城市规划建设精细化管理的方法研究

黄雅玲

(福州市房地产开发工作服务中心 福建福州 350001)

0 引言

城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，城市规划必须在新形势下转变管理方式，自我改革，自我发展，提升自身素质和管理水平。城市规划管理对推动城市发展，转变城市开发建设方式，提升城市发展质量、促进经济社会持续健康发展，具有重要的意义。市场经济条件下的城市规划需要法制的规范和约束，大规模的土地开发，旧城改造，房地产开发，基础设施建设对城市规划设计和管理人员提出了更高要求。在城市规划领域，法规制度是管理的依据，提高管理绩效是管理的目的。所以，为了提高城市规划建设管理的水平，精细化的城市规划管理也就成为城市发展的必然要求。

1 城市发展迫切需要城市规划精细化管理的支持

近年来，随着社会的发展和城市化进程的加快，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，对城市的要求越来越严格，为了适应人们的需求，城市规划也随之越来越精细化。20世纪在国外发达国家开展的新公共管理运动催生了城市精细化管理思路，政府借鉴企业精细化管理措施来提高公共管理部门的管理，取得了很好效果。目前实施城市更新行动，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展已经成为当下城市规划的必然趋势。城市发展迫切需要城市规划精细化管理的支持。

1.1 城市规划精细化管理案例

福州市对三坊七巷的规划保护是城市规划精细化管理的一个成功案例。作为国家历史文化名城，福州市委、市政府高度重视三坊七巷的保护修复工作，并对三坊七巷保护修复提出了“渐近式、微循环、不间断”的保护修复方法，“镶牙式”保护的技术要求。要求按照居住功能及三坊七巷的建筑肌理及风格，精细化规划，精细化设计，精细化施工，精细化管理。

在这样的要求下，福州市政府出台了《三坊七巷设计准则》等一系列规范来指导公共空间和城市肌理的一致性，《准则》是三坊七巷保护修复及街道设计的规范和建设标准，是政府三坊七巷保护修复工作中的指导性文件，这个文件就将保护性修复理念融入其中。《准则》不仅对不同街区的建筑密度、高度进行控制，而且对于建筑的轮廓、材料、细部以及颜色也有相应的要求。除此之外，福州市政府依托“数字鼓楼”的优势，建立了三坊七巷搬迁信息系统。每天签约多少户，房源在哪里，搬迁信息系统都会及时显示。该软件系统运行期间，全球访客近10万人次。该系统也是最早将信息化手段用于搬迁安置的一个案例。

政府还委托专业公司，对三坊七巷所有的文物建筑及构件进行拍照和摄像，成为现在和今后延续保护修复的重要历史资料。同时尽量寻找历史上的史料和图谱，建立《三坊七巷历史街区保护工程资料数据库》，掌握并存储了大量历史大数据。在设计审批中和修复建筑前，将设计图与数据库中资料比对，力求修复后的建筑环境能完整体现古建风貌。这样精益求精修复规划，充分体现精细化管理。

1.2 城市要素的精细化管理

目前，我国许多城市都在追求精细化管理，比如深圳就借鉴香港，新加坡城市规划管理经验，率先引入《法定图则》，对城市规划要素进行精细化管理，让要素使用和城市建设管理相互协调，紧密衔接。对一些重要区域进行城市设计，并通过详细规划中的城市设计对城市景观进行控制。将城市设计的技术语言用附加图则方式进行表达。在土地出让合同中有严格的约束条款，将控制性详细规划和城市设计的具体内容体现其中。除此之外，还制定一些具有浓郁地方特色的规章制度，引导具体地段的城市设计和建筑项目的具体实施。

2 精细化管理效率提升策略

精细化管理能极大地提升城市规划管理效率和水平。它包含了规划编制和日常管理两部分。精心安排包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、法定图则、城市设计在内的各层次、多类型规划编制并将其作为法定管理依据。同时充分运用大数据互联网等信息技术手段将二者有机结合形成系统性管理是提升规划管理水平的重要发展方向。下文就城市规划管理具体实践，对如何应用各类规划，尤其是在法定图则和城市设计视角下如何提升城市规划精细化管理进行探索。

