当前我国含放射性物质消费品辐射安全监管探讨

肖 军，邹 冰

(1.生态环境部辐射环境监测技术中心/国家辐射环境监测重点实验室，浙江 杭州 310012；2.生态环境部辐射源安全监管司，北京 100035)

众所周知，放射性广泛存在于我们周边的环境、身边的物品，甚至于我们身体本身都含有极其微量的放射性物质。但这些放射性物质通常含量极低，不会对人体的健康造成损害。然而，近年来国内不断发现，打着“健康”、“美容”、“养生”等概念的幌子，各种人为添加了放射性物质的消费品明显超出了正常环境本底辐射水平。它们之所以被发现，有的来自国内安检或消费者举报，有的被国内外海关查获退货处理。例如，2018年荷兰海关发现由我国浙江出口的装有头梳的货箱有辐射升高的现象，货箱周围辐射水平达0.2～0.5 mSv/h，经荷兰核安全和辐射防护局(AVNS)检测，每个头梳含13 Bq238U和99 Bq232Th，头梳针头中的238U和232Th的活度浓度分别达到1.9 Bq/g和14.1 Bq/g。国内不少口岸或者安检场所也多次发现有旅客携带的消费品放射性超标事件，媒体对此也多有报道。这类消费品的类型也多种多样，譬如卫生用品、保健垫、头梳、首饰、挂饰、装修材料、金属器皿、陶瓷和玻璃制品等。添加的放射性物质中包含了铀、钍、镭、锆、钛、锗等多种核素。这些生产商或制造商在产品中加入放射性物质，并以各种概念或噱头开拓市场，有的属于缺乏法规的意识和相关辐射安全知识，也有的可能是故意钻空子、打擦边球。

虽然我国对含放射性物质消费品的管理有相关的规定及标准要求[1-4]，但是，一方面由于法规和技术标准不够充分、完善，另一方面产品涉及的行业多，各环节管理部门多，职能界限模糊或交叉，且各地监管尺度不一，因此，对此类消费品的监管尚不够严格和规范，即使发现超标产品后也往往只能对一批货物进行处理，对厂家缺乏制约措施。

这类含放射性物质超标的消费品形制不一，其应用引起的主要是公众照射，涉及公众健康和社会稳定。由于多属于日常消费品，涉及大量公众成员的健康，如果始终不能得到妥善管理，不但容易造成公众恐慌心理，也会影响公众对“中国制造”的信心和对政府监管能力的信任。因此消费品中放射性标准的制修订及其辐射安全管理，必须引起重视。

1 含放射性物质消费品的定义及特点

所谓“消费品”[3]是指，为了满足公众成员及其家庭的生活需要或为他们提供相应服务而被购买、使用的物品；而“含放射性物质消费品”[2]是指：因功能或制造工艺需要，将少量放射性物质加入其中，或以密封源形式装配在内，或因所采用的原材料与生产工艺而具有一定放射性活度的消费品。其他规定和标准中[3-4]描述的含义与此基本一致。通常，含放射性物质消费品在生产中使用了放射性比活度较高的原料、材料(添加料)或废弃物，会对公众造成一定剂量的辐射照射，应对其引起的辐射照射加以控制，包括诸如烟雾探测器、荧光度盘或粒子发生管等，以及包括掺有独居石、锆英砂和稀土物质等成份的含放射性制品，但不包括医药用品。

需注意的是，含放射性物质消费品并不一定属于需要监管的放射性物品。放射性物品是指含有放射性核素，并且其活度和比活度均高于国家规定的豁免值的物品。这类含放射性物质消费品中含有的放射性核素的量通常不大，放射性核素水平一般比较低，会涉及到豁免。一般具有以下特点：产品种类多，形制不一；放射性射线与产品的实际用途或主要功能并无直接关系；其使用者一般是广大公众；单个产品对使用者或接触者所致照射剂量比较低，但大量销售后照射造成的集体剂量却可能比较大。

2 我国关于放射性物质消费品的主要法规及标准

2.1 放射性同位素和射线装置安全与防护条例(国务院令第449号)

