论党内法规的规范效力

秦强

[摘 要]党内法规的规范效力是指党内法规作为一种特殊规范形态所应当具有的约束力。党内法规是党员与党组织达成的政治契约，其效力来源于党员对自己作为公民所享有的部分法律权利和人身自由的让渡和放弃。作为一种特殊的规范形态，党内法规具有四维效力，分别是时间效力、空间效力、对事效力和对人效力。党内法规之间发生冲突时，一般遵循“上位法规优于下位法规”“特别规定优于一般规定”“新规定优于旧规定”等冲突处理规则。责任机制是党内法规效力机制的必然要求和根本体现，根据违反党内法规行为的性质情节情况，党内法规呈现不同的责任机制。

[关键词]党内法规;规范效力;责任机制

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）01-0097-08

党内法规的规范效力理论源于国家法律的规范效力理论。在法理上，所谓法律的规范效力是指法律所具有或者赋予的约束力。根据法律规范的效力形态的不同，可以将法律规范的效力分为规范效力和实际效力两种，前者是指“据以衡量人的行为之行为要求或标准，其所具有的准则性或拘束性”[1]P78，而后者意指“规范的效率或其贯彻施行的机会”[1]P78。凯尔森将这种分类称其为法律实效（efficacy）和法律效力（validity）的区别：一个规则可能会因为多种原因缺乏实效，并未被服从或者被适用，但是它却仍然是有效力的。[1]P32基于法律规范效力的应然与实然二分法，我们可以将党内法规的效力形态也分为应然效力与实然效力两种，党内法规的应然效力是指党内法规作为一种规范所应当产生的约束力，而党内法规的实然效力是指党内法规作为一种规范实际上产生的约束力。[2]P485由于党内法规的实然效力是一个事实层面的描述性问题，这里主要研究党内法规作为一种特殊规范形态所应当具有的规范效力。

一、党内法规的效力来源

（一）党内法规效力与党内特别权力关系理论

党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。因此，从效力对象上看，党内法規只对党组织及其成员具有规范、调整作用并产生约束力，具有适用对象上的限定性、特定性。

中国共产党作为中华民族的先进组织和先锋队伍，对其成员的要求要高于一般社会成员与组织，所以从规范层面，党内法规要求要高于普通法律法规，党章党规党纪历来也严于国家法律法规。[3]P9对每一个人来说，申请加入共产党意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，就必须多尽一份义务和责任。对于不遵守党章党规党纪的党员，党的纪律检查机构可以行使党内法规赋予的监督执纪问责权力，对其进行组织处理、纪律处分。由于党组织本质上不属于国家机关，行使的不是国家权力，那么，由此产生党内法规的效力来源问题，即党组织依据党内法规对违纪党员进行约束、惩戒、制裁的理论依据是什么呢？

一般认为，党员与党组织之间形成的规范关系不同于一般意义的法律关系，党员与党组织之间形成的是一种“特别权力关系”，这种“特别权力关系”实际上构成了党内法规的效力源泉。国家法律规定的法律优先、法律保留等原则以及赋予普通公民的一些法律权利和人身自由，在党员身上不同程度的受到限制，并且这种限制也无法诉诸司法来寻求救济。在公法学上，所谓“特别权力关系”，是指在特定行政领域内，为达到行政目的，在公民与国家之间所建立的、加强公民对国家从属性的关系。特别权力关系是相对于一般权力关系而言，其“特别”指的是对公民权利的特别限制。在一般权力关系中，国家权力和公民权利受法治原则的支配，国家权力对公民权利的侵犯，可以诉诸法治原则予以救济;而在特别权力关系中，国家权力和公民权利之间是一种特殊的关系，权力主体对公民个人行使的权力不受法治原则的支配，公民个人权利在受到国家权力侵犯的时候也无法寻求一般的法治救济。[4]

