关于农村集体经济组织特殊群体人员的界定方法及其探索实践

张兆康　朱芸

摘要：文章根据宁波市江北区农村集体经济组织成员身份确认工作的探索研究，通过总结出其成员界定过程中必须遵循的基本原则、确定要素以及特殊群体的界定结果，说明其成员界定依据、操作程序以及政策落实效果的重要性和必要性。

关键词：农村集体经济组织成员;特殊群体;身份确认

什么类型的人员可以享有村级集体经济待遇，什么类型的人员不能享有村级集体经济待遇，均牵涉到农村集体经济组织成员身份确认工作大事。毫无疑问的是，这属于农村改革中最为复杂而又艰难的一项基础性工作，尤其是特殊群体的人员，目前已经成为信访的重要源头，为此必须予以认真对待。笔者根据宁波市江北区的探索实践作出概括与论述，以期引起各地的高度关注。

一、成员界定上必须遵循的基本原则

一是坚持遵循同一对象同一对待原则。从公平公正的原则出发，必须遵循同样的群体类型予以同一对待界定原则，只要有材料表明是同一群体类型人员，不论其在集体经济待遇享有时的身份发生了什么变化，都必须按照同一享有标准类型予以身份确认，力免发生同一类型人员不一样对待的不正常操作乱象。实际运作时，应认真履行好三榜公示制度：即由调研小组提出拟定初步建议意见之后进行初榜公布;对认定人员存有异议的应由调研小组成员重新调查核实后再榜公布;最后方可提交成员代表会议民主讨论，并经2/3以上成员代表同意，上报镇（街道）认真审核后，在公开栏中作终榜公布。如一些村民对其成员资格的认定仍持有异议的，可向上级有关部门反映以信访方式视情予以调查纠正。

二是坚持遵循取得方式判别原则。从取得方式进行分析，有原始取得、法定取得（婚姻取得、收养取得和政策性移民取得等）和协商取得三大类型。原始取得是指通过人口的自然繁衍，祖祖辈辈生活在本村集体经济组织所在地，父母双方或一方具有本村集体经济组织成员资格，其生育的子女于基准日前户口登记在本村，取得本村集体经济组织成员资格。法定取得的方式主要包括婚姻、收养以及国防建设或者水库移民政策性迁入等。协商取得，又称为申请取得、投资取得、捐资取得等，即基准日之前，经本村集体经济组织民主决策程序同意履行了加入手续的来自其他村集体经济组织的人员。从本区的操作情况来看，对股权资格的认定，须在法律法规和相关政策的指导下进行，对于人员的调查的界定应事实清楚，认真细致，依据充分。各村也应对本集体经济组织成员资格的界定按相关政策要求制订操作细则，由所在镇（街道）审核后提交成员代表会议讨论通过，且认定的全程上须要程序到位，公开透明。

三是法律規定与民间习惯相协调原则。开展成员资格身份确认，总的按照有法依法，无法依俗，无俗依章，无章依民原则施行。也就是说凡是法律、法规、规章等对农民集体成员认定有明确规定的，要严格执行上述规定进行界定;法律没有规定的，本地已经有了风俗习惯规范的，要按本地的风俗做法予以界定;法律没有规定的，且风俗习惯也没有规范的，依照已经制定的章程规定的事项执行，反之则按照程序规范、操作公正和群众认可的基本精神经过农民群众进行民主议定。

四是宽接受，广覆盖。改革的目的就是应该让绝大多数人享有发展成果，按照能享则享和应享尽享的原则办理。这里涉及认可与认定的问题。认为凡是法规和上级政策已经作出的具体人员文件精神规定的全额享受对象涉及的是认可问题。反之就应是认定问题。身份确认做到认可上适当从宽，而认定上宜从紧掌握。

五是只享受一头原则。包括两方面内容，一是因婚嫁等原因，由该集体经济组织迁入另一集体经济组织之后，对方证实已经接纳为其成员的，其在原集体经济组织的成员资格就意味丧失。二是一旦成为国家公务员、事业单位工作人员，就不再是农村集体经济组织成员，应确认其退出该集体经济组织。而解决这一问题的妥当办法是创设成员档案迁移制度与建立一套行之有效的核准机制。

二、成员界定要素论述

在对农村经济组织成员资格界定实践中可以设立户籍关系、土地承包、房屋居住性质、福利享受和对集体积累的贡献等多个要素，并一一作如下的解释说明。

户籍要素：指在册的农业户籍，以及直迁入小城镇户籍，解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官等法律规定列入保留户籍以及村级集体经济组织允许迁出户籍的人员仍然承认的决议文件材料。而户籍关系中，迁入时间与迁出时间以当地户籍管理部门登记的日期为准。