条例第37条对含放射性物质的产品提出了辐射防护要求，不合格的产品不得出厂和销售，这一条的规定适用于含放射性物质消费品。

这条规定是为了从源头上控制不符合辐射防护要求的产品流入社会，防止人们在不知不觉中受到健康危害，因此生产单位应当对含放射性产品进行辐射防护达标状况检测，未经有资质的检测部门检测或经检测不符合国家相关标准中有关辐射防护要求的，不得出厂、销售。

2.2 《电离辐射防护与辐射源安全基本标准》(GB 18871—2002)

标准中提出了对含放射性物质消费品的管理要求。包括消费品的销售条件、非豁免消费品的要求、消费品的制造商和供应商的保证、消费品说明书的内容要求。与之相关的还包括对实践的正当性以及豁免、排除等有关规定。标准附录A(豁免)中给出了作为申报豁免基础的豁免水平，包括放射性核素的豁免活度浓度和豁免活度。

GB 18871—2002在制订时主要依据的是国际原子能机构(IAEA)安全丛书第115号《国际电离辐射防护和辐射源安全基本标准》(1996年版)，而1AEA最新的《国际辐射防护与辐射源安全的基本安全标准》(IAEA GSR Part.3,2014年版)[5]，仍然保留了有关含放射性物质消费品管理的专门章节(见要求33：消费品)，以及实践正当性判断等方面的规定，其具体内容有所修改。

2.3 《含放射性物质消费品的放射卫生防护标准》(GB 16353—1996)

此标准规定了含放射性物质消费品对公众照射的剂量限制原则与放射卫生防护评价方法。标准适用于含放射性物质消费品的生产、销售、使用、废弃和处置等各个环节及其所致公众照射的个人防护，但适用范围不包括由专业人员使用或在工作场所使用的产品、在公共场所安装使用的含放射性物质消费品。标准对含放射性物质消费品提出了基本要求、以及实践正当化评价、防护最优化评价、个人剂量限制、产品的使用不当、意外事件和废弃等技术性要求。标准给出了在正常使用条件下，用户个人受到的剂量当量不应超过的限值。

2.4 《放射防护器材与含放射性产品卫生管理办法》 (2002年卫生部令第18号)

该办法所称含放射性产品，是指含放射性物料、含放射性物质消费品、伴生X射线电器产品和卫生部确定的其他含放射性产品。其中对含放射性产品及其检测提出了要求或规定。由原卫生部、国家技术监督局于1995年联合发布的《含放射性物质消费品卫生防护管理规定》(卫监发[1995]第2号)[6]同时失效，废止的原规定对此类产品的放射防护、生产销售和进口管理、放射卫生监督提出了要求。

2.5 其它有关标准

(1)《可免于辐射防护监管的物料中放射性核素活度浓度》(GB 27742—2011)[7]

标准给出了物料中放射性核素的免管浓度，但只适用于大批量(大于1 t)物料的生产操作、贸易、填埋或再循环等活动，不适用于饮食和饲料中的物质、空气中氡、运输中物料、核准排放的流出物、环境中的放射性残留物等。属于小批量(小于1 t)物料的情况，应按GB 18871—2002附录A中给出的豁免浓度执行。

(2)《建筑材料放射性核素限量》(GB 6566—2010)[8]

标准规定了建筑材料放射性核素限量和天然放射性核素镭-226、钍-232、钾-40放射性比活度的试验方法，为国内陶瓷、石材等建材企业的生产销售提出了明确的规范。

(3)《消费品使用说明第6部分：家具》(GB 5296.6—2004)[9]

标准中规定，出售家具使用说明必须对国家有关要求和指标给予说明,并对家具所用材料、涂料实际含有的放射性等控制指标给予说明；实际含有的放射性在国家有关规定允许范围内，但使用不当仍会对消费者产生不利影响的，使用说明必须写明使用注意事项、防护措施等内容。