一般认为，特别权力关系理论主要存在于一些特殊的领域，比较典型的有公务员领域、军队领域、学校领域和监狱领域。我国党组织和党员的关系，在性质上近似于国家机关和公务员的关系，因此，这里可以借鉴特别权力关系理论来解释党组织和党员之间的权利义务关系，解决党组织惩戒权力的效力来源问题。基于这种理论，党内特别权力关系的特点主要有：一是排除法律保留原则，二是剥夺权利救济手段。具体而言，党内特别权力关系包括如下特征：第一，党组织可以以党内法规的方式限制党员的自由权利。在党内特别权力关系中，党组织无须法律授权就可以制定党内法规，对党内党组织和党员的行为和权利进行限制。第二，党员义务的不确定性。在党内特别权力关系中，党组织对党内的党员享有总括性命令支配权，只要有需要，即使法律无具体明确的规定，仍然可以以党内法规的形式为党员设定各种义务。第三，党组织对党员的惩戒权。在党内特别权力关系中，如果党员违反党章党规党纪，或者公然违反党组织的决定命令时，党组织有权行使公权力，对相关党员做出惩戒。第四，党内特别权力关系不适用权利救济原则。由于上述惩戒措施是党内措施，即使受惩戒的党员对其不服，也不能向法院申请司法救济。

（二）党内法规是党员与党组织达成的政治契约

由于在性质上我国党组织和党员的关系近似于公务机关和公务员的关系，因此，按照特别权力关系理论，党内法规之所以对党员具有较强的约束力，是因为在这种特殊的权力关系中，党员自愿放弃和让渡了一部分作为公民享有的权利和自由，并自我承诺自觉遵守党组织的规定，自愿接受党组织的惩戒制裁。所以，一个人申请加入中国共产党就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，就应该用党内法规的标准要求来约束自己行为，在涉嫌违纪违规的情况下，就必须接受党组织一切形式的调查处理。即使党组织根据党内法规对自己采取严于国家法律的处理措施，也不能再拿普通公民的权利和自由来辩解。因为，自从递交入党申请书那一刻起，就意味着他自愿让渡和放弃了作为公民享有的部分权利和自由，而从党组织批准入党那一刻起，党组织也就有了对党员采取严格要求的权力。[5]P91

党员的这种自我承诺集中体现在入党誓词上。入党誓词是申请加入党组织的人员成为预备党员后，在入党宣誓仪式上，需要宣读的誓词。1982年9月召开的党的十二大首次把入党誓词写进了党章。党的十三大、十四大、十五大、十六大通过的党章都重申了这一条。现行《中国共产党章程》第一章第六条明确规定：“预备党员必须面向党旗进行入党宣誓。誓词如下：‘我志愿加入中国共产党，拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律，保守党的秘密，对党忠诚，积极工作，为共产主义奋斗终身，随时准备为党和人民牺牲一切，永不叛党。”入党誓词只有短短几十个字，但这短短几十个字是每一个共产党人入党之初许下的最庄重的誓言，是每一个共产党人的初心与使命之所在。入党宣誓者面对党旗党徽宣读入党誓词时，已经在心理上做好准备和在行动上作出承诺，随时将自己的青春和生命献给党、献给人民。对此，2013年1月22日，习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话专门指出：“每一个共产党员特别是领导干部都要牢固树立党章意识，自觉用党章规范自己的一言一行，在任何情况下都要做到政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏。不论担任何种职务、从事何种工作，首先要明白自己是一名在党旗下宣过誓的共产党员，要用入党誓词约束自己”[6]。

