地方政府融资平台市场化转型对策

朱 琳/文

一、引言

按照国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的定义，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。政府融资平台成立的原因是政府资金来源匮乏，所以融资平台主要承担政府投资项目的融资功能。各平台公司借助地方政府的信用担保进行贷款、发债等融资活动，融资后在主要投入于基础设施类建设项目，以达到改善当地经济设施和服务水平，提高居民生活水平的目的。特别是2008年金融危机后，地方政府融资平台的设立和发展受到了我国政府的大力支持，使其一度成为最为活跃的投融资主体之一。

随着政府融资平台公司的不断发展，与其相关的政府提供隐形担保、违规担保、金融机构违规提供流动资金贷款等问题层出不穷。2014年，国家发布实施了新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），通过政策来规范政府融资平台的举债行为。2017年以来，财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、审计署《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》等政策陆续出台，使得各平台公司的融资渠道受到限制，融资信用也大打折扣，融资难成为限制其以传统政府担保模式运作的主要瓶颈。加之近年来“去杠杆”问题的提出，平台公司所面临的发展困难不容小觑。在新形势、新要求下，平台公司需要打破传统的发展模式，转型已成必然之举。

二、地方政府融资平台市场化转型的必要性

（一）提升融资能力，保证正常运转

地方政府融资平台公司以往主要承担政府的融资功能，靠中短期债务来投资各类市政建设类项目，而这些项目一般具有投资建设周期长，收益回收期长的特点，所以各平台公司在传统模式下，仅依靠政府的信用担保来贷款或发债远不能保证所投项目的资金充足，往往在项目还未开始进入盈利期时就要再投新项目，这对于融资渠道单一的平台公司而言，很容易因为过高的债务风险和偿债能力的欠缺导致资金链断裂等问题。

平台公司进行市场化转型，可以积极寻找多个融资渠道，一方面能够将所投项目的风险、项目周期及预期收益和融资方式搭配起来，大大降低债务风险；另一方面则是通过保证必要的偿债能力来提升融资信用，维持资金运转合理，保证各项目的正常建设。

（二）严把管控风险，促使地方融资平台转型

《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定，不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。近年来，根据财政部和银保监会的多项政策、文件要求，平台公司受到的融资监管愈发严格，2019年就有9例关于银保监会对金融机构违规向平台公司提供贷款的行政处罚，国家通过各类监管政策严格管控各地地方政府融资平台的贷款风险，促使地方政府融资平台转型。

（三）保证基建类项目正常运行，打造优质生活环境

融资平台融资成功后一般将资本金投入到各地方的基础设施和公益性类项目的建设开发及经营管理，市场化转型能够给予平台公司更多投资视角、拓宽融资渠道，保证公司的盈利性，进而为基建项目提供充足的建设资金。基础设施建设主要包括城市轨道交通、水热电气等市政建设，高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设，广场、污水处理、垃圾处理场等城镇建设；公益性建设主要包括公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房建设以及教科文卫、农林水利、生态建设等。通过这些基础设施类建设项目达到改善当地经济设施和服务水平，打造优质生活环境进而提高居民生活水平。

三、地方政府融资平台存在的问题

（一）政企不分的企业性质

政府融资平台既作为企业参与市场竞争但同时却又带有“政府”特征，这种双重性质导致平台公司治理结构不健全、企业文化因循守旧等与现代企业市场化运营格格不入的特征。

1.治理结构不健全

政府融资平台是由当地政府注资建立，其作为金融危机后刺激经济带动地方政府GDP的重要融资手段，它的成立和组建过程都是由政府全程操作，造成其内部管理者大多曾经担任政府官员并且公司内部保留了政府机构的行政管理特色。

其内部虽然建立了董事会、监事会、管理层的组织机构，但是重要高层人员多由国资委委派担任，政府的直接选派很大程度上导致董事会、监事会成员在履行职责时不客观、不独立。类行政机构混杂事业编制体制导致政府融资平台建立的现代企业治理结构停于表面，实则溃不成形。

2.企业文化因循守旧

政府融资平台政企不分的性质除了体现在公司组织机构设置方面，还影响企业的组织文化。由于企业和政府双重特征的影响，政府融资平台内部过于注重人际关系，繁杂的人情世故严重影响企业健康积极地发展。因循守旧管理风格给融资平台形成自己独特的企业文化造成很大的阻力。守旧粗放的管理文化和冗余复杂的人事关系也给平台公司市场化转型造成了阻碍。

（二）复杂特殊的委托代理关系

政府融资平台作为我国政府在2008年金融危机后刺激经济的手段之一，是一类较为特殊的组织。在政府融资平台中主要存在三层委托代理关系，分别是：社会公众对地方政府的委托、地方政府对融资平台的委托及融资平台对各投资公司的委托。复杂的委托代理关系导致委托者与被委托者之间的信息不对称，致使投资公司和地方政府不能及时有效地监督融资平台的投融资行为，国家虽然是各融资平台的所有者，但是由于地方政府的利益、政绩等原因，中央无法直接干预各地方政府融资平台的运营，不能直接对融资平台进行有效控制。基于以上复杂多层的委托代理关系，导致政府融资平台的运营管理游离于国家、地方政府、银行及社会各界的监督之外，为政府融资平台产生逆向选择等不利于企业管理、发展的问题创造了机会。

