绿色金融支持幸福河湖建设初探

陈新忠,杨君伟,陈如仪,赵海波,李晓东,刘 冬

(1.南水北调中线干线工程建设管理局,北京 100038;2.北京市委宣传部宣教处,北京 100743;3.国家开发银行企业局,北京 100032;4.北京市节约用水管理中心财务部,北京 100036;5.河海大学商学院,江苏南京 211100)

在中华人民共和国成立70 周年之际,习近平总书记发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的号召。从此,幸福河湖成为河湖治理主要方向[1]。目前,河湖治理项目普遍具有资金量需求大、投资回报率低、周期长的特点,亟须金融支持。绿色金融是指对绿色产业项目投融资所提供的金融服务。随着国家对环境保护的大力支持以及利好政策不断推出,绿色金融将在幸福河湖建设方面发挥巨大作用。

1 绿色金融支持幸福河湖建设的发展现状

1.1 建设幸福河湖呼唤绿色金融支持

1.1.1 绿色金融及水利金融概念

绿色金融是指以环境保护为出发点,以支持可持续发展、节约自然资源、改善生态环境为目的,通过债券发行、银行贷款、私募投资等金融工具引导社会资本流入绿色产业的一系列投融资活动,以期实现经济效益的最大化和环境效益的最大化[2]。水利金融,是指围绕水利建设、运营、资源开发、准流通和准消费而展开的筹资、融资、结算等各种金融活动[3]。

1.1.2 幸福河湖概念

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视水利工作,提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代十六字治水方针。2019 年,习近平总书记对河湖治理、流域治理作出重要部署,发出了建设造福人民的幸福河的伟大号召,为推进新时代治水提供了科学指南和根本遵循[4]。幸福河湖是指灾害风险较小、供水保障有力、生态环境优良、水事关系和谐的安澜河湖、民生河湖、美丽河湖、和谐河湖[1]。

1.1.3 绿色金融支持幸福河湖建设的发展潜力

河长制[5-7]是河湖治理的有力抓手,河长制源于太湖蓝藻事件。在太湖治污中,属地政府发挥主导作用,由更高一级的领导干部牵起头来的制度被视为河长制的起源。河长制在太湖治污中取得了显著的成绩,但太湖水污染治理项目运行多年,相关工作仍困难重重。其原因是太湖治污经费的主要来源是排污费,没有配套的金融支持体系,太湖治污资金一直存在短缺。河湖治理一直都呼唤着金融的支持。

近年来,国家出台的一些相关政策,为绿色金融支持幸福河湖建设提供了空间。2019 年2 月,国家发改委联合央行等六部委印发了《绿色产业指导目录(2019 年版)》,为形成绿色金融相关标准提供重要参考。该目录中有14 个二级分类、28 个三级分类与幸福河湖建设有关。2020 年5 月,央行等三部门就《关于印发〈绿色债券支持项目目录(2020 年版)〉的通知(征求意见稿)》征求意见,该目录增加了《绿色产业指导目录(2019 年版)》中有关水资源节约和非常规水资源利用的分类层级,并扩展了农业和生态保护等领域的支持项目范围,这是对建设幸福河湖的有力支持。

1.2 绿色金融支持河湖治理的实践

1.2.1 国家开发银行支持河湖治理

开放性金融在我国绿色金融体系构建中发挥了先锋性引领作用。笔者选取3 个案例介绍国家开发银行在支持河湖治理中的实践。

苏州河是上海市河湖治理的重中之重,如今的苏州河成为了上海人民的幸福河,而20 多年前的苏州河因工业污染,污水横流。1998 年,上海市下定决心要对苏州河进行治理。但由于河湖治理是非经营项目,本身基本没有现金流,相关金融机构的分析显示,该项目静态投资回收期超过25 年,财务净现值是-50 亿元。在金融机构不愿意投资的情况下,上海市政府求助国家开发银行,提出了投融资意向。国家开发银行帮助上海市政府构建了以财政补贴、排污费收入等4 项还款来源的苏州河治理项目的投融资方案。在项目启动之初,国家开发银行提供了6 亿元的临时借款,并在2000 年向苏州河综合治理项目提供24 亿元长期贷款,合同期为10 年,担保方式为排水费收费权质押担保,确保了苏州河项目如期开工[8]。