因此，入党誓词是党章的正式条文，具有党内法规的刚性约束，对党组织和党员具有正式的规范效力和拘束要求。从效力来源看，入党誓词是党员与党组织达成的一种政治契约，是双方合意的结果，具有明确的规范效力。每个党员在入党之时都写过书面的入党志愿书，从法律规范的角度来看，这本质上是一种书面要约，党组织在接受入党志愿书并同意其入党之后，实际上就相当于作出了承诺。经过了要约和承诺这两个法定环节，一份具有法律意义的法律合同实际上已经完成了，所以党员就要服从自己的承诺，履行入党志愿书的内容。在入党宣誓时，每个党员面对党旗，进行庄严的宣誓，实际上是对着党组织又一次作出的承诺。因此，遵守我们的入党志愿，严格遵守党章党规党纪，是我们在入党时作出的庄严承诺，具有明确的规范效力。在这个意义上讲，党内法规其实是党员和党组织达成的政治契约，在这个契约中，党员让渡和放弃了一部分权利和自由交给党组织，由党组织来保护党员的权利和发展;党组织集中行使党员让渡的这部分权利和自由，形成党组织的权力，享有对违反契约的党员的惩戒权力。所以，每个党员都要坚持初心、坚定信念、坚守承诺，重温入党志愿书、牢记入党誓词、严守党章党规，这既是每个党员的法定义务，也是党组织对党员的基本要求。

二、党内法规的效力范围

党内法规效力通常是指党内法规的生效范围或适用范围，即党内法规对什么人、什么事、在什么地方和什么时间有约束力。党内法规一般具有四维效力：时间效力，指党内法规开始生效的时间和终止生效的时间;空间效力，指党内法规生效的地域（包括领海、领空）;事件效力，指党内法规的适用范围，对哪些事有约束力;对象效力，指党内法规对什么人生效。

（一）党内法规的时间效力

党内法规的时间效力是指党内法规何时生效、何时终止效力以及党内法规对其生效以前的事件和行为有无溯及力。

首先，党内法规的生效时间主要有三种：一是自党内法规公布之日起生效，如没有明确生效时间规定时，根据惯例，自党内法规公布之日起生效;二是党内法规条文中自行规定具体生效时间;三是规定党内法规公布后符合一定条件时生效，即由有权主体另行发布专门文件规定党内法规的生效时间。

其次，党内法规终止生效的时间。党内法规终止生效，意味着党内法规被清理废止，规范效力自然消灭。它一般分为明示的废止和默示的废止两类。具体形式主要有：一是党内法规本身规定了有效期，有效期届满，从而自动失效;二是新党内法规明确规定自本法实施之日起，旧党内法规立即失效;三是党内法规据以存在的时代背景或者条件消失，或者其所调整的对象不复存在，或者其使命完成，使法律法规失去了存在的意义，从而自动失效，比如在一些特殊时期公布的一些特殊党内法规制度规定;四是有权机关进行党内法规清理，对外公布某项党内法规作废;五是随着新党内法规的颁布实施，相关内容与已生效的新法抵触的旧的党内法规自动失效。

第三，党内法规的溯及力。党内法规的溯及力，也称党内法规溯及既往的效力，是指党内法规对其生效以前的事件和行為是否适用。如果适用，就具有溯及力;如果不适用，就没有溯及力。党内法规是否具有溯及力，不同党内法规规范之间的情况是不同的，一般通行两个原则：首先“不溯及既往”原则，即不能用现在制定的党内法规指导人们过去的行为，更不能由于人们过去从事某种当时是合法而现在看来是违规的行为，而依照现在的规定加以处罚。其次，作为不溯及既往原则的补充，党内法规的效力可以有条件地适用于既往的行为。从我国目前有关党内法规溯及既往的原则的规定，一般采用“不溯及既往”的原则，只有在极少数较为特殊的党内法规中，才会规定有溯及力。

（二）党内法规的空间效力

党内法规的空间效力，是指党内法规发生效力的地域范围，即在哪些地域有效力，适用于哪些地区。党内法规的空间效力范围主要由党内法规的形式、效力等级、调整对象或内容等因素决定。通常有两种空间效力范围：

第一，有的党内法规在全国范围内有效，即在国家主权所及全部领域有效，包括属于主权范围的全部领陆、领空、领水，也包括国家驻外使馆和在境外航行的飞机或停泊在境外的船舶。这种党内法规一般是由党的中央组织制定的党章和中央党内法规。中央纪律检查委员会和中央各部门制定的部门党内法规，除本身有特别规定外，通常情况下也都在全国范围内有效。

