深度贫困地区脱贫攻坚对策研究——以贺州市平桂区土瑶集聚区为例

吕南辉

（广西可持续发展促进会 广西 南宁 530022）

一、平桂区土瑶集聚区深度贫困现状分析

（一）贫困点多面广且分散

截至2018年底，平桂区有16个深度贫困村（占贺州市深度贫困村的66.67%）、180个深度贫困自然村寨，贫困点多；且每个自然村还分散在方圆几平方公里的深山沟里，有的居住落差达600多米，所谓是说话听得见，窜门要半天。贫困面广且居住点分散，居住环境恶劣，脱贫难度大。

（二）贫困发生率居高不下

平桂区16个深度贫困村共有贫困户2614户，贫困人口12655人，分别占深度贫困村总人口的38.76%、43.16%，占平桂区贫困人口总数的28.47%。整村贫困现状严重，整体贫困发生率为43.16%，远高于平桂区10.53%的平均水平。尤其是大明、茶坪村、槽碓、新民等深度贫困村的贫困发生率分别为72.56%、72.47%、53.93%、52.01%，整体贫困程度更深。

（三）区域发展劣势明显

平桂区属亚高山典型地区，大部分地区处于大桂山山脉腹地，地貌以山地、丘陵为主，占国土面积的88%以上。这些区域自然条件恶劣、生态脆弱，强降雨、滑坡、泥石流等自然灾害极易出现。同时，地势险峻，土地贫瘠，植被稀少。耕地极少，水田几乎为零，16个深度贫困村总耕地面积为7706亩，人均耕地0.26亩，其中人均水田0.11亩，一些村屯几乎无耕地，农业耕地资料严重缺乏。

（四）人均可支配收入低

16个深度贫困村农民人均纯收入为3765元，比平桂区贫困人口人均纯收入低1445元、比平桂区农村居民人均纯收入低6783元，仅相当于平桂区农村居民人均收入的35.7%，差距巨大。其中，大明、槽碓、金竹、狮东、新民、茶坪、芳江等7个深度贫困村人均纯收入均低于2700元，差距更大。

二、平桂区土瑶集聚区深度贫困成因分析

（一）基础设施建设薄弱

一是住房和家庭设施落后。深度贫困村群众住房条件整体较差，不少贫困村群众住房为木屋，居住环境甚至可以说是非常偏僻、山高地险，大部分房屋都是依山而建，建房成本是非山区村建房成本的一倍以上，且这些地区易发生地质灾害，安全隐患大。二是基础设施及公共服务严重滞后。由于这些深度贫困地区水、电、路、通信、上学、就医等设施投资大、成本高、难度大，长期以来在一定程度上被扶贫边缘化，致使地处这些地区的贫困群众信息闭塞、文化落后、观念保守、谋生发展能力低，公共服务不足，脱贫无门路、无条件、无能力，较难发展产业。三是教育医疗设施普遍较差。教学设备落后，办学规模小、教学及教学辅助用房严重不足，教学点与村屯距离遥远；基础医疗设施不完备，存在医疗标准化建设整体水平低、卫生队伍单薄、技术水平整体不高、“就医难、看病难”等问题。

（二）自然环境制约发展

平桂区土瑶集聚区地处大桂山山脉腹地，地貌以山地、丘陵为主，占国土面积的88%以上，这些区域自然条件恶劣，生态脆弱；加之处于亚热带季风气候区，夏季高温多雨，遇上强降雨容易导致山体滑坡、泥石流等自然灾害。同时，深度贫困村所处地区地势险峻，土壤贫瘠不利于植被及农作物生长，且由于特殊的自然环境导致水田耕地极为稀少，人均耕地更是少之又少，甚至一些村屯几乎没有耕地。恶劣的自然环境直接制约了农业发展，加之自然灾害频发、可利用资源少，产业基础薄弱，所以深度贫困地区的贫困户除了选择外出务工，只能望天吃饭，收入低且来源单一。

