推进投资审计转型发展的建议

近年来，投资审计工作面临着新形势新任务新要求，审计署出台的《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，确定了实现投资审计“三个转变”、推动投资审计转型发展的目标，开启了新时代投资审计事业发展的新征程。投资审计转型发展是新形势下更好发挥审计在党和国家监督体系中重要作用的客观要求，也是审计机关在新的历史起点上依法独立履行审计监督职责的自觉选择。

一、投资审计面临的机遇和挑战

一是投资审计的任务越来越重。党的十九大要求“深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。”今年7月30日，中央政治局会议提出要“积极扩大有效投资，加快新型基础设施建设。”从经济社会发展来看，投资仍是实现经济行稳致远的重要支撑，是对冲新冠肺炎疫情影响的重要举措，是做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要抓手。因此，加强投资审计工作是经济社会发展的必然要求。

二是投资审计的要求越来越高。当前审计工作中要求做到“三个区分开来”，投资审计工作也必须思考辩证执法的问题。而工程建设管理中许多事项是非界限并不那么清晰，“错”与“非错”、“责”与“非责”往往难以认定。在这种情况下，如何把握好尺度，既坚持原则，严肃查处重大违纪违规问题，又客观求实，审慎看待工程建设领域中出现的情况和问题，是一种挑战。

三是投资审计的内容越来越复杂。随着国家投融资体制改革，政府资金投资项目逐步减少，政府投资资金主要集中在市场不能有效配置资源的公共领域。项目的建设方式有很大变化，表现为投资主体多元化、融资方式市场化、资金来源分散化、管理方式多样化等，投资审计的范围、对象、内容、方式、环境也发生了变化。特别是对PPP项目，投资审计能不能审、怎么审、如何切入，都值得探讨。

四是投资审计的技术越来越新。一方面，建设项目大数据监管方式倒逼投资审计大数据审计应用。随着互联网和大数据技术的运用、投资项目在线审批监管平台的建立等，项目的审批、招投标、监管都将电子化、无纸化。另一方面，工程建设领域的新技术新方法推动投资审计技术创新。如GIS（地理信息系统）、BIM（建筑信息模型）等技术，对投资审计促进很大，不掌握这些技术手段，投资审计就难以与时俱进。

二、进一步厘清当前投资审计的几个关系

一是正确处理好继承和创新的关系。投资审计经过近30年的发展，在推进重大投资政策措施落实、推动重大投资项目建设、规范建筑市场秩序、深化投融资体制改革和全面从严治党等方面发挥了重要作用，积累了宝贵经验，是国家审计的巨大成就之一。这些成绩来之不易，必须深入总结，并在实践中不断丰富和完善，加以巩固和升华，形成理论创新，最终促进投资审计高质量发展。

二是正确处理好行政和民事的关系。在投资建设活动中，建设单位与施工单位是平等的民事主体，双方签订的合同是平等的民事合同。审计法约束的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。因此，在审计过程中要牢牢把握审计对象是建设单位，审计文书一般只下达建设单位，反映的是建设单位的工程建设管理情况和履职尽责情况，规范的是审计机关和建设单位的行政关系；而造价结算审定等事项由建设单位依据合同约定、通过民事途径解决。

三是正确处理好监督和服务的关系。宪法和审计法赋予审计机关的职责是审计监督。具体到投资审计中，就是要通过建设项目的全过程审计监督，揭示和反映问题、提出对策和建议，促进体制机制完善，在更高层面上为国家治理服务，而不是参与工程项目的概预算、招投标、设计变更、工程结决算等管理性活动，单一地服务建设单位管理。特别是要区分社会中介机构的结算审查和审计机关的结算审计，在目标、程序、对象和作用上都有不同。

四是正确处理好全面履责和风险防控的关系。依法履责，责无旁贷。投资审计经过多年的发展，由原来单纯的资金真实性、合法性审计发展到现在以真实性、合法性为基础，突出对工程建设项目全过程的规范性和效益性进行监督和评价，投资审计的作用越来越大，责任越来越重，随之而来的是风险越来越高，问题越来越多，矛盾越来越突出。因此，在全面履行审计监督职责的同时，必须保持清醒头脑，充分认识到面临的风险，时刻牢筑底线思维、红线意识、责任观念。

三、推进投资审计转型发展的建议

一是进一步把握投资审计发展方向，坚持投资审计工作围绕中心、严格依法、求真务实、独立谨慎。紧紧围绕各级党委政府工作中心和经济社会发展大局，把党委政府重视的、人民群众关注的、存在问题突出的项目和资金作为审计重点，促进重大投资政策措施落实、机制体制制度建立健全。树牢依法审计意识，做到审计职责有界、审计程序合法、审计结论合规，不参与建设项目管理活动，依法独立行使审计监督权。深入研究改革发展中出现的新情况新问题，全面掌握问题的来龙去脉、前因后果，辩证分析问题的客观环境、历史背景，实事求是地反映问题和作出结论，对政策制度不完善或者政策制度落后于当前经济发展的问题包容审慎。在审计实施中，按照谨慎性原则，对超越审计职责范围的事项，不发表意见；对审计评价依据或者标准不明确、不充分的事项，谨慎发表审计意见。

二是进一步聚焦投资审计职能目标，充分发挥投资审计的监督作用、杠杆作用、利剑作用、催化作用。改变以造价结算审减为主的审计模式，强化投资决策、资金管理、招投标管理、质量管理、投资绩效等方面的审计，努力实现投资审计从单一向全面转变。不断拓宽投资审计视野，既关注重大项目，也关注宏观政策，既关注交通运输等基础设施，也关注生态环保等环境工程项目，打造精品审计项目，以点带面推动项目投资中各行业的规范管理。严肃查处项目建设中以权谋私、失职渎职、贪污受贿和内幕交易等问题，发挥投资审计在全面从严治党中的利剑作用，推动构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。加强项目审批核准流程、招投标资格条件设置、工程建设保证金等方面审计，深入推动“放管服”改革，积极促进优化营商环境。

三是进一步防范投资审计质量风险，严格规范投资审计的项目计划、现场管理、报告出具、整改落实。根据各级党委政府的工作要求统筹制定年度投资审计项目计划，并确保计划的严肃性，对临时增加的审计项目，应严格履行审批报告程序，杜绝未经正式立项、实行简易程序的审计项目。加强审计现场管理，严格执行审计组集中办公、现场碰头会、重大事项报告等各项制度规定，注重对审计取证单、工作底稿、附件资料等重要基础性事项实行复核。加强审计报告的综合分析，提高审计成果的利用层次和水平，杜绝不出具或部分出具审计报告文书现象，不能用社会中介机构的报告直接替代审计报告。建立健全审计项目整改落实机制，督促相关单位及时整改审计反映的问题，避免出现审而不改、审而不纠。

四是进一步强化投资审计能力建设，推动投资审计制度规范化、方法信息化、队伍专业化、责任明确化。进一步完善投资审计制度办法，细化投资审计关键环节的职权与责任，积极探索建立投资审计权力清单、责任清单、负面清单制度，以制度促规范，以规范保质量。推进发改、建设等有关主管部门和建设单位与审计机关实现信息共享，积极探索大数据等新技术新方法在投资审计中的运用。采取脱产培训、以审代训等多种方式，不断提高投资审计人员的业务技能和综合素质，着力打造精通工程、财务、计算机、法律、管理、协调的专业审计队伍。压紧压实各级责任，对投资审计业务工作和管理流程中不同等级的质量风险、廉政风险实行分级管理、分级负责、责任到人，对造成重大工作失误、重大质量问题或廉政问题的人员，依据明确的责任分工追责问责。