公路工程征地补偿方式与PPP项目债券融资创新探讨

张 微/文

在我国公路基础设施发展的背景下，融资成为公路基础设施发展的重要内容。在美国公路基础设施建设中，资金通常源自燃油税为核心的融资中，但是，由于通货膨胀、燃油有限等因素影响，此种模式难以长期维持，导致发生公路融资危机。随着公路基础设施的快速发展，公路PPP项目债权融资成为重要方式，促进融资模式的创新，对征地补偿方式进行创新，推动我国公路项目的发展。

一、公路工程PPP项目引起的失地农民问题

由于我国国家性质和制度的影响，通过国家划拨的方式获取农村集体土地，用作基础设施建设。由于没有按照市场机制开展补偿，补偿金额较低，补偿政策存在一定的主观性和象征性，存在对失地农民的不公平。农民面对的情况更为尴尬，第一，一夜暴富，挥霍无度。在政府征地之后，失地农民短时间内获得一笔数额较大的补偿款，由于多数农民并没有资金管理能力，对于巨额补偿款存在不理性的消费。对于收入来源单一的农民来说，补偿金只能够满足其一时的挥霍，补偿金挥霍完之后他们很快步入社会的赤贫群体。第二，外出谋生人员增加。对于失去土地的农民来说，劳动力是唯一的生活方式，很多失去土地的农民会选择外出打工，但是，由于城乡户籍的差异，务工农民社会保障得不到保障，难以享受相同的就业和医疗，生活压力更大，对于农民来说，在城市重新开始生活非常困难。第三，不能适应社会，给社会带来危害。农民失去自己的土地，成为社会无业游民，没有很好转变自己的心态，有着非常强烈的不安感，没有获得国家相关保障，失地农民更加恐慌，如果缺乏正确引导，失地农民可能成为危害社会安全的不稳定因素。

二、公路交通PPP项目债券融资风险因素

为持续推动公路交通建设发展，需要进一步拓宽融资渠道，利用社会资金优势和市场机制推动项目建设。而使用PPP作为融资手段解决资金需求和公路基础建设的问题成为实现公路交通行业大发展的重要工具。鉴于项目公路工程PPP项目投资巨大，有的项目历时三、四年，可能存在的风险如下。

1.项目流标可能性较大，影响项目落地及顺利推进实施。资本是逐利的，若项目资本金内部收益率及项目资本金净利润率等财务指标不达标，不如融资其他高收益领域或者不如将资金存银行的收益，对于社会资本而言，放弃该项目是最明智的选择。项目流标，影响项目落地，增加各方的人力物力成本。

2.引入的社会资本方有他虑。实践中，大型央企往往能接受融资收益率非常低的项目，除了央企资金成本相对较低外，央企赚取施工利润或者通过施工利润进行弥补也是一种考量。

3.基于收益率低，该类型的社会资本方往往在项目建设完成获得施工利润后便寻求退出，不符合PPP的长期合作精神，不利于项目的可持续性发展。实践中，可能出现中标后社会资本方不开工或者人员不足以保证项目实施，包括不能按时开工、及时完工，所投入的人员经验不足等风险，政府方咨询机构在进行PPP项目交易架构设计时，未能明确向政府方解释项目的可行性及参考标准，亦未向潜在的社会资本方进行市场测试，就推向市场进行资格预审项目采购。防范项目存在的风险，应对办法就是引入PPP模式。

三、公路工程PPP项目债权融资运行模式

目前，我国公路基础设施建设中，PPP项目融资情况并不乐观，缺少常规的融资途径，融资市场不完善，各种类型的矛盾和纠纷频繁发生。结合市场经济实际情况，对融资途径和方式进行探究。

1.公路工程PPP项目专项债券。此种融资方式主要是以市政债券作为基础，项目公司是其发行主体，针对公路基础设施设立的，特别是针对一些有盈利收入的公路工程，将项目的现金和税收作为专项债券的担保，分给失地农民，作为相应的补偿，针对利益分布不均情况造成的公司和失地农民之间的矛盾，有非常好的缓和作用。项目公司主要由政府和社会两个部分的资本组成，是公路基建债券的主体，公路PPP项目债券主要是针对盈利收入设置的PPP项目，此种类型项目有着较好的资金回收能力，信用度高的地方政府作为担保方，通过发行专项债券开展融资工作。此种方式实现征地的额外补偿，借助此种创新的融资方式，可以有效缓解社会矛盾，增强其社会适应性。

2.公路PPP专项债券特点。第一，信用优良。项目未来的现金流或者地方财政收入是公路PPP专项债券的信用担保，保证项目本身收益和资产，同时可以向社会资本提供相应的担保，可以实现风险的合理分散。由于公路工程基础设施规模较大，交通量的稳定增长可以提高债券偿债信誉。公路PPP专项债券信用等级相对比较高，信用危机发生的概率很小。第二，低融资成本。项目公司作为公路PPP专项债券发行主体，政府作为参与方，信用保障比较高，法律法规对其发行模式和运行机制做了详细规范，可以最大限度地降低融资风险，保证融资渠道畅通，有效降低融资成本。同时公路PPP专项债券利息在税前扣除，具有非常好的税盾作用，降低项目公司经营成本，吸引更多的融资方。第三，财务杠杆作用。相对于股票融资来说，其融资方式明显不同，项目公司按照相应的约定偿还本金以及利息，其控股权没有变化，债券融资的收益可以增加股东的利润，对于经营效益来说，具有非常好的杠杆作用。公路PPP专项债券可以通过合理的分配方式，将其分配给被征地农民，作为征地的融资补偿。在项目运营之后，利用债券的收益获取相应的利息和本金，实现利益的公平分配。同时，借助公路PPP专项债券，鼓励失地农民参与城市建设，促进社会效益的提升。