（三）文化思想观念落后

这些深度贫困地区由于交通相对封闭，长期处于与外界交流少封闭状态，深度贫困村群众普遍存在愚昧落后的传统文化观念、加之文化教育事业的落后，受教育水平低，文盲半文盲比例高，贫困户的老一辈保守陈旧的习惯思维定势和胆小怕事的落后社会偏见，并且带有代际相传的特点，不利于转变后一代文化思想观念，文化的落后使贫困户对贫困本身和扶贫政策缺乏认知能力，缺乏脱贫的内生动力，自我脱贫意识不强，严重阻碍了扶贫产业发展和脱贫攻坚工作的开展。如群众普遍对于医疗保险认识不足，存在“买保险又没生病是浪费钱”的侥幸心理；对新项目产业种植和易地搬迁等有思想上的抵触；安贫乐困，小农经济意识根深蒂固，竞争意识极度缺乏；“等、靠、要”思想非常严重等，部分“土瑶”村甚至对外不通婚、不外出打工、不愿意与外面交流，不愿搬迁。

（四）产业发展后劲不足

深度贫困地区贫困群众对发展新型产业积极性不高，产业发展后劲不足。例如，寨脚村很多贫困群众不敢尝试种植黑木耳，持观望态度，对种植黑木耳产业的动力和信心不够，其他贫困村也存在同样的问题。此外，现阶段深度贫困的村集体产业形式单一，一些村虽有集体茶园、厂房建设租金、山场出租租金，但仅靠固定资金收入模式很难短时间摆脱村集体资金使用的困境，难以实现集体经济快速有效增长。

（五）扶贫投入资金不足

当前政府社会“面、片、点”的扶贫资金逐级分解使用方法仍未根本性改变，这些贫困村享受的仍是普惠式的扶贫资金和政策。同时，由于贫困村均属于山区，地势崎岖，各项基础设施造价成本较高，尤其是道路交通的造价成本，而平桂自身可用财力极度有限，政策、财政资金投入的“杠杆”作用尚未能有效发挥作用，有效、有序引导社会力量参与深度贫困地区扶贫开发的筹资机制、投融资机制均不完善，且扶贫产业项目持续发展的后续资金和发展动力缺乏，摆在地方政府的深度贫困村脱贫攻坚任务极其严峻。

三、相关深度贫困地区脱贫攻坚的积极做法

（一）广西南丹民族地区探索产业融合路径破解“深度贫困”

一是出台了《就业创业特色产业精准扶贫实施方案》和《南丹县2018年“十大百万”扶贫产业工程实施方案》，为特色产业发展提供了政策便利；二是推行“合作社＋基地＋贫困户”模式，促进当地贫困户群众就业；三是创新“易地扶贫搬迁+旅游开发”模式，搬离生存环境恶劣的落后地区，利用富有独特民俗文化和地区优势，发展旅游扶贫产业，带动贫困人口创业就业。

（二）临夏、甘南2州3县深度贫困地区金融支持扶贫产业

一是由政府引导建立起一个相对顺畅的利益共享机制，出台税收减免、财政奖励、费用补贴等优惠政策；统筹整合使用财政涉农资金，建立县域产业贷款风险补偿基金等，完善县域产业贷款风险补偿机制。三是不断完善农村金融服务体系，加快和规范乡村银行等金融组织的发展，加大信贷投入，不断加大征信宣传力度，营造良好的金融生态环境。

（三）西藏全方位加大投入打赢深度贫困地区脱贫攻坚战

一是加大对西藏深度贫困地区的投入支持力度，在金融资金投入及政策倾斜方面加大力度。二是集中力量办大事，在西藏深度贫困地区，出台差异化的扶贫支持政策；集中力量补齐基础设施和公共服务短板，统筹各种资源资金支持深度贫困地区经济社会的发展。此外，加大民生投入，激发和培育深度贫困地区脱贫内生动力，加快深度贫困地区社会文化和教育事业发展，培训贫困群体发展生产的劳动技能和务工经商的基本技能，提高贫困人口的自我发展能力。

