把制度优势转化为产业转型升级动力

[摘要]有色金属是重要的基础性和战略性产业。新中国成立后，我国有色金属工业依靠“举国体制”建成完整的产业体系，这一优势一直延续到改革开放前期，以企业下放地方为标志的有色金属管理体制改革，促进了有色金属工业快速发展。近年来，我国经济增速逐年下降，从有色金属工业来看，过于分散的产业结构导致无序竞争，地方政府非理性的投资冲动，全球贸易萎缩和国际竞争加剧，生产性公共产品供给不足，高质量发展的政策环境尚未形成等原因，阻碍了产业转型升级。要通过发挥社会主义基本经济制度优势，大幅度提高产业集中度，创新方式加强工业基础领域的投资，充分挖掘我国内需潜力，加强科技研发的超前布局，营造有利于绿色发展的政策环境等，使我国工业产业摆脱对旧动力的依赖，凝聚新增长动力。

[关键词]有色金属 中国制造 经济增长 产业政策

[中图分类号]F426 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2020）01-0032-05

[作者简介]江宇，国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员，博士，研究方向：政治经济学、宏观经济学。

有色金属是重要的基础性和战略性产业，我国是世界有色金属产量第一大国，但还不是有色金属强国。本文以有色金属行业为例，探讨我国工业产业转型升级之路。

一、我国有色金属发展概况及相关特征

（一）发展概况

有色金属是除了铁、锰、铬以外64种金属的统称。在统计上主要指铜、铝、铅、锌等十种常用有色金属，与国民经济、人民生活、国防军工关系密切，在电子信息、高端装备、新材料、国防军工等方面也得到了广泛应用。有色金属也是国际资源争夺的焦点，欧盟、日本、美国都把有色金属列为重要的战略性原材料。新中国成立70年来，我国有色金属工业快速发展。1949年十种有色金属产量仅有1.33万吨，1978年为99.6万吨，2018年达到5688万吨，1949-2018年，年均增长13.1%。自2002年以来，我国十种有色金属产量连续17年居世界第一。有色金属工业产品销售收入从1950年仅有2614万元增长到2018年的5万亿元。2018年，我国铜、铝、铅、锌等主要金属产量分别占全球总产量的35.9%、55.4%、42.0%、45.9%，产业集中度也明显提高。在世界十大铜、铝、铅、锌冶炼企业中，我国均有3家以上的企业位列其中。此外，铝冶炼大型预焙槽、铜、镍闪速熔炼技术，铜、铅、锡富氧溶池熔炼新技术等，经过引进、消化、再创新，达到了世界先进水平。

（二）主要特征

1.依靠“举国体制”建成完整的产业体系。新中国成立后，建立了以真实需求为导向、全国大协作为主要特点的科研体制，形成了从地质勘探，到矿山、冶炼、加工，以及工程建设、设计、科研、教育等配套单位组成的完整体系。

2.市场经济同“举国体制”相结合。改革开放初期到1999年，有色金属工业开始向市场经济转型，同时又保留了计划经济时期形成的由中国有色金属工业总公司主导的相对集中统一的领导体制。这一时期，计划经济时期打下的基础在市场经济推动下，实现了有色金属工业快速发展。1992年，有色总公司和深圳市联合建成了全国第一个标准化运行的期货交易所，大步促进了与国际市场的接轨，现在的上海期货交易所就是在此基础上成长壮大的。有色金属是全国率先“走出去”发展的行业之一，不仅增强了资源保障力，而且显著提升了国际市场的影响力和话语权。