以上这些现行的标准和规定，有一些内容可能不够明确，或者有重叠，还有一些内容都未涉及到，这样会导致监管依据不充分，理解有歧义，甚至无法监管。目前，相关部门正在对国务院449号令和GB 16353—1996进行修订完善。由于消费品中含有的放射性物质很多来自稀土等伴生放射性矿领域，该领域的主要监管依据来自《放射性污染防治法》以及关于伴生矿的标准和规范，当前生态环境部正组织制定一批关于伴生放射性矿开发利用企业环境辐射方面的专门标准或规范。伴生放射性矿领域不是449号令的监管范围，因此修订中的国务院449号令(征求意见稿)仍然没有考虑这部分内容。GB 16353—1996制定之时，参照采用了欧洲经济合作与发展组织核能机构(OECD-NEA)的标准《含放射性物质消费品管理导则》(1985)，为适应当前我国对含放射性物质消费品的监管需要，该标准正结合国内实际情况，依据欧盟2007年发布的《欧盟关于含放射性物质消费品的管理导则(辐射防护-147)》和相应的调查报告《欧盟关于含放射性物质消费品的评论(辐射防护-146)》等国外先进的法规标准进行修订[10]。

3 目前监管存在的问题

3.1 产品的正当性问题

这类掺加了放射性物质的消费品，包括保健品、工艺品、装饰品、室内装饰材料等，往往被其厂家宣传成可以发射负离子和远红外线，对人体有保健功效。它们与烟雾探测器、荧光度盘或粒子发生管等含有放射性的产品还有所不同，通过添加放射性物质带来的所谓“保健功效”并不属于产品的主体功能，而且这些保健功效是否真实和有效尚待验证。因此，对这类产品的正当性应当进行慎重评价。

这类产品的正当性应是其被批准生产、销售或进口的首要条件。GB 18871—2002基本标准4.3.1.3规定，除了被判定为正当的涉及医疗照射的实践外,在下列实践中,通过添加放射性物质或通过活化从而使有关日用商品或产品中的放射性活度增加都是不正当的：a)涉及食品、饮料、化妆品或其他任何供人食入、吸入、经皮肤摄入或皮肤敷贴的商品或产品的实践；b)涉及辐射或放射性物质在日用商品或产品(例如玩具等)中无意义的应用的实践。而在4.3.3.1中，对实践的正当性作出了界定，即考虑了社会、经济和其他有关因素之后，其对受照个人或社会带来的利益足以弥补其可能引起的辐射危害时，实践是正当的。

根据上述规定，这些用于公众成员使用的人为添加了放射性物质的消费品，除非已被证明是正当的，而且它们的使用已被豁免或者已被批准向公众提供，否则消费品提供商必须确保不向公众提供这类产品。然而，在现实中会遇到的一系列问题是，由哪些相关部门进行正当性评价？如何判定标准中“无意义的应用”的界定？如何定量地进行代价利益分析来评价正当性？评价的结论是否应当公开？再加上涉及各方利益，进行正当性评价存在诸多困难，在实际工作中也极少真正开展。例如，一例利用所谓“环保、健康”材料的负离子免漆板进行居室内家具装饰时发现辐射超标案例中[11]，没有部门负责对企业免漆板添加负离子粉的正当性进行评价与判断，结果导致使用之后，居民室内家具辐射水平异常，虽然该免漆板中放射性核素比活度满足GB 6566—2010规定的照射指数，但所致居民个人剂量超过了GB 16353—1996中规定的用户个人附加有效剂量限值，以及GB 18871—2002规定的公众个人剂量限值。

3.2 产品的豁免问题

为了既保护公众健康和安全，又利于促进行业发展，国家对某些物品或材料中含放射性物质的数量进行了限制，对放射性核素比活度或总活度提出了具体要求。当其中所含放射性核素的含量低于一定数值时，可以实行豁免管理。近年来，已有大量用于空气质量监测、爆炸品监测和科研教学等用途的含放射源的设备取得了环保部门的豁免，并逐渐形成了较为规范的办理程序，豁免备案可以按照相关规定执行[12]。在居民消费品方面，也有个别被证明辐射风险很小、又具有正当用途的产品获得了豁免，比较典型的就是镅-241烟雾报警器。

但是，可以明确的是，对于尚未被证明是正当的实践不应被予以豁免。如果实践活动或产品不具正当性，无论是否达到豁免水平，都不应予以批准。对于通过正当性评价的，应该按有关豁免管理规定确认含放射性物质消费品是否满足豁免要求。实际上，诸多种类的消费品生产商并未按有关豁免规定实施。