绿色金融支持河湖治理也有失败的案例。2017年,国开行以向公众零售方式发行“长江经济带水资源保护”专题绿色金融债,为襄阳第一期乡镇污水收集处理过程等3 个项目募集不超过50 亿元的资金。若成功募集到资金,3 个项目建成后可减少污染负荷365t/a。但由于缺少第三方评估测算,投资者无法了解经济效益以外的环境效益和社会效益,市场反应不强。

2018 年,国开行为贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展的重要讲话和指示精神,制定了《关于开发性金融支持长江大保护的指导意见》。国开行湖北省分行积极探索结构化融资理念的实现形式,设计出“一表两池”融资模式,回归公司融资的本源,依托合格的市场主体,通过整合资源、资产、资金,让其量力而行、量入为出地承担长江大保护公益性、准公益性项目的融资责任。“一表”即项目公司未来资金流量表,由此评估项目公司最大承债能力以及可匹配的项目融资限额;“两池”即资金池与资产池,资金池解决项目资本金和还本付息来源问题,资产池解决项目信用结构问题。

1.2.2 地方政府与金融机构合作:福建省河长办与兴业银行战略合作

地方政府水利部门与金融机构的合作比较少,这与目前绿色金融的大环境有关。在经济发达的沿海地区,绿色金融比较活跃,在西部地区绿色金融的实践较少。在东部沿海的浙江省和福建省都有绿色金融支持河湖治理的实践,福建省河长制办公室与兴业银行的合作是目前全国唯一一个省级水利行政主管部门与金融机构支持河湖治理的实践。

2018 年2 月,福建省河长制办公室与兴业银行签订协议,兴业银行将综合运用绿色信贷、绿色债券等多元化融资方式,提供不低于300 亿元绿色融资支持福建省河湖治理[9]。截至2019 年末,兴业银行在福建省内累计投放涉水项目融资513.28 亿元。

1.2.3 多省市协作流域治理:永定河流域投资有限公司

永定河是北京的母亲河,流经京津冀晋四省市。受诸多因素影响,永定河相关河段断流25 年。为了治理永定河流域,2018 年6 月,由京津冀晋四省市政府联合相关央企一同出资组建永定河流域投资有限公司,这是国内首家跨省级行政区以河流生态治理为目标的流域治理投资公司[10]。永定河流域治理的项目资本金主要有两个方向的来源,一是中央和地方财政资金注入,二是通过发行地方政府债券、申请国家专项建设基金、企业自筹等方式筹集资金。该投资公司的盈利方式为:区域供水、依托文旅开发等来取得收入。

2 绿色金融支持幸福河湖建设存在的问题

2.1 水利及环保系统存在的问题

2.1.1 水市场落后

形成绿色金融支持河湖治理的市场运行机制,离不开高效的水权、水价、水市场机制[11-13]。建立起水权的相关制度,才可以明晰产权,减少水资源的确权纠纷。在此基础上确定合理水价,才可以使得水权交易变得顺利,从而建立起高效合理的水市场机制。

目前来看,我国水市场仍有很大进步空间。市场机制在现行的水权交易市场中尚未发挥重要角色,而发挥主导作用的则是相关的行政主管部门。水权交易主体如果是行政主管部门,一是违背水权交易初衷,二是缺乏法律依据[14]。

2.1.2 项目承贷主体缺失

水利现代化很重要的标志,是水利市场化,水利市场中不可能没有水利企业,而大型水利企业是水利市场化的必然结果,大型水利企业可以在水利市场中发挥很大的带动力和影响力[15]。河湖治理的主体多为机关事业单位,而机关事业单位又不适宜作为项目承贷主体。中央层面有水利部综合事业局联合相关投资者发起的中国水利投资有限公司,北京、山西等省市有其国资委独资的水务投资集团(中心),江西、贵州等省份有其水利厅投资的水利投资集团,但是大多数省份和城市缺乏类似的投资公司,永定河流域投资有限公司这种跨流域、以生态修复为主的水利投资公司更是全国唯一一家。