土地承包关系：依据农村土地承包法第五条规定，是否拥有家庭承包性质的农村土地承包经营权是界定集体经济组织成员的一项重要标准，对一轮后迁入的在册农业人口（也不在国家公务员、事业单位工作等的属于丧失成员）拥有二轮农村土地承包经营权证的，即使没有交纳过入社费，也应视为经济合作社成员。第二轮土地承包经营权拥有者或有证据证明有成员资格而放弃土地承包者，以上称之为农业户籍+农村土地承包经营权复合要素，将是界定工作中最为有力的证据材料。

房屋居住性质：指在户籍所在村是否拥有由国家机关颁发的集体土地使用权证或房屋所有权证，也是生产、生活基础的重要界定因素。由于仅迁入户籍关系，并未与其他集体经济组织成员发生延续性的联结关系，也就是说户籍关系在第一轮土地承包后迁入，从未在农村居住过，没有拥有农村土地承包经营权证的，只能作为挂靠户（又称之为空挂户、暂寄户等）看待，在确定成员资格时，应当明确对此类人员的成员资格予以排除。

福利享受也是不可或缺的一种根据和理由。有成员代表大会作出的决议中，如在发放医疗保障补助资金时说明其当时已经享有集体经济组织经济待遇的证明材料，可以确认为其集体经济组织成员。

对集体积累的贡献：农村集体经济组织初期建立时，农户将土地、耕畜以及其他重要农具投到合作社中来，因而原始社员对集体的形成和积累发展作出了一定的贡献，其子女以及家庭新增成员自然成为集体经济组织成员。而外来种田农户必须经投资入社才能取得成员资格。

此外还见有义务履行情况作为界定因素的案例。由于在农村多以家庭为单位履行义务的，且强调义务权利对等性的做法有其不合理之处，在本区实践中已经失去其存在价值。而中共中央国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出的“户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”为成员身份确认工作指明了正确方向。

需要说明的是，在界定集体经济组织成员资格时，户籍关系、土地承包等界定要素中也涉及到权重问题，如《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条规定：“户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员”。也提出户籍+模式，以分列式形式列出六种享受对象。在村经济合作社股份合作制改革中，专门出台了《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》（浙委办〔2005〕39号）文件，明确规定：所有户籍关系在本村的村集体经济组织成员及其子女（包括户籍在本村的农嫁女）享有全额人口股。注意括号内的话语遵循的也是以户籍为主的界定标准。

但必须提出的是，按照农村集体经济组织成员入社申请的规定，什么时候应该具有享有权利应该有个制度安排。一般地，根据不同的取得方式具有不同的享有权利时间。原始取得的人员，不能因出生之时即为取得成员权利的时间，应该自成员代表大会通过之日起，因合法婚姻取得与收养取得的也同样处置。因集体决议而继受取得成员权的需具体分析，若集体决议通过时间在户口迁入集体所在地的时间之后，应当以决议通过之日为成员权取得的时间;反之，若集体决议通过时间有户口迁入集体所在地的时间之前，应该以户口迁入集体所在地的时间为成员权取得的时间，因其户口迁入后方能视为具备成员资格的要件，集体决议的意思表示方能得以实质履行。而因国家政策迁入集体所在地而取得成员权的，应该视在册成员同等的情况对待。

三、特殊群体的界定

一是非计划生育子女的界定。从法理上与计划生育子女同等对待。但农村实际操作来看，问题是非婚生子女的接受程度和道德风险，洪塘街道某村对重婚子女经成员代表大会讨论通过，给予70%额度的享有待遇。孔浦村经济合作社社员与一外姓女子结婚后，出生的女孩亲子鉴定为非该村男子所生，成员代表大会讨论时不予以享受，当地政府也认为：婚姻关系应该建立在平等、正常、和谐的基础上。江北区人民法院离婚判决书判定女方应该赔偿男方精神损失费和男方对女儿没有抚养义务，明确判定女方属于婚姻关系中有过错方。基于该村集体经济组织成员可以从集体中获得丰厚的福利分配，通常不能排除女方有隐瞒真相，利用婚姻谋取不正当利益的主观动机。类似于甬江街道近郊农村这样集体经济比较发达的地区，作为取得成员资格的条件之一，这种婚姻关系不仅仅应该看是否具有合法婚姻登记证等形式性条件，更应该注重考察夫妻双方是否共同生产、生活、婚姻关系维系时间以及婚姻双方是否有过错等实质性条件。后经市、区两级农业部门再三做工作，并在公证部门公证之下给予适当额度的安置补助费与养老保障补助费，其他不予以享受，信访户事情才告段落。

二是非入赘女婿问题。按照民间习惯，农村只能有一个上门女婿方可全额享有成员待遇，因而我区大多按外来农户的性质对待，也就是按本地成员的30%标准予以享受。而当地女成员及其子女仍然享有村级集体经济待遇。

