关于黑龙江省新一轮退耕还林还草工程的几点思考

杨庆楠，徐金忠，李志飞

(黑龙江省水利科学研究院水土保持研究所，黑龙江省水土保持重点实验室，黑龙江 哈尔滨 150070)

退耕还林还草是改善生态脆弱区生态环境、搞好林业生态环境建设、调整农村土地利用结构、践行“绿水青山就是金山银山”的重要举措[1]。自1999年启动退耕还林还草工程以来，全国累计实施退耕还林还草33.87万km2，占重点工程造林总面积的40%，成林面积近26.67万km2，超过人工林保存面积的三分之一。其中，两轮退耕还林还草增加林地面积33.47万km2，增加人工草地面积0.34万km2，分别占人工林面积的42.5%和人工草地面积的2.2%。全国退耕还林工程总投入超过5 000亿元。黑龙江省自2000年开始实施退耕还林工程建设，到2013年第一轮工程建设结束，全省共实施退耕还林1.14万km2[2]，共涉及退耕户22.9万农户，75.4万人[3]。黑龙江省林业资源丰富，地理位置特殊，生态地位突出，是农牧业发展的天然生态屏障，对我国东北和华北地区有着重要的生态保护作用[4]。2019年黑龙江省启动新一轮退耕还林还草工作，《2019年度黑龙江省新一轮退耕还林实施方案》正在积极推进中。依据《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》(黑发〔2018〕33号)编制的《黑龙江省十五度以上坡地退耕还林还草三年行动计划(2019-2021年)》工作也在深入开展中。退耕还林还草工作的开展对减轻黑龙江省陡坡耕地土壤侵蚀强度及风沙危害、改善区域生态环境将具有重要的现实意义和长久的历史意义。

1 黑龙江省15°以上坡耕地现状

坡耕地是指分布在山坡上地面平整度差、跑水跑肥跑土突出、作物产量低的旱地。15°以下称为缓坡耕地，15°以上陡坡耕地涵养水源能力较差，易造成水土流失。退耕还林还草后，地表植被可有效减少水土流失，根据《关于印发<黑龙江省十五度以上坡地退耕还林还草实施意见>的通知》(黑水保考办发〔2020〕7号)要求，15°以上坡耕地退耕还林还草是目前工作重点。

1.1 满足退耕还林还草耕地的条件

2014年国家新一轮退耕还林还草总体方案退耕地块限定在三类：25°以上非基本农田坡耕地；严重沙化耕地；三峡库区、丹江口库区及上游区域县(市)15～25°非基本农田坡耕地。同时，全国重要江河湖泊一级水功能区划中规定的保护区、保留区迎水面的15～25°非基本农田坡耕地提出重要水功能区退耕还林还草需求。2015年扩大新一轮退耕还林还草规模通知中主要政策：确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田(可调整为非基本农田)，陡坡耕地梯田、重要水源地15～25°坡耕地以及严重污染耕地。《退耕还林条例》(2016年修订)第十五条规定“下列耕地应当纳入退耕还林规划，并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林：水土流失严重的；沙化、盐碱化、石漠化严重的；生态地位重要、粮食产量低而不稳的。江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。”《黑龙江省水土保持条例》(2018年3月1日起施行)第二十一条规定“禁止在15°以上的坡地开垦种植农作物。在15°以上坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。”

1.2 黑龙江省15°以上坡耕地现状

黑龙江省由于历史原因遗留的已开垦15°以上坡耕地仍然存在，据黑龙江省自然资源厅数据显示，黑龙江省15°以上坡耕地面积为488.05 km2，主要集中于牡丹江市和哈尔滨市。其中，牡丹江市15°以上坡耕地面积为317.65 km2，占15°以上坡耕地总面积的65%，哈尔滨市15°以上坡耕地面积为100.45 km2，占15°以上坡耕地总面积的21%。牡丹江市和哈尔滨市位于黑龙江省水土保持区划中的东南部山地水源涵养减灾区、东南部山地丘陵水质维护保土区、中部漫川漫岗土壤保持区，退耕还林还草工程将有利于各区域水土保持功能的发挥。15°以上坡耕地由于地面坡度大，自然降雨容易形成地表径流，发生水土流失，土壤保水保肥能力极差，在农业生产中作物收成严重依赖天气状况。由于耕作活动、长时间地表裸露及顺坡垄作等不合理耕作方式导致坡耕地水土流失易发，土层变薄，土质变差，林缘线后退，林地-耕地交错带生态脆弱性、敏感性强，生态环境恶劣，急需退耕还林还草。此外，依据《黑龙江省水土保持规划(2015—2030年)》，黑龙江省风力侵蚀面积有8 687.18 km2，主要集中于大庆市和齐齐哈尔市，其中大庆市风力侵蚀面积为6 866.32 km2，占总风力侵蚀面积的79%，齐齐哈尔市风力侵蚀面积为1 820.86 km2，占总风力侵蚀面积的21%。

黑龙江省15°以上可退坡耕地面积较上一轮大幅度减少，仅占上一轮退耕面积的4%，除现有坡耕地外，还有大面积的风力侵蚀面积。因此，黑龙江省作为国家重要粮食产地、重要生态功能区，退耕还林还草对于减缓黑龙江省黑土资源不流失、土地不沙化具有重大作用。