3.公路PPP专项债券运行模式。通过对专项债券特点的分析，对收入型公路PPP项目运作模式进行分析。首先，加强资产池建设，将一个或者多个项目PPP主体进行资产打包，放在同一个池内，实现权益人的资产隔离，通过出售和隔离，降低破产风险。其次，创设特殊目的载体，实现项目资产和债券的连接。选择国内外知名金融机构，实现融资风险控制，提高债券信用等级，对特殊目的载体进行评级，对其财务情况、现金流以及偿债能力等进行分析，将结果告知融资者。在中国证券监理会审核批准之后，实现债券的承销，将部分债券按照合适比例分配给失地农民。

四、公路PPP专项债券债权分配模式与创新

公路PPP模式是一种融资创新策略，要对公路建设项目中的应用规律进行分析，研究融资决策特点，为公路建设项目融资提供良好思路。PPP项目多是国家的重点交通项目，结合郑州公路工程PPP项目融资、融资建设、征地补偿、运营及维护业务来看，随着内地公路交通产业的成熟和投融资环境的变化，这一模式正成为中国内地新型城镇化背景下的政府力推模式。

1.土地增值收益的合理分配。通过公路PPP专项债券实现土地增值效益的合理分配，在对集体土地征收之后，用于公共用途，假设能够全部用在公路基础建设中。从失地农民角度来说，将土地作为资本投入到公路建设中，其资本市场相对较为稳定，将被征土地作为连续融资资本，政府部门投入相应的基础建设资本，对同一块土地进行连续融资，使土地自身条件不断提升。在公路建设的过程中，其开发成本逐渐降低，提升其配套服务设施，不断增加土地的预期收入，提高土地收益，产生相应的土地增值收益。土地被政府征收之后，用在公路建设中，随着周围基础设施的完善，可以增加土地增值收益，失地农民可以分享相应的土地增值。鉴于公路建设用地非常匮乏，土地价格也在不断上涨，项目公司通过较低的价格成本获取土地，产生较大的土地价格差，存在着利益分配不均的情况，使政府和失地农民矛盾被激化。公路PPP专项债券可以将土地增值的未来收益在现实中投射，对因为征地补偿不均引起的分配问题进行缓解。可在征地补偿中，将部分的公路PPP专项债券债权进行分配，作为对失地农民的额外补偿。

2.债券分配数学模型。结合土地的价格差，借助数学模型构建相应的债权分配模型，利用相应的公式计算项目建成后的地价、失地农民股权分配差价、农民应分债券等，通过这样的方式，将土地价格差作为融资部分补偿给失地农民，针对可经营和准经营的公路基础项目，减少相应的经济效益，对于项目公司来说，其并非单纯追求项目经济效益，通过保障失地农民利益，解决失地农民的现实问题，吸引更多人融资。比如2012年，深圳地铁六号线采用PPP模式，社会资本一方均为港铁，为了达到既能维护市场秩序，又能确保项目公司收回投资成本并获取利润的目的，深圳市政府给予深圳地铁项目公司现金补助，在特许经营期内分期进行。政府为获得充足的现金支付补助，将地铁附近的部分土地进行招拍挂，通过出让土地获得收益。在支付补贴后仍有剩余利润，同时增加了政府财政收入。通过公路基础设施领域建设，推动城市化发展进程。

3.建立健全法律体系。PPP项目实质上是社会资本方投融资项目，基础设施项目融资额往往达10亿以上，对于社会资本方投融资能力的要求不言而喻。因此在社会资本方的选择上，建议给予社会资本方合理收益，保证精力集中于项目建设。PPP导向是项目全生命周期的利益共享、风险共担、长期合作，要考虑未来30年或更长期限能否满足运营的可用性指标要求，并决定政府是否应该付费。所以，在具体执行中，政府应设计相应的博弈机制来确保自己的主动地位，以获得最大化的项目收益。为此，在融资前期，不但要测算计量融资收益，还要针对不确定性的融资行为给融资收益带来的影响状况进行全面评估，尽可能地降低由于融资评估不合理及不准确导致的项目失败风险。所以在整个运营周期内能够高质量地保证公路交通服务，必须形成评价、监督、责任跟踪机制。以保证社会资本方的建设能力，促进项目的顺利建设；另外，为避免施工单位拿中标作要挟来洽谈商务条款，在评标过程中，重点考核项目的建设方案，包括施工组织设计、工期推进表及保障措施等，需要搭配有影响力的违约责任，以确保建设方案不流于形式。

总之，我国的城市化发展处于重要时期，以大规模基础建设作为基础，公路工程是重要的内容之一，尝试各项资本合作模式。但是，由于资金因素的影响，我国公路建设面临的困难非常多，失地农民得不到合理的补偿，产生越来越多的问题。为了有效解决资金不足问题，可以借助公路PPP专项债券进行融资渠道创新，填补建设中的资金缺口，并且对土地的增值收益，按照相应的数学模型，给予失地农民一定的额外补偿，缓和政府和失地农民之间的矛盾，加速我国现代化进程。