对于放射性核素含量已超过GB 18871—2002基本标准给出的豁免水平的消费品，应当纳入辐射安全监管，也就意味着不得向公众销售；对于低于以上豁免水平的消费品，也应结合实际正确掌握和应用辐射防护原则和豁免准则，由审管部门逐例审查是否可以获得豁免并向公众销售。因为对于含放射性物质消费品来说，GB 18871—2002附录A2.2中给出的豁免水平的应用是有限制的。另外，在审查豁免时，不能仅从单个消费品的角度考虑，还应考虑大量聚集体的情况和大量应用时公众的集体剂量。

3.3 监管机构责任界限

含放射性物质消费品的放射性安全问题应引起相关领域、行业和部门的重视，关注消费品放射性对个人和公众的危害。市场上不断出现超标的消费品，实际上已经说明了整个过程没有形成有效的监督管理。对于含放射性物质消费品的原材料、生产、加工、进口和销售、处置等方面都应按照审管部门的管理要求和标准的有关要求进行。

生产含放射性物质消费品的行业主管部门，应当加强对生产单位辐射安全和防护工作的管理，对产品的辐射安全提出要求，并定期对其执行法律法规和国家标准的情况进行监督检查。

环保部门和其他有关部门应按照各自职责对生产和经营单位进行监督检查。对于不同种类的含放射性物质的消费品的管理，涉及机构众多，可能包括工信、国土、住建、质检、市场监管、交通运输、海关、卫生健康、环保、公安等多部门，容易造成监管职能交叉或模糊，界限不够清晰明确，致使难以形成有效的管理。如何统一协调好审查和监管工作，切实落实好有关法规和标准要求，确实需要认真思考和联动，形成一个顺畅的有效的运行机制。

以许多产品中使用的负离子粉的监管为例。它是人工合成或者配比的一种复合矿物，掺有伴生放射性矿粉，其应用过程中的辐射安全问题已引起重视。如物料供应商是否发生了违法利用伴生矿粉或尾矿渣的问题，产品生产商是否已向审管部门申请并通过审查或进行了备案，涉及运输、贮存、销售、处置的各有关管理部门是否存在监管漏洞。还有，如产品说明书是否包括了产品的不当使用和意外事件、以及不合适的废弃可能给公众带来的环境和健康影响，产品包装应该有警示标志以及安全使用和处置的说明。

3.4 法规与标准相对薄弱

到目前为止，我国制定的含放射性消费品的管理规定和技术标准对这类产品的针对性和约束力有限，法规标准的制修订也滞后于国际组织或国外安全标准更新的步调。当前标准中缺乏针对不同行业消费品中放射性核素使用限量的量化指标和产品标识要求，缺少消费品放射性检测方法标准、放射性安全评估标准和管理标准，给监管部门监督执法造成困难，也不利于企业生产和管理。完善此类消费产品的辐射安全管理规定和标准，这也是急需解决的问题。

3.5 监测与评估存在困难

含放射性物质消费品放射性水平评价、所致用户等个人的受照剂量的评价，都离不开产品放射性测量。但市场上销售的各种含放射性物质的消费品品种类繁多，基质不同，形状各异，给消费品单体和大量聚集体的准确测量造成很大困难。因此，很有必要进行该类放射性消费产品的辐射安全检测及评价方面的研究。

4 讨论与建议

4.1 积极开展全面调查，摸清市场状况

对于含放射性物质消费品的实际情况掌握很不够，公众对这类含放射性物质消费品产生恐慌心理，是对辐射安全监管的考验。由于生产、销售单位多是非核技术利用单位或个体经营者，很多消费品也没有放射性指标的检测要求，产品放射性超标情况大多是在使用或进出口环节发现的，很难监管。目前是发现一例处理一例，这种状况不利于长期有效监管，审管部门应联合相关部门积极开展调查、监测、评估，以摸清现状，查找隐患，排除风险。

通过调查，弄清楚哪些环节有问题，问题有多大，怎么强化管理，管多深多宽。调查应包括但不限于：市场上已经出现的这类消费品的种类、功能、数量等；生产商、销售商、进口商；消费品中放射性物质的来源或购货渠道；所含核素、单个产品活度浓度和总活度；生产、销售或进口等活动是否满足审查程序；产品是否符合现有的相关标准要求；是否有产品的使用不当、意外事件和废弃造成的公众辐射影响等。只有全面调查，摸清状况，才能知道问题所在，有针对性地强化某一方面或环节监管，合理有力的采取应对措施，促进辐射安全管理的进步、企业辐射安全水平的提高。