3.大量企业下放地方管理，促进了数量规模快速发展。1999-2001年，有色金属管理体制进行改革，撤销有色金属局和总公司，除了保留中铝、五矿等中央企业外，将大量有色金属工业企业下放到地方管理。地方竞争促进了产业数量和规模的快速扩张，2002年，我国十种有色金属产量超越美国，成为世界有色金属生产第一大国，2018年达到5688万吨，超过紧排其后的9个国家的产量之和。这一时期存在的问题是，质量和效益没能和产能一样迅速提高，从2018年的主营收入利润率看，我国进入世界500强的有色金属企业中，最好的企业也只有1.98%，勉强高于嘉能可集团的1.55%和托克集团的0.47%，但远低于力拓的33.66%、美资源的12.85%、淡水河谷的11.37%，从一个侧面反映出中国与发达国家的差距。

4.坚持自力更生、自主创新为主，同时注重技术引进。新中国成立后，面对西方国家的经济封锁，有色金属工业广大干部职工、科技人员自力更生、艰苦奋斗，迅速恢复生产，开始大规模建设，逐步建立了金属品种齐全，地、采、选、冶、加产业链完整以及勘察、设计、施工、科研、教育相互配套的完整的有色金属工业体系。改革开放后，一批骨干企业在引进消化和自主研发基础上，不断创新铜、镍、铅、锡等有色金属的冶炼技术，并达到了世界先进水平，这一阶段，具有中国特色的群众性创新活动发挥了重要作用。

5.综合运用政府和市场力量破解无序竞争、重复建设、产能过剩问题。2010年以来，有关方面综合发挥政府和市场的力量，推动了行业新一轮战略调整。多年被冠以“产能严重过剩”的电解铝行业，通过2017年的联合整治专项行动，开始进入健康可控的发展阶段。据有关咨询机构统计，2018年全年新增运行产能只有57万吨左右，这是进入新世纪以来，新增运行产能最低的年份之一。同时，一些地方政府以产能减量、绿色生产、技术升级为主攻方向，建设产业发展集群。如江西鹰潭铜产业集群和山东滨州铝产业集群，分别聚集了五六十家上下游企业，构建了纵向不断延长、横向不断壮大的强大产业链。2018年，这两个特色产业集群的主营业务收入均超过3000亿元，合计已经占到全国行业规上企业主营业务收入的10%以上。

一、制约我国产业升级的因素

2010年以后，我国经济增速逐年下降，经济发展进入“新常态”。以有色金属行业为例，存在的问题主要表现在：基础研究薄弱，如电解铝大型预焙技术所依赖的“电、热、磁”计算软件包仍然依靠引进;高端产品短缺，中国是世界有色金属工业大国，产品产量占世界的40%-50%，稀土甚至占到90%以上，但大多是中低端產品，高端产品不多，如高性能、高精度的高端硬质合金数控刀片等，仍需从国外大量进口，“专精特新”的品牌产品还不够;信息化和工业化的结合还不够，绿色升级任务艰巨等。其根本原因是过去40年特别是本世纪初以来形成的依赖地方政府招商竞争、低成本劳动力、出口高速增长所支撑的产业发展动力已经发生逆转，具体表现在：

（一）过于分散的产业结构导致无序竞争，成为制约产业升级的瓶颈

21世纪初期，房地产、基础设施和重化工业的爆发式发展，对有色金属产生大量需求。由于国内需求持续快速增长，体制改革调动了地方和企业的积极性，加上国际上美元贬值、流动性增加和金融性投资等因素，我国有色金属工业增加值保持了年均两位数的快速增长。金融危机以来，国内需求从高增长转为中低速增长，能源资源和生态的约束日益明显，增长速度开始下行。从2014年起，有色全行业投资出现负增长，2018年下半年起虽扭转了连续五年下降的势头，但表现不够稳定。效益和投资下降的主要原因是，过于分散的产业结构带来的无序竞争导致产能过剩，在需求不旺的情况下造成供需失衡。不仅在传统的铜、铅锌、镁、稀土分离等领域出现过剩，锂、钴等新兴产业也很快出现阶段性的产能过剩。