2.1 精心编制不同层次的城市规划，是实现规划精细化管理的重要一环

构建多层次精细化城市规划管理目的就是在考虑城市整体空间形态中各个不同要素的基础上应该有不断聚焦，这个聚焦就是需要政府来进行引领和控制。各个不同要素之间需要相互补充，并将关键的设计加以突出，以此来控制城市形态的发展[1]。在实际的城市规划设计中，还需要根据当地的实际情况进行设计。比如“东扩南进，沿江向海”是福州城市总体规划确定的城市发展方向。三山两塔一条江和三坊七巷是福州的城市特色，规划设计就必须从总体，专项、重点、三个层次依据总体规划和控制性详细规划，来构建整个城市不同的规划设计要素，从而指导《法定图则》和重点区域城市设计工作。

2.2 强化《法定图则》的指导作用

借鉴香港、新加坡的规划管理经验，深圳市成立了规划编制的法定机构—深圳市城市规划发展研究中心，其核心工作就是开展法定图则的编制和技术跟踪维护。中心的职责就是发挥技术统筹和技术服务的作用以技术监理的方式对法定图则成果的准确性科学性、规范性进行把关，为组织公示、归档管理和公众服务提供组织支持。深圳所有的法定图则现状调研、方案审查，修订维护和规划实施后续评估都由中心承担，以期减少行政沟通成本。减化流程环节实现动态跟踪管理机制。

2.3 重点区域的城市设计应量化标准，刚性和弹性相结合

重点区域的城市设计包含的内容十分庞杂，通过长期的实践表明，如果没有刚性的话，那城市设计仅仅是个没有实际意义的规定，对城市规划并没有有力的影响。但是，如果刚性过多，也不适应市场经济快速发展的要求，综上，对城市设计视角下城市规划精细化管理要有刚性的要求和弹性的内容控制。核心要素一般可以列为刚性控制[2]，提升型要素可以列为弹性要素。

2.4 明确系统化的城市设计管理

城市规划精细化的重要内容之一就是系统化的管理机制。现阶段，我国对城市设计方面没有制定相关的强制性的法律、法规。想要城市规划精细化管理得到进一步提升就必须理顺城市设计的管控机制。在城市公共空间的利用上应该明确不同公共空间的确定边界，在土地出让条件中应该吸收城市设计的关键要点，要确保城市设计按照法律进行实施。系统化的管控方式是应该综合考虑城市各种因素相互协调相互作用，确保空间形态在整体和局部之间的连续性，这是一个十分必要的环节。系统化可以使得城市规划按照相对理性的方式进行展开，而且也在其中融入了不同方面的价值判断标准和权衡利益的标准[3]。对于一些经济相对发展缓慢的城市可以采用城市设计小组审查制度的方式。

2.5 运用大数据互联网等信息技术手段提升规划精细化管理水平

习近平总书记曾多次强调要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，因此，必须综合运用大数据云计算和互联网技术创新和完善规划管理方式方法，过去城市规划编制的传统手法过于简单，一是过多依靠管理经验和事物规律开展规划编制，缺乏系统性、规范化的循数决策；二是支撑规划的各种基础资料和统计数据时效性、灵活性较差，往往难以支撑科学、理性的规划分析研究；三是公众参与渠道不畅通、机制不完善，限制了公众对发展规划诉求的表达。而大数据具有的多源、实时、人本等特征与发展规划决策的本质属性具有紧密的耦合性，使得其对城市规划的影响更为显著。采用大数据思维、方法和技术手段，可以精确、定量、精细化分析和研究要素支撑条件、资源环境约束和重大风险防范等,有助于更加深入论证重大工程、重大项目、重大政策实施的必要性、可行性和效果影响。在当前数据爆发式增长的背景下，各地城市规划部门和研究机构通过充分整合汇聚多维度的城市大数据资源，建设基于大数据的空间规划数据库系统，构建多源数据计算模型，重点解决空间多维大数据关联分析等问题，对城市规划的编制和评估起到了基础的支撑作用，也为大数据在发展规划领域的应用积累了宝贵经验。如许多城市运用遥感数据和GIS对城市地理空间信息强大的管理和分析功能，准确计算人口密度和建筑容量，并进行有关城市总体规划的各项技术经济指标，完成城市规划、道路拓宽改建过程中拆迁指标计算，从而有效确定各种用地性质，辅助城市用地选择和建设项目合理选址。

3 结语

目前，我国仍处于城市化进程快速发展时期，迫切需要有一套行之有效的规划管理办法与之相适应。我们必须清醒地认识到当前规划建设管理现状中存在的问题，通过精心编制规划，加强对重点区域重点环节的规划控制，完善法律法规，加强规划人才队伍建设，充分利用高科技手段从而达到系统化精细化管理目的，提高综合管理与服务能力，实现区域经济持续、健康、可持续发展。