4.2 完善法规制度和标准，增强可操作性

结合我国标准以往实践经验，参考国际组织、欧美和日本等国外有关资料和法规标准，充分调研各行业和部门的意见，完善和制定有关法规、制度，进一步明确审批、备案、豁免等要求，增强法规的针对性和约束力。修订标准，制定操作性强的技术导则，对涉及产品的辐射防护要求、正当性的评价、防护最优化评价、公众个人剂量约束、豁免管理及合理的免管水平、监测与评价等方面进行有充分依据的合理细化。

根据辐射安全管理原则，建立对含放射性物质消费品的分类管理。对一些可能涉及人为添加放射性核素的产品，应在标准中增加产品中放射性指标的检测要求。

4.3 强化协同机制，加强审批和监管

对涉及含放射性物质消费品的整个实践过程，包含了生产、加工、销售或进口、贮存、运输、使用和废弃处理等环节。管理重点应放在放射性物质原料采购，产品生产、加工、销售环节，必须经过批准或备案管理，因为消费品一旦进入市场便极难监管，人们是否按预期的方式使用和废弃也难以保证。

环保部门负有统一监管职责，牵头完成法规标准制修订，尽快完善这类消费品的辐射安全监管制度，形成新的监管目录或清单，以加强审批或备案管理。生态环境部2018年发布了《伴生放射性矿开发利用企业环境辐射监测及信息公开办法(试行)》，要求将原矿、中间产品、尾矿(渣)或者其他残留物中铀(钍)系单个核素含量超过1 Bq/g的企业纳入重点排污单位名录，并开展监测活动和实施信息公开。结合第二次全国污染源普查，伴生矿方面的一些规范性文件正在征求意见和制定中，如非铀矿产资源开发利用辐射安全监督管理办法、矿产资源开发利用辐射环境监管名录(第二批)、伴生放射性矿环境辐射限值等。如果超过1 Bq/g的企业都能够纳入辐射环境监管，则诸如“负离子粉”之类消费品中放射性的来源应能得到一定的控制。

具体到各类含放射性产品、各环节，有关部门应按照各自职责对生产和经营单位进行监督检查。在当前情况下，环保部门应强化综合协调机制，主动协调各方形成合力，提高监管效率，资源共享，完善过程监督。可采取专项行动或联合行动，促进对此类消费品的监督管理。针对发现的问题，加强风险防控措施，强化缉查，开展针对性的安全改进行动。

4.4 深化企业法治意识和文化培育，加强社会及公众科普宣传

核安全文化理念在部分政府部门和涉核的企事业单位还比较淡薄，对于那些非核与辐射相关企业，尤其是生产经营不规范的小微企业或个体经营者对核安全文化还没有基本认识，更难以培育和推进。相关企业只重视商业利益，对消费品中的放射性危害未引起足够重视，甚至发生违法采购、使用放射性物质的问题，生产加工、运输、贮存、销售等过程也存在辐射环境安全风险。

因此，需要深化相关企业遵纪守法教育和宣传，进一步增强法治意识，强调企业诚信、质量、安全文化培育。同时，利用多渠道、多维度开展科普宣传，普及核与辐射知识，并向社会及时发布产品的核与辐射安全信息，与媒体和公众深入交流核与辐射热点问题，提高公众核安全文化素养。

5 结语

以“健康”等各种概念为名出现的新形态含放射性物质消费品的种类和数量越来越多，与公众消费越来越密切，其所含放射性可能超标，容易引起公众健康担忧和社会恐慌心理，应引起监管部门的足够重视。对存在的问题应及时采取措施，积极应对，化解风险，完善含放射性消费品的监督管理，以积极审慎监管筑牢辐射安全屏障。

本文所提出的内容基于工作实践经验，由于含放射性物质的消费品的管理涉及机构部门众多，各个系统的标准应用范围也不同，从全局的观点看，对于一些更深层次的问题可能未涉及到，不妥之处，敬请谅解。