（二）“地方政府锦标赛”模式加大了转型阻力

当前的产能过剩问题，表面上看，是缘于地方政府的“投资冲动”，通过招商引资、优惠手段吸引企业投资。按照这种解释，解决产能过剩，就要减少政府对经济的干预。但实际上，资本主义社会也周期性发生产能过剩，这种产能过剩不可能是由于政府干预导致的。国务院确定的五大产能过剩行业——钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶，都是市场化程度很高的行业。因此应当进一步认识到，产能过剩的根本原因仍然是市场的盲目性。在资本主义国家，生产过剩是由自由市场的缺陷造成的。由于市场调节的滞后性，企业只能根据自己的信息做出决策，所以会周期性地发生产能过剩危机。我国进入市场经济之后，企业竞争导致过剩，本质上同西方是一样的，但地方政府追求短期GDP和投资的动力，加剧了产能过剩。

（三）全球贸易萎缩和国际竞争加剧影响

国际金融危机以来，中资企业国际兼并频繁受阻，有色金属贸易摩擦升级，价格大幅波动。在国际竞争领域，西方国家仍然掌握着话语权。有色金属期货交易，主要集中在伦敦金属交易所、纽约商业交易所和东京工业品交易所。自2011年到2018年，有16个国家或地区对我国金属硅、铜管、铝锭、铝材等工业产品发起贸易救济案件，特别是2017年以来，美国以其国内《贸易法案》，对我国以铝为代表的有色金属产品实施系列调查，加征关税，持续施压。2019年上半年，我国有色金属对美进出口贸易总额同比下降33.1%，降幅比2018年扩大25.8个百分点。常用有色金属产品及其制品，对美出口均呈持续下降态势。持续不断的贸易摩擦升级，造成市场信心不足，对下游需求与市场价格的冲击较大。

（四）生产性公共产品供给不足

上世纪80年代以来，我们在地质勘探、基础科研、人才培养等方面的公共投入下降，有关机构改革的方向是强调面向市场、放权让利，导致生产性公共品供给不足。勘探队伍属地化管理以后，在提高积极性、服务地方经济建设的同时，也出现了队伍分散、人才流失等问题。同时，一些地方片面追求短期经济利益，搞地方保护，靠矿吃矿。一边是滥采乱挖，一边是地质勘探没有重大发现，导致资源保障形势越来越严峻。

有色金属加工是技术密集型产业，必须有大量基础研究做支撑。基础理论研究水平是应用型研究的前提，特别是原创型新技术开发，必须依托基础研究。然而，科研院所体制改革之后，一度过于强调服务于短期商业利益，导致基础研究投入不够。一些科研单位追求短期利益，应用基础研究、共性技术研究有所弱化，协同攻关和技术推广的渠道不畅。

（五）高质量发展的政策环境尚未形成

目前的产业政策，大量是在短缺经济阶段形成，有利于促进规模和数量扩张，然而有利于高质量发展的政策环境还没有充分形成。例如，铝是有色金属产能过剩的领域，但铝扩大应用还有广泛空间。在交通运输行业，大量采用铝合金材料是减轻车辆重量的有效手段。国外从1952年开始制造铝合金车辆，至20世纪七八十年代，首次将铝合金车体应用于高速动车组。与之相比，我国存在明显差距，当前我国载重挂车基本是钢结构，自重大、经济性和安全性差;而发达国家70%的载重挂车是铝合金结构，自重轻、经济性和安全性好。在国内推进交通车辆轻量化确实存在困难，一是高效节能铝制挂车生产工艺技术复杂，要求技术装备水平高、投资大。国外铝制挂车的销售价格通常为同类钢制挂车的4倍左右。如要扩大生产，需要大量资金，这对制造企业来说，压力很大。二是用户一次性购置投入大。目前某企业生产的铝制挂车的销售价格仅为国外同类产品的50%左右，但其仍达到同类钢制挂车的2倍以上。这对用户来讲，一次性投入明显增加。虽然用户使用全铝挂车所增加的经济效益，可以弥补前期投入。但当前我国载重车辆使用企业普遍规模不大，个体户不少，这就制约了全铝车的推广应用。三是公路运輸业和运输行为有待进一步规范。目前，我国公路运输业仍处于发展的初级阶段，运输企业准入门槛低，公路运输市场仍处于以超载为主要获利手段的发展阶段。用户对使用钢制挂车超载获利已经形成了一套行之有效的办法，对高效节能铝制挂车的优良技术经济性能还缺乏应有的认知。这些因素都影响铝合金结构挂车的推广应用①。再如，国内建筑铝模板行业虽然开始步入发展的快车道，但技术、质量和施工水平与国外相比仍存在差距，还没有建立统一的铝模板产品标准和操作使用规范，不利于标准化生产，影响了产品质量和通用性，减少了周转次数，从而降低铝模板综合效益。企业间标准规范互不配套，对用户来说，导致不同企业的铝模板很难通用。这些问题，都需要通过调整产业政策，加强产业链的整合与协作来解决。

