩效审计工作的主体。在我国，PPP 项目绩效审计工作的评价主体一般是政府，独立性不强，影响了审计的真实性与可信度。为了真实、全面地评价PPP 项目的相关绩效，需要一个明确的管理机构对PPP 项目进行客观、公正的评价。

要明确评价主体，保证评价人员的独立性，才能保证评价结果真实可靠。评价人员可以由政府委托社会中介机构担任，但一定要注意其独立性，保持中立的政府工作人员也可以评价项目。

PPP 项目的特点要求评价人员的专业素质比一般审计人员高。其涉及的范围较广、开展周期较长，对工作人员的要求也比较高。一般通过内部培训等方式选择专业的评价人员，也可以聘请专业人员，提高评价结果的可信度。评价过程和结果应进行公开，使社会各界也能参与监督。

4.3 完善我国PPP 项目绩效审计评价指标体系

构建PPP 项目绩效审计评价指标体系，要统一其评价标准。确定标准时，应当考虑两方面。一方面是进行纵向评价，把PPP 项目现有的标准和过去的标准进行比较，发现PPP 项目标准存在的问题；另一方面是进行横向评价，将同类PPP 项目的绩效情况进行比较，由此比较绩效的好与坏。要根据具体情况建立标准，实事求是。

评价指标的制定要将定性与定量指标相结合。PPP 项目的结果难以量化，但是这些指标对项目有重要作用，因此要考虑使用一些特殊方法。对于能够量化的指标，要从各个方面、各个层次进行量化评价，这样得出的结果才具有更高的说服力和可行度，从而降低审计风险。对于无法量化的指标，要进行全面分析，使其更加科学。

要同时考虑绩效与公平。构建PPP 项目绩效审计评价指标体系时，除了要考虑项目的经济性、效率性和效果性，还要考虑社会效益与对自然环境等方面的影响，对各个要素的评价要有一个平衡点。

4.4 培养复合型人才

应当经常进行审计人员培训工作，可以采取一定的强制手段。在对PPP 项目进行绩效审计时，可能会运用到其他学科的知识。相关审计人员应当定期接受继续教育，不断更新相关专业知识。

绩效审计人员不能只依靠机构培训，还要提高自身的学习能力。在实际的审计工作中，要不断总结经验，把自己的专业知识合理应用到实践工作中。

审计机关应派审计人员去绩效审计发展较好的国家学习，通过实际操作积累经验。同时，还可以建立人力资源库，把高等院校、科研院所等单位的专家与社会中介机构中的专业人员吸引过来，形成技术专家库。在开展绩效审计时，可以抽取几位专家提供技术支持与咨询服务。