2.1.3 流域投融资合作机制尚未建立

水利部有七大流域管理机构,早在18 年前水利部党组就指出要加快水利投资体制改革,做好流域机构作为流域控制性水利工程中央投资出资人代表的协调工作。目前来看,流域的投融资合作机制尚未建立。以流域范围适中的珠江流域为例,流域内8 省区经济差异大,流域内部分省份金融活跃度高,还尚未建立流域的金融合作机制。更何况是流域范围更大,经济水平差异更大的长江流域和黄河流域。

2.2 财政金融系统存在的问题

2.2.1 金融机构积极性不高

相比传统业务,河湖治理项目普遍具有项目风险大、周期长、收益低等劣势,部分金融机构业务发展理念滞后,对绿色金融支持河湖治理的积极性不高。部分金融机构及员工存在不愿做的消极思想,在业务上仍停留在“等客上门”阶段,业务开拓缺乏主动性。与河湖项目比,节水金融服务金额数量小,采用合同节水方式[16]资金收益有保障。即便如此,在江苏省水利厅推行节水贷金融服务时,响应的银行没有国有大行,只有江苏银行、南京银行等地方银行。

2.2.2 绿色金融能力建设不足

狭义讲能力建设就是要对绿色产业项目有一套能够进行量化测算和能够验证审核的环境效益测算方法论体系,使人民群众能够听得懂看得明白某个项目或者某个金融行为能为建设幸福河湖带来什么样的贡献,间接创造多少社会价值[17]。以绿色金融债为例,国开行曾计划发行800 亿元绿色金融债券,因为缺乏这种环境效益测算体系,难以测算绿色金融支持的某个河湖治理项目能够产生多少社会效益、环境效益,投资者不清楚他们购买的绿色债券能为建设幸福河湖带来什么,导致绿色债券与其他债券在市场上响应程度差异不大,因此暂缓了绿色金融债贴标发行。

2.3 水利及环保、财政金融系统共同存在的问题

2.3.1 现有政策“九龙治水”落地难

水利行业的绿色金融虽然尚未出台,仅有水利金融政策,但是现有水利金融政策多方管控,可操作性不强,相关政策存在出入。在金融机构实践操作中,央行联合水利部的发文可能与证监会的发文有出入,但两个文件对金融机构都有指导和管控作用,因此金融机构在操作中关于政策的适用面临着两难选择。因而,各地水利和金融部门急需一部完善的“水利投融资规范”,从而实现绿色金融服务河湖治理的规范化、系统化、制度化。

2.3.2 协调性有待提高

绿色金融需要相关行政主管部门、金融机构、相关企业相互配合、相互沟通才能更好地发展。目前在协调性上主要存在两大问题:一是相关行政主管部门与金融机构的协调性不够。金融机构不能第一时间了解水利部门和环保部门的一些行为信息,加之河湖治理项目的信息对外不透明,使得金融机构在相关环节出现被动局面。二是现有绿色金融市场主体单一。在绿色金融市场经常能看到从事绿色信贷的银行,但其他类型的金融机构参与较少。银行在绿色金融实践中缺乏与其他金融机构的配合。其他金融机构参与绿色金融不足,尤其是参与绿色金融支持河湖治理不足,这与绿色证券、绿色保险在实施层面还面临着许多难题,没有切实具体的政策可供参照有关。

2.3.3 复合型人才缺失

绿色金融支持水利发展属于新兴交叉性行业,急需拥有水利专业教育背景又懂金融,可以从事水资源评估的复合型人才[18]。目前,我国水利院校培养金融人才规模过小。全国共有资产评估硕士授权点40 余个,而水利院校只有河海大学有资产评估硕士授权点,培养规模过小,且毕业生从事相关领域较少。金融院校培养的复合型人才缺乏水利背景。2016 年,水利部和北京市联合设立了中国水权交易所,由水利部综合事业局代管。2017 年,中国水权交易所与首都经济贸易大学签订产学研合作框架协议,发挥各自优势,围绕水权交易市场拓展、水权专题研究、学生实习等方面开展多种形式的探索。双方通过产学研合作,在产品研发、市场跟踪、政策研究、联合培养硕士等方面深入合作,开展水权交易理论创新研究,但是该产学研合作规模较小。