2 退耕还林还草相关政策

2.1 新一轮退耕还林还草相关政策

新一轮退耕还林还草工程是党中央、国务院为加快推进生态文明和美丽中国建设做出的一项重大战略部署，是一项民心工程、德政工程[5]。2014年，国家发展和改革委员会、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部联合发文《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》(发改西部〔2014〕1772号)，正式启动新一轮退耕还林还草工程，确定国家补助政策，并要求各市、州、县政府组织编制县级实施方案。2015年，下发了《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》(财农〔2015〕258号)提出扩大新一轮退耕还林还草规模的主要政策。

2.2 其他补助政策

2004年国务院办公厅下发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》(国办发〔2004〕34号)，退耕还林国家由最初的粮食补偿改为现金补偿。《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》(发改西部〔2014〕1772号)中要求各省(区、市)人民政府在不低于中央补助标准的基础上，确定本省(区、市)兑现给退耕农民的具体补助标准和分次数额。财政部、国家林业和草原局联合发布《林业草原生态保护恢复资金管理办法》(财资环〔2020〕22号)、黑龙江省财政厅、黑龙江省林业和草原局关于印发《黑龙江省地方林业生态保护恢复资金管理实施细则》的通知(黑财规审〔2018〕17号)，提出新一轮退耕还林每667 m2退耕地补助1 200元，5年内分3次下达：第1年500元；第3年300元；第5年400元。退耕还草每667 m2退耕地补助850元，3年内分2次下达：第1年450元；第3年400元。

2.3 其他配套政策

国家新一轮退耕还林还草总体方案要求退耕后营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的，经批准可依法采伐。牧区退耕还草明确草地权属的，纳入草原生态保护补助奖励机制。在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林农民间种豆类等矮秆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管。

3 黑龙江省退耕还林还草面对的挑战和对策

3.1 挑战

3.1.1 群众生态意识不强，补助标准吸引力不大，农民退耕意愿不强 农民群众对生态环境认识程度和保护意识还不够深刻，偏重短期经济利益。每667 m2退耕地补助1 200元，每667 m2退耕还草补助850元，退耕还林还草补助标准不高。退耕后造林虽有收益，但收益率低，收益见效时间长，且造林存在气候、自然灾害、经营管理等风险，农户对退耕还林还草工程拥护度低。

3.1.2 政府扶持配套政策不够，坡耕地退耕难，退耕地块零散 国家新一轮退耕还林还草政策强调自下而上，上下结合，充分尊重农民意愿。然而由于政府扶持配套政策不够，部分农民碍于生计问题，抵触退耕还林还草工程实施。同时存在部分陡坡耕地地块面积小，分布零散等问题，给退耕还林还草工程实施增加一定难度。

3.1.3 考评问责机制不健全，退耕还林还草实施效果打折扣 退耕还林还草工程政府考评问责机制不完善，导致实施压力传导到地方衰减很多，如造林质量、后期管护问责机制等。且退耕还林还草工程的实施涉及多个职能部门，产生职责不清等问题，也会导致问责机制责任主体的模糊。退耕还林还草问责机制的薄弱，严重影响退耕工作的开展效果。急需进一步完善领导干部退耕还林还草目标责任考核制度。

3.1.4 困难立地造林技术研发难，缺少技术研发投入 陡坡耕地土壤保水保肥性差，有机质含量低，造林条件差，苗木成活率低，再加上陡坡造林实施不好操作，增大造林难度。困难立地造林技术研发需要资金投入，因此难以开展。

3.2 对策

3.2.1 加大退耕还林还草工程宣传力度 加大退耕还林还草重大意义宣传。生态效益方面，可恢复森林植被，有效控制水土资源流失，改善生态环境，提高涵养水源能力等。社会经济效益方面，可调整农村产业结构，农民可以充分解放劳动力，增加外出务工、发展畜牧业或者林下种养殖业等其他产业的收入，促进地方经济可持续发展等，进而提高农户退耕意愿。

3.2.2 完善退耕还林还草配套扶持政策 在充分调查并解决好当地群众生计的基础上，将确需退耕还林还草的陡坡耕地有序退耕。各地政府根据实际情况可扩大退耕优惠政策或找出调整产业结构突破口。同时退耕还林后的耕地可由地方人民政府依法变更为林地，收回原土地承包证，发放林权证。遵从“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，签订承包合同。

3.2.3 建立退耕还林还草考评问责机制 提高退耕还林还草工程在地方政府目标责任考评分数占比，加大约束力度。制定考评问责机制，如造林质量、责任主体等一系列追究制度，层层管理，实行责权挂钩，加强退耕还林还草的后期管护，保证符合条件的坡耕地“退得下，稳得住，不反弹，能致富”。

3.2.4 强化退耕还林还草科技支撑 借助高校或科研院所的科技支撑力量，加强困难立地造林技术研究，如集水造林技术、改变微地形、适地适树、培育抗旱抗逆性强品种等关键技术，科学指导造林，提高苗木成活率，助力退耕还林还草顺利开展。