三、发挥制度优势，推进产业升级

十九届四中全会把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制”确定为社会主义基本经济制度。改革开放的伟大实践证明，我国之所以能够取得非凡的成就，关键就在于把社会主义制度的优越性和市场经济在资源配置方面的长处有机结合起来，创造了一种全新的制度模式。要更好地在社会主义制度和市场经济“有机结合”上做文章，把社会主义市场经济这一制度优势，转变为经济增长的内生动力。

（一）大幅度提高产业集中度

有色金属同我国不少产业一样，产业结构碎片化，产业集中度低，横向和纵向之间的协作不够。这种格局已经到了需要改变的时候。新中国成立初期，是工业部门产业集中度很高的时期，表现在经济体制上是高度集中的计划经济，企业形态以大型企业为主。这种模式对于迅速实现基础性行业的战略投资、集中力量发展工业化，起到了积极作用。计划经济时期两次向地方下放企业，中小企业得到一定程度发展，产业集中度有所降低。改革开放之后，随着对企业“放权让利”，特别是20世纪90年代末撤销工业部（局）之后，中央企业下放地方，这些行业的产业集中度又一次出现下降。当前我国遇到的实体经济利润率下降，同产业结构分散化、碎片化有很大关系。

总的来看，我国主要产业的集中度都低于世界主要大国。产业集中度低，固然有利于鼓励竞争，但同时也将产生很高的交易成本和监管成本。从新型工业化发展的趋势来看，骨干龙头企业的引领、企业的横向和纵向协作、生产型公共物品的提供，對于现代工业发展的作用日益重要。从发达国家钢铁大王、石油大王等巨型企业的发展历程来看，均是产业集中度高度集聚演化的结果。因此，加强创新，补上基础性理论和共性技术这个短板，在国际上增强资源控制力和抗风险能力，提高我国的话语权、定价权和标准制定权，都迫切需要继续打造一批能够应对全球竞争的特大型企业集团。

（二）创新方式，加强工业基础领域投资

目前，我国投资率下降的主要原因并不是管制过多，而是在一般竞争性领域的利润率已经进入下行周期，大部分实体经济已经发生产能过剩。私营经济投资是顺周期的，利润率高就投资，反之就减少投资。也就是说，投资下降并不是因为政府管得太多，而是因为资本对投资前景的预期降低了。在这种情况下，如果仅仅通过降低门槛、放松管制来鼓励投资，反而将导致过剩产能和泡沫进一步膨胀。在现有投资利润率已经降低的同时，还要保持投资力度，面对这个两难问题，应当从社会主义生产目的出发，加强公共性、战略性领域的投资。例如，尖端科技、能源保障、生态环境建设、国土整治、人力资本积累、国防军工、宇宙开发、重大疾病治疗等方面，还有巨大的投资空间，一旦取得突破，将对国民经济产生全局性甚至颠覆性的带动作用，也将大大惠及中下游产业。但是，这些领域都需要超长时间的巨量投资，而私人资本追逐短期利润，既没有能力也没有动力在这些领域进行充分的投资。这就需要发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，建设像中华人民共和国成立初期优先发展基础工业那样，集中全社会的资源，进行基础性、战略性领域的投资，为长远的经济增长和社会全面进步奠定新的基础。因此，完全可以实现靠内需拉动的经济超常增长，有必要设立综合性的国家发展战略性投资基金，实施对生态资产与战略性资源的长期投资，为常规市场运行注入超常购买力，建设并运营最终形成的国家发展战略性基础资产。

