混业经营下我国金融业地方监管研究

石韩玉

(苏州大学 江苏 苏州 215006)

一、我国金融业混业经营的发展和监管现状

随着我国金融业的发展，对金融机构混业经营的监管逐渐放开，我国先后批准证券公司与基金公司进入银行同业市场，批准商业银行建立基金公司和金融租赁公司。当前我国金融业混业经营的方式主要有金融集团控股和金融行业公司控股两种。前者以金融集团作为控股公司，在各个金融子行业设立子公司进行混业经营，如中信集团旗下有中信银行、中信证券、信诚人寿和中信信托等；后者以银行、保险公司等具体金融行业公司为母公司，在其他金融子行业设立子公司进行混业经营，如中国建设银行旗下有建信基金、建信信托、建信人寿等。

为了加强金融监管的协调性，弥补监管的不足，应对混业经营趋势，我国先后成立了金融稳定发展委员会和中国银行保险监督管理委员会，确立了“一委一行两会”的监管体系，也标志着我国金融监管逐渐进入混业经营时代。我国的监管体系以分业监管为主，金融稳定发展委员会负责统筹协调，中国人民银行负责宏观审慎监管，银保监会和证监会则根据监管对象的行业归属和业务界定分别进行微观审慎监管和行为监管。其中，银保合并成立银保监会后，除了保留原先对银行业和保险业的监管，增加了对信托业、租赁业等行业的监管。

二、我国金融业混业经营的地方监管问题

一是地方监管权力与金融风险不匹配。我国的分业监管模式采用的是向地方监管机构进行纵向分权的模式，按照地方行政级别设立监管机构，分配监管权力。如今城市的发展规模和行政级别的关联性越来越小，如江苏苏州、浙江宁波和福建厦门等。这类城市在行政级别上是地级市，但是当地的金融机构的级别和业务范围与省会城市差别不大，例如苏州本地既拥有苏州银行、常熟农商行和张家港农商行这类上市金融机构，也有其他上市金融机构的一级分支机构，当地金融市场混业经营趋势明显，相应的风险水平也接近省会城市。然而，在现有的法律框架下，缺乏对中央和地方监管权力的明确界定，并且中央文件对地方政府监管职能的规定仅为概括性的规定，既没有明确的法律来源，也没有统一的制度和标准监管权限，对于经济发达的地级市也没有相关的例外规定。这使得地方监管机构在权限上无法完全覆盖本土金融市场的风险，出现监管空白和监管效率低等问题。

二是地方监管机构缺乏跨行业跨地区协调机制。目前分业监管的模式下，横向看信息呈碎片化分布在各个监管机构，纵向看监管可参考的重要信息总存在滞后性。信息的碎片化和时滞性使得有效的监管信息难以传递，地方监管机构之间交流不畅，导致事前风险识别失效，事后风险处理有误，最终风险爆发造成经济损失。在混业经营模式下，跨行业跨地区的交易越来越多，地方的金融机构既可以与同一控股公司的子公司进行业务往来，另一方面可以与其他非同一跨国公司的金融机构进行交易，混业经营交易的对手方遍布全国各地。然而，就地方监管机构而言这类交易并非常态化交易，需要临时建立监管机制，相关处理经验不足。此外，跨行业跨地区的交易使得监管主体难以确定，产生监管权责、机构级别和执行效率等多方面的矛盾，加上监管机构协调与沟通不足，地方监管机构容易出现相互推诿或各自为政的问题，要么形成监管空白导致风险爆发，要么出现监管重复导致监管成本增加，激化监管主体之间的矛盾以及监管主体与监管对象的矛盾。

三、我国金融业混业经营的地方监管对策建议

一是完善地方监管机构的权责划分。一方面综合金融业的发展与风险和地方的行政级别，基于明确的法律法规分配地方监管机构的监管权力和监管职责。针对金融业发达但行政级别不高的地区应适当提高监管机构级别，赋予与其金融风险相匹配的权责。另一方面，对关联性交易和交叉性产品的风险进行情景模拟，在法律层面完善监管对象行业界定和监管主体确认的形成机制，详细划分我国地方监管机构的权责，并明确规定监管机构的信息交流和协同合作义务。对于难以确定监管主体的情况，通过法院判决识别监管对象，划分监管主体权责。

二是加强信息交流，建设监管大数据平台。一方面加强地方监管机构与金融机构之间的信息交流，帮助监管机构获取第一手监管信息，对风险问题进行及时识别和处理，帮助金融机构在监管指导下进行混业经营，减少违规事件的发生，降低自身的经营风险。另一方面加强地方监管机构之间的信息交流，共享监管信息和执行反馈信息，建设监管大数据平台，既可以辅助监管当局基于实践信息加强对混业经营的有效监管，也为日后处理类似风险事情时提供经借鉴验，节约决策成本与时间，提高监管效率并减少失误。

三是完善地方监管机构协调机制。以中国人民银行为领导，在地方监管机构中建立交叉部门，负责机构间的信息沟通、明确彼此权责、统筹监管和风险处理，避免在混业经营业务监管上产生监管空白和监管重复等问题。对于跨行业跨地区交易的监管情况，地方监管机构一方面要明确以交叉部门为统筹核心，以法律权责规定为依据，根据监管职责划分监管主体，安排监管事宜；另一方面要通过监管大数据平台，共享各自的监管信息，商议对跨行业跨地区交易的具体安排。

四是加强对关联系交易和交叉性金融产品的监管。混业经营的风险主要存在于关联性交易和交叉性金融产品，地方监管机构针对性地加强对两者的监管是最务实有效的方式。针对关联性交易，在审核交易内容、交易主体和其关联的公司后，从全局考虑对交易主体和金融市场的影响，通过交叉部门的统筹协调对其采取更切实有效的监管，如规定关联公司之间的交易业务种类和交易金额比例，规定认购关联性公司发行证券的交易量或金额比例等。针对交叉性金融产品，首先对其进行行业甄别和风险量化，对于难以量化的风险采用情景模拟，之后根据结果在相关监管机构分配权责，进行针对性监管，制定更严格的发行准则和更有效的风险管理。