三是户籍已经迁出的大中专毕业学生问题。原指导性政策意见对二轮土地承包之前毕业的大中专学生不享受安置补助费。在具体执行时各村作了具体情況具体分析对待。主要是户籍关系已经迁出的大中专毕业学生，按二轮土地承包之前迁出的人员处置。其中甄界村经济合作社在出台的决议中作出规定。第一轮土地承包起始日1983年1月1日，第二轮土地承包起始日1999年9月30日。第1对象：原本村农业人口直迁全日制大、中专学校的;1.全日制大、中专学校的在校学生（含连续的研究生）。享受额度：按安置补助费、养老保障补助费两笔资金全额的100%给予补助。2.已毕业的大、中专学生（不包括国家公务员、事业单位正式在编人员）。享受额度：按安置补助费、养老保障补助费两笔资金全额的100%给予补助。

四是挂靠户问题。挂靠户确切的涵义就是仅仅迁入户籍关系，并未与其他集体经济组织成员形成延续性的关联。由于挂靠户情况各异，各地规定也不一样。我区规定由原籍村根据户籍迁出日期予以不同比例的享受，而舟山市出台政策规定在基准日之前迁入原籍村的仍然享有在册成员同等待遇。

五是戤社户问题。有的地方称之为购粮户、社供应户等。由于按政策规定不能承包农村集体经济组织土地，没有发放过第一轮、二轮土地承包经营权证，或者只安排种植人均面积的口粮田，因而对这类人员在大多数地方没有享受农村在册社员的一样待遇。我区对戤社户在落实安置补助费享受政策上，积极引导村集体经济组织予以倾斜，一般按在册社员给予全额安置补助费享受。但在农村股份合作制改革中也没有将戤社户列为明确的股东认定对象，通常也是引导各村让其享受全额人口股。但在农龄股享受上，各地差异较大，因为，根据甬党〔2001〕24号文件和北区农改〔2005〕1号文件规定：农龄股享受的对象为第一轮土地承包以来到成员代表会议确定股份制截止日止户籍关系在册及曾经在册的成员，以其实际农业户口年限为农龄计算。农龄的起始年龄从年满16周岁开始计算。农龄股也称劳动积累股，根据（北区委办〔2003〕6号）规定：以历年集体积累的资产量化为农龄股。在没有明确政策的前提下，提交成员代表会议讨论决定，在未违反规定的情况下，有2/3成员代表通过，是合法的。

六是农嫁农妇女的界定问题。农嫁农妇女又称为外嫁女、农嫁女等，是农村集体经济组织成员界定最复杂的一种类型。以户籍为前提条件，如户籍关系仍在娘家村的包括其子女在原籍村享有。对丈夫已经农转非的不能全额享受，户籍迁往夫家村集体经济组织，按本地的制度安排只能在娘家享有50%比例的份额。夫家村集体经济组织一般按挂靠户处置，由成员代表大会民主议决。对离婚再婚的妇女，分为两种情况，一种是原籍村的，可以依照男成员的操作程序，在原夫家村没有迁出户籍关系，在再婚村没接受之前仍然享有原籍村集体经济待遇。

七是多次结婚妇女的处置问题。有的规定只能结婚两次，结婚三次以上不能享受集体经济待遇。网上也有规定只能享受一次的规定。由前妻还是现任妻子享受由该家庭作出确认。而庄桥街道规定结婚后的持续时间。管理办法中规定第一次结婚的持续时间为一年，以后分别为3年、5年。不达到持续时间的不能享受集体经济待遇。成为当地社员之后原持续时间的股金予以补发。

八是关于胎儿的权益保留问题。洪塘街道采用股权静态管理模式的集体经济组织在村经济合作社股份合作制改革实施方案中作出规定：“怀孕社员妇女（含社员配偶），凭准生证和市级医院怀孕证明在股东资格截止日前到本村登记，在预产期后二十日以内正常出生的新生儿”给予股权配置权利，享有社员股东待遇。这样可防止为享有股权而提早剖腹产造成不良后果，实是一种人性化的制度安排。

参考文献：

[1]张兆康.集体成员资格界定的江北探索[J].农村经营管理，2017（05）.

[2]张兆康，傅起升.试论农村集体成员资格的认定标准[J].农村经营管理，2015 （10）.

[3]张兆康.集体成员界定操作办法浅析[J].农村经营管理，2013（03）.

[4]张兆康.成员档案移交制度创建设想[J].农村经营管理，2014（09）.

[5]张兆康.创设集体成员资格界定制度[J].农村经营管理，2010（07）.

[6]张兆康.集体成员资格界定之我见[J].农村经营管理，2014（06）.

[7]张兆康.集体经济组织成员界定工作中的边界设定问题研究[J].宁波现代农业，2010（04）.

*本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（17JJD790018）“深化农村产权制度改革推进城乡居民基本权益平等化研究”课题成果。

（作者单位：宁波市江北区农业农村局）