第二，有的党内法规在一定区域内有效。这里主要有两种情况，一是由各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，只在本省级行政区域内有效。二是被赋予党内法规制定权的沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个城市和省会城市党委制定的党内法规，仅在本市级行政区域内有效。

（三）党内法规的对事效力

党内法规的对事效力，即党内法规的适用范围，指的是党内法规对什么样的行为有效力，适用于哪些事项。这种效力范围的意义在于：

一是告诉调整对象什么行为应当做，什么行为不应当做，什么行为可以做，例如，2017年3月1日施行的《中国共产党工作机关条例（试行）》第三条规定：“本条例适用于中央和地方党的工作机关。党委直属事业单位、设在党的工作机关或者由党的工作机关管理的机关，参照本条例执行，法律法规和中央另有规定的除外。党的纪律检查机关的产生和运行，按照党章和中央有关规定执行”。

二是指明党内法规对什么事项有效，对那些事有约束力，确定不同党内法规之间调整范围的界限。例如，2015年10月14日施行的《干部教育培训工作条例》第三条规定：“本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及列入公务员法实施范围的其他机关和参照公务员法管理的机关（单位）的干部教育培训工作。国有企业、不参照公务员法管理的事业单位结合各自特点执行本条例。”

（四）党内法规的对人效力

与国家法律相比，党内法规的调整对象具有特殊性，具有典型的“属人效力”的特征，对人的效力比较清楚。一般认为，党内法规的调整对象仅限于党组织和全体党员，无论该党组织和该党员是在国内和国外，都要接受党内法规的约束。虽然党内法规的调整对象是党组织和党员，但是由于每部党内法规的制定目的不同，因而，不同层级的党组织和党员之间往往也会适用于不同的党内法规。这样导致的一个结果是，党内法规的对人效力因规范对象的不同产生差别适用区别效力，主要有以下几种情形：

1.有的党内法规规范各级党组织和广大党员，如《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，适用于全党。

2.有的规范某一部分党组织，如2015年12月25日施行的《中国共产党地方委员会工作条例》第二条规定“本条例适用于党的省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区委员会及其常务委员会”，适用于党的地方委员会。

3.有的规范某一部分党员，如2012年12月4日通过的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，适用于中央政治局领导同志。2019年9月1日施行的《中国共产党问责条例》第五条规定“问责对象是党组织、党的领导干部，重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员”，适用于党组织、党的领导干部，而不是全体党员。

三、党内法规的效力位阶

效力等级是确立党内法规适用规则的前提，是指不同层级的制定机关制定的党内法规的效力不同，由此形成相互关联、层级分明的效力等级体系。党内法规的效力等级体现不同党内法规在党内法规制度体系中的不同位阶。效力等级高的是上位党内法规，效力等级低的是下位党内法规。党内法规发生冲突时，一般遵循“上位法规优于下位法规”“特别规定优于一般规定”“新规定优于旧规定”等冲突处理规则。

（一）上位法规优于下位法规

由于制定机关不同，党内法规的效力等级是不同的。制定机关地位的高低直接影响到其制定的党内法规的效力高低，地位高的制定机关制定的党内法规，效力高于地位低的制定机关制定的党内法规。不同层级的党内法规发生效力冲突时，应当选择适用位阶高的党内法规，这是党内法规效力等级的一般规则。

根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规的效力可以分为以下几个等级：

一是党章。党章是党内根本大法，具有最高效力，是制定其他党内法规的基础和依据。

二是中央党内法规。中央党内法规是党的中央组织制定，主要规定党的地方组织和基层组织的产生、组成和职权，党员义务和权利的基本方面，党的各方面工作的基本制度等，是党内法规体系的主干部分，其效力低于党章，高于中央部门和省区市党委制定的党内法规。中央党内法规一般以中共中央文件形式、中共中央办公厅文件形式发布。

三是党的中央部门制定的部门党内法规。中央纪委机关、中央各部门制定的党内法规主要对党的某一方面工作或者事项作出具体规定，是党内法规体系的重要组成部分，其效力低于中央黨内法规。中央部委制定的党内法规一般采用中央纪律检查委员会、中央各部门文件形式发布。

