湖南省邵阳市“一村一辅警”建设的调查与完善

刘振华,石 铛

(湖南警察学院, 湖南 长沙 410138)

辅警是在公安机关以及正式警察的监督指挥下协助正式民警从事警务辅助工作的人员[1]。当前我国经济迅速发展，社会冲突也有所增加，特别是在农村地区，社会治安形势变得严峻。在此背景下，2016年湖南省邵阳市提出了“一村一辅警”建设，对农村地区社会治安防控工作进行了积极探索并取得了较大成绩。2018年10月19日湖南省“一村一辅警”建设推进会在邵阳市召开，2019年在湖南省“两会”上将推行“一村一辅警”作为全省12件重点民生实事之一；2019年3月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确指出，大力推行“一村一辅警”机制(1)在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确指出，加强平安乡村建设。推进农村社会治安防控体系建设，加强农村警务工作，大力推行“一村一辅警”机制，扎实开展智慧农村警务室建设。。目前，“一村一辅警”建设正在全国范围内逐步推广。通过对湖南省邵阳市“一村一辅警”建设进行调查，结合实际情况对 “一村一辅警”建设存在的问题进行分析并提出完善对策，对我国推广“一村一辅警”建设和维护农村社会稳定有重要的意义。

一、湖南省邵阳市“一村一辅警”建设的调查

(一)邵阳市“一村一辅警”建设的具体做法

湖南省邵阳市在全市3299个行政村建立辅警工作站,每个工作站配备至少一名辅警，辅警的平均年薪为4万元，每个辅警工作站硬件设施经费5000元。“一村一辅警”工作站作为驻村辅警的办公场地统一设在村活动中心或卫生室，并统一标准配置了八项台账(2)八项台账包括辅警工作日志、服务群众登记册、安全检查登记册、信息登记册、治安纠纷调解登记册、出租房屋登记册、流动人口登记册等。,工作台账记录作为“一村一辅警”考评的重要指标纳入绩效考核，配有办公桌椅、文件柜等办公必需品。公安派出所设立驻村辅警管理办公室对驻村辅警直接管理和考核，市局及县市区治安部门负责业务指导和工作督察。各县市区制定了工作站工作目标、服务内容、管区民警职责、驻村辅警职责和考核奖惩的制度[2]。邵阳市还对“一村一辅警”进行层级管理，授予驻村辅警实习、三级、二级、一级四个层级的辅警衔，每个层级的津贴待遇不同。

(二)湖南省邵阳市“一村一辅警”建设取得的成效

1.缓解了农村公安派出所警力的不足

警力,是一定数量、一定质量的警察在警务工作上所表现出来的一种综合能力,也可称警察战斗力,是警察数量与质量的统一存在形式[3]。农村公安派出所警力缺乏严重，如邵阳市新邵县总人口82万余人，但新邵县公安局在编民警只有356人，警民比仅为万分之四点三，远低于湖南省乃至全国的警力配备水平。新邵县通过开展“一村一辅警”建设，招录辅警402人，全县所有行政村配备驻村辅警。驻村辅警上岗后，在公安派出所民警指导下，承担了农村地区大部分非涉密警务工作，缓解了农村公安派出所警力的不足。

2.农村地区发案率明显下降

发案率，是指某区域范围内当年的犯罪案件数与该范围内人口总数的比，单位为“起/人”，是犯罪学研究领域中常常使用的指标[4]。邵阳市自“一村一辅警”建设以来，驻村辅警在维护农村地区社会治安方面发挥了重要作用，该市农村地区各类案件发案率大幅下降，破案率直线上升，治安状况大幅改善(图1.1:2015-2018年邵阳市农村地区刑事案件立、破案及行政案件受理、查处统计图)。另据调查，单就2018年1月至10月，邵阳市农村地区刑事案件和全市现行命案案发率分别同比下降21.3%和41.03%，全市破案率同比上升5.13%。