（三）较高的债务风险

政府融资平台存在融资结构单一、债务风险较高、信息不对称等较为突出的问题，这些制约了各政府融资平台快速健康地发展。在融资方式方面，各政府融资平台主要借助地方政府的信用担保进行融资，以向银行申请贷款和发行城投债为主，融资渠道极其有限，而平台公司所投资的基础类设施和公共产品服务很多都有着项目周期长、盈利呈现公益性、现金流回收较为缓慢的特点，有限的融资方式与不匹配的投资收益表现致使融资平台的还款压力大，负债比率较高且偿债能力不足，面临较高的债务风险。

四、地方政府融资平台市场化转型的对策

（一）调整组织架构

1.人员构成

鉴于政府融资平台本身依靠政府又面临市场化转型的特殊性，笔者对平台公司治理结构的改革提出以下建议：在政府融资平台的董事会中进行职责分离，特别需要重新调整风控委员会的人员构成，可以从内审部及其他业务部门调配风险管理经验丰富的人员重新组成风控会，负责政府融资平台各项重大决策的风险评估，以应对市场化转型初期的各类风险。在以往行政官员任职较为集中的部门，还应重新分配董事会、监事会和各职能部门的人员构成，确保各部门的人员构成在年龄、性别、专业技术等方面都符合平台公司市场化发展的特点。

2.人才招聘

在人才招聘方面，平台公司应积极补充现代化企业管理人才，特别针对基建、市政类项目，应培养专业人才进行项目周期、预期收益率等内容的准确测算，以便在考虑融资方式的选择时进行合理搭配；为应对市场环境的千变万化，平台公司在转型之际应招聘和培养风险管理方面的人才，特别是针对债务风险高的难题，通过在企业的管理、运营、融资方式选择等方面科学应对和管理风险，保证其市场化运作的顺利进行。

（二）拓宽融资渠道，合理选择融资方式

在融资方式方面，除了贷款和发行城投债以外，平台公司应积极考虑市场化运作方式，比如对于不同性质不同收益的项目考虑采用PPP模式、发行专项债券等方式进行融资。更要参考现代企业的市场化运作模式，积极争取社会资本、民间资本争取项目资金，对于大型建设项目，可以考虑参与信托或引入PPP模式进行融资，既能分散融资风险，又利用多种融资途径保证项目资金，提升融资信用的同时也能保持资金链健康运转。

在融资方式选择上，应根据具体项目的项目周期、预计投资报酬率来确定不同的融资方式，将项目的运营风险与融资方式相匹配，避免银行贷款融资带来的高成本和高风险，也通过这种方式逐步清理存量债务，完成市场化转型。

（三）投资业务多元化

积极响应政府号召，除在组织结构上、资本注入方面向市场化转型，在投资业务方面也应积极寻求多元化方式，改变以往传统的单一项目投资。平台公司以往的业务往往针对市政、城镇、公益性建设等基础设施类建设，这类项目具有项目周期长，开发难度大，收益回收期长等特点，而公益性项目一般投资报酬率不高，主要是以改善居民生活为主要目的。而面对市场化转型，平台公司应改变单一投资模式，综合考虑可承受的风险与项目的盈利能力，选择开展不同类型的业务投资，例如：同一个政府融资平台下的不同平台公司，可以涉足非关联领域，不仅是传统基建类项目，科教文卫等领域也可以开展投资，通过非相关领域不同风险的多元化投资来达到分散风险的目的。同时，提升公司所有项目的综合回报率，增强偿债能力，降低债务风险。

（四）清理资产，提高资产质量

受特定类投资项目的影响，平台公司账面很多资产的价值较难估计且实质拥有权难以区分，很难利用这类资产变现或抵押，对于这类资产可以与政府协商进行置换、调整，力求注入优质资产。在转型初期，平台公司可以联合资产管理公司，卖出到期无法兑付的债务，同时对内部的低效资产进行实质性重组盘活，利用低效资产重组盘活收益偿付相关债务。总的来说，剥离不良资产，盘活现有资源，提高资产利用率，利用优质资产加大投资、满足融资需求，转“活”资金链，实现高效市场化运作。

（五）建立风险预警机制

大部分政府融资平台没有建立实质性的风险管理机制，也没有专门的风险管理机构。由于市场、行业、经济、政策法规和其他经营条件变幻莫测，为有效应对风险并适应市场运作，平台公司需要建立风险预警机制。

需要先识别出平台公司面临的风险，即实现平台己确立目标的现存或潜在障碍，分析哪些因素会阻碍平台公司实现其关键业务目标。具体来说，平台公司应针对不同风险确立具体的风险评估标准。再按照风险评估标准，逐项对风险大小进行评估。进行风险评估时，需要综合考虑到风险发生的各种原因。当风险超过预先制定的可承受的既定值，风险警报响起，平台公司应对该风险给予特别关注，并进入应对阶段。

通过建立风险预警机制，增强政府融资平台内部的风控意识。对于预警并应对的风险，平台公司还需要实时追踪风险应对措施的实施效果，并不断调整和修正风险预警的关键指标，实现对市场化运作风险的动态管理。

五、结语

本文介绍了我国政府融资平台的转型背景，提出了平台公司转型的必要性，在分析融资平台存在问题的基础上提出了政府融资平台转型的对策。希望本文对市场化转型进程中的平台公司带来一定启示，相信经过不断探索与总结，各平台公司定能尽快实现市场化转型，更好地为地方经济服务。