四是省区市党委制定的地方党内法规。各省区市党委制定的党内法规主要对本地区党的工作或者事项作出具体规定，是党内法规体系的重要组成部分，其内容不得同中央党内法规和部门党内法规相抵触。各省区市党委制定的党内法规一般采用省区市党委文件、党委办公厅文件形式发布。

（二）特别规定优于一般规定

从理论上说，党内法规整体上应当协调一致。但由于不同党内法规规范党内生活和党内关系的范围和角度不同，制定党内法规的时间有先有后，以及受制定者认识能力、制定技术等因素限制，同一机关制定的党内法规有时会出现不一致现象，给党内法规的执行和遵守造成混乱。在这种情况下，确立特别规定优于一般规定的冲突规则是极其必要的。

特别规定优于一般规定是针对同一效力等级的两个或者多个党内法规的特殊冲突规则。所谓特别规定，是指根据某种特殊情况和需要制定的调整某种特殊党内关系的规范。所谓一般规定，是指为了调整某类党内关系制定的规范。所谓特别规定优于一般规定，是指同一效力等级的两个或者更多个党内法规，在适用时期、对象、事项、地域等方面，具有特别指向的特别规定优于适用范围广泛的一般规定。换句话说，适用于特定时期的党内法规优于适用于平时的党内法规，适用于特定组织和党员群体的党内法规优于适用于各级党组织和全体党员的党内法规，适用于特定事项的党内法规优于适用于一般事项的党内法规，适用于特定地域的党内法规优于适用于一般地域的党内法规。

（三）新规定优于旧规定

随着党的建设深入推进，党内法规的一些规定可能具有滞后性，与新形势下的党的建设发展新要求不相适应，需要加以修改完善。因此，党内法规发布后，在新的党内法规与旧的党内法规之间、新的规定与旧的规定之间，可能产生不一致。在这种情况下，确立新规定优于旧规定规则是极其必要的。

新规定优于旧规定是就同一效力等级的两个或者更多党内法规而言的特殊规则，是指就同一事项作出不同规定，后制定的党内法规的效力优于先制定的党内法規的效力。主要有两种情况：一是新的党内法规发布后，旧的党内法规被废止，自然适用新的党内法规;二是新的党内法规虽然发布，但旧的党内法规并未被废止，在两部党内法规涉及的内容相同或者相似的情况下，适用新的党内法规。修改后的党内法规，更加符合发展变化了的新情况，体现了制定机关作出的新调整，应当优先适用。

四、党内法规的效力机制

党内法规具有规范效力，违反党内法规的规范要求，必然要承担相应的规范责任，否则，党内法规就会形同虚设。党内法规的责任机制是党内法规的效力机制的必然要求和根本体现，没有责任机制，党内法规的效力就无从体现、无法保障。[7]P1全面从严治党说到底是个责任问题，不明确责任、不落实责任、不追究责任，全面从严治党就是一句空话。管党治党责任是各级党委（党组）最根本的政治责任、领导责任，是全面从严治党与依规治党相结合的必然结果。[8]

（一）新时代党内法规三大责任机制

当前，党内法规的主要责任形式是党风廉政建设责任制、党建工作责任制和意识形态工作责任制，这也是新时代全面从严治党三大责任机制。

1.党风廉政建设责任制。党风廉政建设责任制是指各级党委（党组）及其职能部门的领导班子、领导干部在党风廉政建设中应当承担责任的制度。党风廉政建设的责任主体为各级党政领导班子及其成员。党风廉政建设责任制的法规依据是2010年11月10日颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第六条：“领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任。领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人，应当重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。”党风廉政建设责任制是新时代党内法规制度建设的重要内容，坚持全面从严治党必须要压紧压实党风廉政建设责任制，在党内法规制度体系建设中贯彻和体现党风廉政建设责任制要求，体现出党风廉政建设责任制、全面从严治党精神。