（四）云南深度贫困地区精准扶贫和精准脱贫

一是为深度贫困地区脱贫攻坚提供坚强的政治保障，强化深度贫困地区扶贫攻坚的领导责任，切实发挥基础党组织的战斗堡垒作用，严格扶贫开发督查问责；二是加强深度贫困地区基础设施建设，加快破除发展瓶颈制约，加快推进以五网建设为主的基础设施建设，加大“互联网+”扶贫力度，加大农村人居环境综合整治；三是激发深度贫困地区贫困群众的内生动力发展，加强思想领导，提高贫困群众的发展能力，构建“一户一策”的发展路径；四是积极鼓励并高效领导社会力量帮扶潜能向贫困地区汇聚，进一步完善东西帮扶协作机制，进一步健全“挂包帮，转走访”机制。

四、平桂区土瑶集聚区脱贫攻坚对策研究

（一）聚焦本土特色，增强产业带动能力

平桂区土瑶集聚区山多地少、自然资源匮乏，产业扶贫更应结合实际因地制宜、突出特色，尊重市场规律、遵循贫困群众需求，坚持“强龙头、创品牌、带农户”战略，强化产销衔接，打好产业点面兼顾、长短结合、大小并举“组合拳”，推进“造血式”扶贫与“输血式”救济相并。针对性出台产业扶贫政策，实施特色产业培育工程等，进一步激发贫困户发展产业的积极性和主动性，实现产业发展多元化。建议重点发展四类产业，即种植类扶贫产业，包括茶叶、金银花、罗汉果、双季莲藕、黑木耳及林下经济；包括养殖类扶贫产业。包括山水牛、生猪、鸡鸭以及肉牛等；乡村旅游扶贫产业，包括发展生态茶园旅游观光，民族文化风情和历史文化；以及积极发展村级集体经济扶贫产业。

（二）加强资金整合，激发扶贫开发动力

由于平桂区土瑶集聚区各类基础设施及公共服务设施建设相对落后，扶贫开发工作任务艰巨，在扶贫资金方面需求大。应积极撬动三类扶贫资金：一是财政扶贫资金，秉持“项目跟着资金走，监督跟着资金走”的原则，建立完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度。二是金融扶贫资金，深入开展扶贫小额信贷工作，帮助深度贫困村贫困户发展创业。加大政策性农业保险的推广力度，增强了贫困户低于自然灾害能力。三是保险扶持资金，建立贫困户贷款风险补偿基金，对全区建档立卡贫困户发展产业和扶贫移民搬迁的贷款风险进行补偿。同时，要发挥财政资金的撬动作用，引导社会力量参与扶贫开发，实施小额信贷助力脱贫工作。

（三）推进教育扶贫，加强培育内生动力

教育扶贫是一项长期而艰巨的任务，更是阻断深度贫困村贫困代际传递的重要措施。应进一步加大对深度贫困地区教育的投入力度，不断改善深贫地区办学条件；进一步完善和落实学前教育到高中阶段教育的精准资助政策和扶贫培训应补尽补政策。积极开展各类政策宣讲、技能培训和思想政治工作，增强深度贫困群众的致富信心和技能本领，激发他们脱贫的内生动力。完善深度贫困地区教育基础设施，确保每个享有九年义务教育的贫困孩子有书读，降低辍学率；对外引进优质的师资资源，出台相应的基础教师福利政策。加强对贫困群众的技能培训，可采用免费就业培训的模式，联合贺州职业技术学院开设了维修电工、厨师、育婴员等适用性广、就业前景好的职业（工种）对贫困人口进行培训；创新“农民工+贫困户+老乡家园”的模式，开设平桂特色的岗石生产加工“订单式”培训。

（四）实施差异化扶贫，对症下药精准施策

建议针对此类贫困村建立贫困人口识别与评判综合指标体系，更加客观准确地识别这些贫困村及贫困人口，进而推进因地制宜、因势利导、因人施策，差别化扶贫开发。制定更合理的、区别一般贫困群众的差异化扶持政策和民生保障举措。对有规划、有基础、有前景的“三有”深度贫困村给予优先的产业扶持政策倾斜和更多的引导资金扶持，以提高其脱贫摘帽的内生动力。