图1.1 2015-2018年邵阳市农村地区刑事案件立、破案及行政案件受理、查处统计图

3.人民群众满意度提升

人民群众的满意度，是衡量一个地区社会治安状况好坏和辖区居民综合素质高低的“晴雨表”，反映的是民心，体现的是民本，蕴含的是民生[5]。邵阳市“一村一辅警”建设始终坚持群众路线，从群众最迫切的事情做起，驻村辅警深入到各村，帮助村民解决问题，树立了良好的公安形象，改善了当前大环境下的警民关系，促进了民调工作的提升。如武冈市应春亭街道办事处石羊村驻村辅警熊大吉，由于工作积极肯干，得到了群众的充分肯定，被推选为湖南省十三届人大代表，就是“一村一辅警”建设得到人民群众认可的表现之一[6]。

(三)湖南省邵阳市“一村一辅警”建设存在的问题

1.辅警流动频繁

目前，邵阳市“一村一辅警”建设招聘了大量驻村辅警，由于诸多原因导致驻村辅警队伍不够稳定，2018年邵阳市共有513名驻村辅警辞职，另有18人被辞退。驻村辅警的高流出率，严重影响了驻村警务工作的延续性，在经费投入、业务培训等方面造成了一定的浪费。同时由于人员流出后，新招录人员配备到位需要一段时间，造成农村治安防范工作存在一定的空档期。驻村辅警的高流出率是影响当前“一村一辅警”建设的主要问题之一。

2.辅警的整体素质偏低

驻村辅警的文化程度与驻村辅警队伍的整体素质密切相关。对邵阳市驻村辅警的文化程度进行调查，2018年邵阳市共有3264名驻村辅警，高中以下学历90人，高中或中专学历2263人，本科及大专学历仅911人，不到总人数的三分之一(见图1.2: 2018年邵阳市驻村辅警文化程度比例图)，驻村辅警队伍整体文化程度偏低。

图1.2 2018年邵阳市驻村辅警文化程度比例图

虽然驻村辅警为维护农村社会治安贡献很大，但目前还普遍存在辅警整体素质偏低的问题，驻村辅警在协助民警执法时举止随意，态度松散，甚至和群众发生纠纷；一些驻村辅警在工作中存在吃拿卡要的现象，影响了公安机关的形象。

3.少数辅警工作主动性不强

邵阳市“一村一辅警”建设明确了驻村辅警承担基础信息采集、治安纠纷处理、社会治安防范、禁毒宣传等工作职责。驻村辅警作为农村警务的最前沿力量，所承担的职责范围要求其必须深入群众，才能最大化地发挥驻村辅警的作用，达到“一村一辅警”建设的“五好”工作目标(3)“五好”目标是指治安秩序好、安全防范好、法制宣传好、服务群众好、警民关系好。。邵阳市少数驻村辅警在这方面做得不够，被动应对的多，主动下沉的少，往往是群众有事来报警求助或上级布置相关任务，才进村入户走访，没有将进村入户、贴近群众作为一种常态性工作落实。

4.“一村一辅警”建设的投入不足

投入是影响“一村一辅警”建设可持续性的关键因素之一。据调查，目前“一村一辅警”建设的不足主要表现为以下方面：第一，经费投入不足。邵阳市 “一村一辅警”年人均经费4万元，驻村辅警实际到手工资人均每月不足2000元，工资待遇水平偏低。第二，思想投入不足。广大群众对“一村一辅警”建设的认识不足，驻村辅警短时间内很难获得群众的理解和信任，工作一时难以打开局面，并且部分驻村辅警自身思想上对“一村一辅警”建设不够重视。第三，人力投入不足。大多数“一村一辅警”工作站只配备了一名驻村辅警，却要面对信息采集、调解纠纷和法制、消防、禁毒宣传等大量工作，有时还需协助派出所民警处理一些案(事)件，影响驻村辅警开展针对性的工作。第四，硬件和软件投入不足。“一村一辅警”制度要求驻村辅警食宿在村，但实际上驻村辅警只有办公在工作站，饮食和住宿在自己家，这对于外地或工作站离家较远的驻村辅警来说是个难题。另外，有些“一村一辅警”工作站未配备交通工具，导致驻村辅警不能及时赶到现场协助处理案(事)件。