（三）充分挖掘我国内需潜力

发达国家的历史表明，随着经济增长，传统材料在不断减少，铝等新型材料在不断增多。我国在有关宏观或专项政策、规划中尚未明确提及轻量化等发展方向，以及在扩大铝应用过程中还存在转变观念、标准滞后、规范不完善、一次性投入高等问题，特别是在一些量大面广的领域，扩大铝应用遇到一定阻力。建议通过设立扩大新型材料使用的重大专项，在财政方面给予购置补贴或贷款贴息，如将全铝挂车纳入国家汽车节能惠民工程予以补助;加快相关标准、规则的制定和完善;加快技术进步步伐，将新材料开发与高档铝合金基础研究等纳入国家有关科技规划，加大支持力度;加强行业协会的协调作用，支持行业协会在行业自律、行业协调、市场培育、技术推广、标准制定、舆论引导、人才培养、管理提升等方面发挥作用。为扩大铝应用营造积极的环境，以启动新的消费和投资增长点，激发“新常态”下我国经济发展的新活力。

（四）加强科技研发的超前布局

瞄准科技发展前沿方向，适当超前谋划，在关键理论和技术上取得突破。重视科技发展战略研究，精心选择一些战略性的前沿领域力求突破，形成生产一代、开发一代、预研一代、储备一代的良性循环，鼓励企业在基础研究方面加大投资力度①。

（五）营造有利于绿色发展的政策环境

国内外环境保护形势的变化，对节能减排技术的需求将会越来越大，要抓住机遇，把绿色技术打造成为行业新的增长点。我国金属行业污染物排放标准已经远远超过欧美等发达国家，但行业企业污染物排放仍未达到标准要求，特别是在脱硫、脱硝、除尘等环节差距较大，其中问题最大的是颗粒物。当前企业一般采用余热锅炉、动力波洗涤、电收尘、布袋收尘等工艺除尘，但最佳治理效果约在每立方米15-20毫克之间，难以达到10毫克以下。在这些方面，还有很大的技术进步空间，这也是一个巨大的市场，要有针对性地出台一系列有机衔接的政策措施，形成有利于产业发展的政策环境。

（六）再造一支高质量的产业工人队伍

现在，许多企业有资金、有技术，但是缺乏一支能够用好技术的职工队伍。一个重要原因是，改革开放以来，不少行业片面依靠低成本劳动力支撑的数量扩张，导致涉及工人切身利益和企业最终发展动力的诸多方面，如职业教育、职工收入、社会保障、劳动安全等存在不少问题，使得过去所谓的低成本劳动力优势变成了劣势。重视和加强职工队伍建设，在企业文化上，在经营理念上，要充分体现全心全意依靠工人阶级的宗旨，要严格按照法律法规，真正落实《劳动法》和《劳动合同法》，严格执行最低工资制度和各种安全保障、社会保障制度，让工人有钱消费、有能力消费。同时要大规模增加职业教育的投入，利用经济波动的时期，把农民工组织起来，举办“农民工大学”，集中一段时间补上职业教育和文化教育的欠账。这样，才能够补上内需不足的短板、人力资源的欠账，让经济恢复再平衡，进入依靠内需和劳动者素质提高的轨道。

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