2.党建工作责任制。党建工作责任制是加强党的建设的管理机制。建立健全党建工作责任制，目标是要形成党委统一领导、一把手负总责、分管领导具体负责、党的各级组织抓落实的党的建设工作格局。党建工作责任制实行集体领导与个人分工负责相结合，各级领导干部“一岗双责”，谁主管谁负责，一级抓一级，层层抓落实，做到党建工作与教育、教研、管理等工作一起部署、落实、检查、考核、总结，切实把党建工作摆到更加突出位置，真正扛起全面从严治党的政治责任。在党内法规制度建设中，党建工作责任制是多部党内法规重要的责任机制和有力保障。党内法规制度建设应当以加强和完善党的全面领导为出发点，以“把抓好党建作为最大的政绩”作为价值目标，完善工作机制，夯实主体责任，确保党建工作责任制的落地生根。

3.意识形态工作责任制。意识形态工作关乎旗帜、关乎道路、关乎国家政治安全。旗帜指引方向，道路决定命运，因此，意识形态涉及的都是原则性、战略性和根本性问题，涉及到党治国理政、管党执政的合法性和正当性，涉及到中国特色社会主义事业的方向性和导向性。从意识形态角度来看，要想高举旗帜，坚定道路，维护好国家政治安全，就必须始终坚持管党意识形态原则，核心就是坚持正确的政治方向，站稳政治立场，坚决同党中央保持高度一致，坚决维护中央权威。因此，意识形态的首要问题就是举什么旗、走什么路问题，在这个问题上，一定要政治态度鲜明、政治立场坚定、政治认识清醒，高举中国特色社会主义旗帜不含糊，坚定中国特色社会主义道路不动摇，以对党和人民事业负责的态度牢牢掌握意识形态工作的领导权、管理权。2015年10月，中央办公厅颁布的《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》指出，全党要强化党管宣传、党管意识形态，牢牢掌握意识形态工作的领导权主动权。这是党的十八大以来意识形态领域的第一部中央党内法规，在党的历史上第一次以党内法规形式，对意识形态工作责任制作出制度规定，具有里程碑式的意义。

（二）违反党内法规的责任类型

根据违反党内法规行为的性质和情节，党内法规呈现不同的责任机制。2017年10月24日新修订的《中国共产党章程》第四十条规定，坚持惩前毖后、治病救人，执纪必严、违纪必究，抓早抓小、防微杜渐，按照错误性质和情节轻重，运用监督执纪“四种形态”，让“红红脸、出出汗”成为常态，党纪处分、组织调整成为管党治党的重要手段，严重违纪、严重触犯刑律的党员必须开除党籍。一般来讲，违反党内法规主要承担以下几种责任。

1.谈话提醒、约谈函询。谈话提醒、约谈函询是党内监督的重要方式。对线索中反映的苗头性、倾向性问题及时进行处置，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态，防止小问题拖成大问题，体现了对干部的信任、帮助、关心和爱护。谈话提醒、约谈函询，主要是指需要查证核实的问题线索或反映的问题具有一般性，需要及时批评教育，包括查清后可以给予轻处分。约谈函询要严格履行审批手续，函询结果要由本单位党组织主要负责人签字上交，有的还要让其在民主生活会上开展批评和自我批评。

2.组织处理。组织处理又称组织调整，是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违反党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的范围主要包括两种情形：一是在案件检查过程中，认为被调查党员干部确犯有严重错误，已不适宜担任现任职务或者妨碍案件调查的，可予以停职。二是对有证据证明违纪问题明显、但短时期难以完全查清的被调查党员干部，根据情况可先采取组织处理措施。不宜在现岗位继续工作的，可予以调整;不宜继续担任领导职务的，可予以免职。组织处理的后果是：给予组织处理的党员干部，一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的党外职务，并不得评优评先、给予奖励。需要注意的是，组织处理和纪律处分互不代替，不允许以组织处理代替纪律处分，或者以纪律处分代替组织处理。