二、湖南省邵阳市“一村一辅警”建设存在问题的成因分析

(一)辅警制度法律法规不完善

目前，虽然国务院先后发布了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(以下简称《意见》)和《辅警人员管理办法》，邵阳市也出台了“一村一辅警”相关的管理制度，但“一村一辅警”的法律地位和职责权限没有法律规定，辅警参与执法方面也经常遭到社会各界质疑。如驻村辅警调解治安纠纷的职责与《意见》第一章第四条(4)《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第四条：辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。的规定相冲突，驻村辅警配备的安保用品实际上属于警械范畴，也与《意见》第二章第十条第四款(5)《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第十条第四款：公安机关及其人民警察不得安排警务辅助人员配备、保管、使用武器、警械。的规定相矛盾。由于农村派出所警力有限，驻村辅警在处理偏远地区警情时，如果农村派出所民警不能及时赶到，就可能会出现辅警越权执法的情况，甚至出现驻村辅警侵害村民合法权益的情况。

(二)“一村一辅警”建设的工作机制不健全

邵阳市“一村一辅警”已经建立了招录、考核等机制，但“一村一辅警”建设的监督、考核、培训等机制不健全。邵阳市“一村一辅警”存在监督和考核的主体及方式单一、培训机制中存在落实难等问题。以驻村辅警的培训为例，警力欠缺的农村公安派出所，还要针对辖区驻村辅警每周至少组织一天的实战培训以及开办“辅警夜校”，从另一个层面增加了农村公安派出所民警的工作压力。

(三)“一村一辅警”建设的经费保障不力

邵阳市属于经济欠发达地区，经济基础薄弱。目前邵阳市“一村一辅警”的工资待遇保障机制还不完善，没有真正纳入县市区财政预算，村镇之间工资待遇不统一，驻村辅警的工资待遇较低，缺乏激励机制，在很大程度上影响了驻村辅警工作的积极性，也造成了驻村辅警流动频繁的局面。极个别地方由于前期对“一村一辅警”经费设立标准过低，且保障不力，形成现阶段招聘驻村辅警不热、少有人员报名的恶性循环。

三、湖南省邵阳市“一村一辅警”建设的完善

(一)完善辅警制度相关法律法规

目前，我国关于辅警制度的立法多体现为政府内部文件或地方政府规章，制定错综复杂，导致辅警制度较为混乱，不利于我国辅警制度的法治化建设[7]。宜通过相关立法活动，为辅警人员设立类似《人民警察法》的专修法律法规，将辅警人员的身份与人民警察、普通群众作彻底区分[8]，从法律上对辅警制度的各方面作出详细的规定。参照英国辅警的相关规定，如英国交通警察部门的辅警拥有的权力：在英国所有铁路线上拥有基本的执法权，在其他执法领域内拥有有限制的执法权[9]。从禁止性条款和许可性条款两方面入手，科学界定辅警人员的职责权限，使公安机关对辅警的管理以及辅警人员行使职权时真正做到有法可依。禁止辅警行使以下职权：对违法犯罪嫌疑人进行讯问，无民警带领下进行执法活动等，配备、保管、使用武器；许可辅警行使以下职权:采集“三实”信息，驾驶警车，配备警械，参与非涉密警务活动等。

(二)进一步提升“一村一辅警”建设的认识

1.提高驻村辅警的思想认识

公安机关针对驻村辅警开展一系列思想教育活动，在思想上帮助驻村辅警提高对“一村一辅警”建设的认识，让驻村辅警在思想上认识到开展“一村一辅警”建设是维护农村治安稳定、构建农村治安防控体系的重要举措，“一村一辅警”是坚持群众路线、密切警民关系的桥梁，是解决基层警力不足、夯实基础防范体系的根本，是确保人民安居乐业、保障改革发展稳定的根基。公安机关对工作表现优秀的“一村一辅警”进行公开表彰和一定物质奖励并进行宣传，最大程度地发挥优秀驻村辅警的激励作用，提高驻村辅警的职业认同感和荣誉感。