2.3.4 盈利机制尚未明确导致资金投入存在偿付风险

由于河湖治理项目多为公益性项目,盈利机制尚未明确,建设幸福河湖的相关项目存在资金投入的偿付风险。偿付风险主要存在于3 个方面。一是河湖治理项目市场和技术的风险都比较大,金融机构面临较大的贷款风险;二是金融机构金融创新产品较少,基本没有符合河湖治理项目特点的金融产品,存在金融管理风险;三是河湖治理项目还款来源主要依靠财政拨款,而财政资金来源具有不确定性,还可能由于财政拨款时间与还款周期存在期限错位,不得以进行借新还旧[19]。

3 相关建议

3.1 完善绿色金融支持幸福河湖建设的政策

3.1.1 完善绿色金融支持幸福河湖建设的制度供给

绿色金融支持建设幸福河湖的发展离不开相关政策的有效指导与规范,因此,强化相关政策法规建设是绿色金融发展的前提。国家层面需要充分考量幸福河湖建设的实际情况、绿色金融发展状况、趋势,以及金融行业和水利系统发展等因素,进行绿色金融支持河湖治理相关的政策制定与完善。

3.1.2 将投融资纳入相关法规

总体而言国内对于河湖治理方面的研究起步较晚,金融支持水利事业发展的法规缺乏。应制定法律法规明确水环境保护的投融资计划的落实和推进,进而保证水环境保护项目的进行。建议有关主管部门将绿色金融支持建设幸福河湖纳入相关涉水法规。

3.2 构建绿色金融支持幸福河湖建设体系

3.2.1 完善水权交易市场

一是完善水权交易机制。积极探索相关法律法规的制度,为水权确权、水资源有偿出让等提供制度保障。政府要积极完善水权交易主体准入制度、节约水量评估认定制度,形成水权交易的配套制度。二是充分发挥中国水权交易所的功能。明确应当进入中国水权交易所的交易情形,主要包括跨省水权交易、跨流域水权交易、用水大户间的水权交易等。

3.2.2 创新绿色金融产品和服务方式

积极拓宽建设幸福河湖产业、项目绿色信贷抵质押范围,探索“水权证”质押、未来的经营收益权质押等创新。积极开展绿色信贷资产证券化,拓宽建设幸福河湖项目绿色信贷融资渠道。支持金融机构发行绿色金融债券筹集资金,并将筹集资金投向河湖治理项目。由于财政资金来源存在不确定性,要在财政支持的基础上拓展收益来源,如借用公募REITs 模式思维,选取收益稳定的河湖治理项目进行绿色金融产品创新的试点。

3.2.3 强化复合型人才培养

水利专业与金融专业的融合,稀缺的是水利专业。目前,大多数院校多有金融专业,但少有水利专业。培养复合型人才应该从水利院校抓起。河海大学商学院正在筹建河海大学经济与金融学院,学校也获批金融工程专业本科,相关部门可与河海大学合作,为水利专业学生提供辅修金融的机会,为金融专业学生辅修水利的机会,做好复合型人才储备。

3.2.4 构建监管和保障体系

按照“水利行业强监管”这一水利改革发展总基调和金融工作提高防范化解金融风险能力的要求,绿色金融支持建设幸福河湖应该在一开始就构建起监管和保障体系。各级金融监管部门应会同同级水利部门加强对建设幸福河湖金融市场的监管,完善相关风险机制。严格信息披露制度,增强透明度;形成财政资金、河湖治理资金供给者、河湖治理资金需求者对建设幸福河湖的共同监管,降低绿色金融支持建设幸福河湖的风险。

同时各级水利部门应会同同级财政部门出台激励金融机构发放期限长、利率低的绿色贷款的政策,各级水利部门也可以给予适当的补偿;各级水利部门还可以积极向国家开发银行申请政策性贷款,充分利用政策性贷款的优势。

4 结语

习近平总书记发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的号召,建设幸福河湖为河湖治理提供了新的契机。近几年来,中央有关部门为了支持绿色金融发展发布了一系列利好政策。针对水资源作为公共产品和一般资源的特点,要坚持两手发力,以政府为水治理的主体,同时鼓励市场主体积极参与,“两只手”同时发力、相得益彰。河湖治理应当搭上绿色金融的“快车”,解决好资金问题,早日建成人民满意的幸福河湖。