2.提升群众对“一村一辅警”建设的认识

公安机关在群众中加大对“一村一辅警”建设的宣传力度，尤其是各村支两委要对村民进行“一村一辅警”建设的宣传。通过在各村活动中心召开公安派出所、村民委员会及村民的三方交流会，增强村民对“一村一辅警”建设认识，并号召村民尊重驻村辅警和支持驻村辅警的工作。驻村辅警应主动到村民家中进行走访，这样既可以提升人民群众对“一村一辅警”建设的认识，也方便驻村辅警开展基础信息采集等工作，还能密切警民关系。另外，驻村辅警还可以通过“微信”等社交软件，与村民共建群聊，既方便驻村辅警开展法制宣传等工作，也为村民提供了一个监督平台。村支两委也应在驻村辅警的日常工作中提供帮助和支持，如帮助解决驻村辅警食宿问题。

(三)完善“一村一辅警”建设的工作机制

1.公安机关严格辅警招录标准与条件

严格的招录体制是实现辅警队伍规范化的第一关卡，制定严格的标准、遵循科学的程序是招录体制的基本准则[10]。县级公安机关结合本地实际向市级公安机关报告岗位需要，由市级公安机关制定招录标准与条件统一进行公开招录。招录程序参照公开招考公安民警的程序和方式，报名人员必须通过笔试、面试、体检、体能测试和政审，才能进入“一村一辅警”队伍当中，招录过程自觉接受社会监督。按照英国著名学者艾力森·威克菲尔德提出的“合适且恰当的人选”(即无犯罪记录)的原则[11]，把责任心强、高素质、高学历、身心健康或有特定专业技能的人员招入驻村辅警队伍，杜绝有违法犯罪前科、个人不良信用记录较为严重等人员进入驻村辅警队伍，从源头上保证“一村一辅警”建设的质量。公安机关从常住本村的党团员、退伍军人、年满18周岁毕业未就业学生等优秀人员中选拔招录。由当地村民任职驻村辅警，解决了基层干部“沉不了，住不了”的问题，可以最大限度地从源头治理农村治安矛盾纠纷。

2.建立系统的驻村辅警培训机制

辅警职业化的核心是专业化，关键是不断提高辅警的职业素质和能力，建立科学长效的辅警能力培训机制必不可少[12]。公安机关根据当地农村地区的治安状况，建立系统的驻村辅警培训机制：第一，驻村辅警的培训首先由市级公安机关统一进行，再由各县市区公安机关根据当地实际情况开展专项培训。第二，聘请具有相关专业知识的专家学者开展针对性的培训课程，丰富学员理论知识储备。第三，不同级别的驻村辅警进行不同方式和程度的培训，将考核成绩纳入绩效考核，作为评优、评先、晋衔等的重要参考依据。第四，灵活安排培训时间，在不影响培训质量和培训课程如期完成的情况下，培训单位根据驻村辅警的工作时间分批次进行培训。第五，培训的目的就是为了更好的应对实战，因此，培训课程中应增加情景模拟或实训课程，确保驻村辅警在日后工作中遇到类似情形能够轻松应对。

3.建立科学的驻村辅警考核制度

新公共管理理论(6)新公共管理理论由美国丹哈特夫妇提出，该理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。认为：公众如顾客，政府为厂商，由此建立了以“顾客”的满意度为中心内容的绩效考核机制。借鉴新公共管理理论，充分发挥“一村一辅警”的作用，必须建立完善的驻村辅警考核评价体系。一是明确“一村一辅警”职责，把驻村辅警的岗位定位在稳控农村治安、服务村民的层面，将辅警职责任务加以量化、细化。二是科学设置考评的原则、内容和标准，建立健全驻村辅警警务工作考核评价机制，以农村治安效果是否显著、群众是否满意、警民关系是否融洽等为主要考评标准。三是将驻村辅警的具体工作交由村民进行评判，采取周评、月评、季评、年评相结合等方式，根据实际表现和工作绩效严格进行考评，评定等级，并将驻村辅警的工作业绩与考评结果在“一村一辅警”工作站进行公开。四是将考评结果与驻村辅警的工资待遇、层级晋升、评先评优、解聘续聘等挂钩，做到奖优罚劣，赏罚分明。

(四)加强“一村一辅警”建设的保障

1.强化“一村一辅警”建设经费保障

建立健全持续、稳固的经费保障机制，提高公安机关的经费保障能力，对保证公安事业的长远发展十分迫切与必要[13]。 “一村一辅警”建设经费保障对“一村一辅警”建设的推广和长远发展同样十分迫切，只有逐步提高“一村一辅警”的工资待遇，“一村一辅警”建设才能长期有效地运行。笔者认为邵阳市“一村一辅警”工资待遇应高于邵阳市人均可支配收入水平，以2018年邵阳市全体城乡居民人均可支配收入为18010元为例，辅警个人待遇应不低于每年5万元(人均月工资3000元左右，每年1.5万元“五险一金”)，辅警工作站的每年工作经费应不低于1.5万元。成立由省级财政和县级地方财政按6：4比例共同承担的“一村一辅警”专项经费，建立科学、长效的经费保障机制。

2.改善“一村一辅警”建设硬件设施

警辅人员岗位具有高危险性、高强度、工作时间不规律等职业特点。针对这些特点，从工作的硬件配置上改善警务辅助人员的工作环境条件非常必要[14]。驻村辅警的办公场地不小于20平方米，“一村一辅警”工作站由市级公安机关统一配备标牌、办公桌、单警装备、信息采集工具、工作制度、工作台账、工作日志等必备的条件。针对驻村辅警不可能24小时在“一村一辅警”工作站，可能发生村民有事找不到驻村辅警的情况，在辅警工作站门口以及村民家门口张贴驻村辅警联系方式、派出所值班电话以及督察部门投诉电话，方便警民之间的联系。由县级公安机关统一购买电动车、自行车，统一标识，配备到每个“一村一辅警”工作站。鼓励有条件的驻村辅警驾驶私家车处理警务工作，每月补贴50-100元的油费，由县级公安机关负责油费保障。

(五)加强“一村一辅警”建设的监督管理

健全的警务辅助人员管理制度将约束人们行为的主观性和随意性，目的是实现警务辅助人员队伍管理规范有序[15]。大力推行“一村一辅警”建设监督透明化。将“一村一辅警”建设的监督主体和监督方式多元化，对“一村一辅警”建设过程中的招录、培训、履职情况、待遇保障等方方面面进行全方位监督。监督主体由内部和外部构成，内部监督主体为公安机关内部的相关部门，外部监督主体为各级党委、政府、人大、政协、公安机关，以及新闻媒体和人民群众等；通过暗访、抽查“一村一辅警”台账和日志、广播、电视、报纸、杂志、电话、信件、网站等多种方式和渠道进行投诉、检举、控告、申诉，达到监督的目的。通过内外部监督相结合形成的压力，减少公安机关和辅警人员的违法违纪行为的发生，有利于辅警队伍法制化、规范化的建设。

四、结语

公安警务辅助队伍作为公安机关执行非涉密警务活动最有力的辅助力量，也是构建农村治安防控体系不可或缺的重要力量，邵阳市“一村一辅警”建设就如何充分发挥辅警在构建农村治安防控体系中的重要作用进行了积极探索。2019年湖南省“两会”将“一村一辅警”在全省推广作为2019年湖南省12件重点民生实事之一，意味着湖南全省都将进行“一村一辅警”建设。希望邵阳市“一村一辅警”建设这一新时代下的“枫桥经验”，解决目前建设中存在的问题，尽快在全国推广，解决当前全国公安机关在警力不足的情况下如何优化配置警力资源以及如何构建农村治安防控体系的难题。