探寻土地使用制度改革的历史方位

黄小虎

（中国国土勘测规划院，北京 100035）

1 导言

我国现阶段的基本经济制度，是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等”（参见习近平：“坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化”，《求是》2020年第1期）[1]。

所有制，既包括物质生产资料的所有关系，又包括土地的所有关系。物质生产资料是人类劳动的产物，土地则是可以永续利用的自然物，一些流行的理论把二者统称为生产资料，但马克思主义经济学，则把他们严格区别开来。我国现阶段的物质生产资料所有关系中，从企业数量、吸纳就业乃至缴纳税收等方面看，公有制是否是主体，尚有争议，但公有制企业特别是国有企业，在国民经济中发挥主导作用，则是毫无疑意的。如果加上土地是完全的公有，或者全民所有或者集体所有，因此做出在所有制关系中，公有制为主体的判断，是完全符合实际的。这里，土地公有制发挥着压舱石的作用。

土地使用制度是规范经济活动主体行为的制度，土地管理制度则是重点规范政府行为的制度，两个制度互为表里，都是土地所有制度的实现形式。广义而言，土地管理制度也属于土地使用制度。

比较起来，土地所有制，是贯穿某一社会始终、长期稳定，起四梁八柱作用的基础性制度，而土地使用制度（含管理制度）则必须随着历史条件的变化，相应地进行调整、改变，动态性比较强。但由于土地使用制度是土地所有制度的实现形式，因而在国家制度体系中，居于举足轻重的地位。

计划经济时期，国家的各种经济活动，都要通过计划安排（当然也有计划够不着、管不到的地方），财务也是统收统支。在当时国家生产力水平极端落后并遭受外部封锁的历史条件下，唯有采用计划管理的办法，才能集中有限的财力、人力、物力办大事，尽快奠定国家工业化的基础。但这样做的代价也很沉重，企业和基层政府一切服从计划，没有经营决策的自主权，积极性受束缚，创造性被压抑，经济生活缺乏活力，逐渐趋于僵化。

由于财务统收统支，企业、单位没有独立的利益，使用土地就只能实行划拨制，不仅无偿而且无限期。需要指出，无偿只是表面现象，企业利润全部上缴，其中就包括了地租，因此真实的经济关系是，经济效益好、上缴利润多的企业、单位，名义上无偿其实是有偿使用土地，而效益不好甚至亏损的企业、单位，却是真正无偿使用土地，这种“鞭打快牛”的办法，显然是一种负向激励。至于土地无限期使用，也使企业和单位很难养成集约、节约用地的观念，导致土地资源严重浪费。

改革开放40年，经济领域改革的核心任务，就是把计划经济的体制、机制，转变为社会主义市场经济的体制、机制。具体到土地使用制度，就是把无偿、无期限使用土地的制度，转变为除公益性项目外，经营性项目全面有偿使用土地的制度，建立城乡统一的土地使用权市场。

经过40年努力，社会主义市场经济制度的框架基本建立，促进了经济社会的快速发展。但体制、机制还有许多不适应、不完善的地方，要害是市场与政府的关系仍存在扭曲。从土地制度改革的角度看，农地的使用制度，已经从两权分离演化为三权分离，城市国有土地有偿使用制度已经确立，但农民集体建设用地的土地财产权利，始终没有得到全面保护，城乡统一的土地市场迟迟未能建立，导致土地利用和土地收益向城市倾斜，农民利益受损，城乡发展差距扩大，资源浪费、生态环境恶化，等等。对这些问题，党的十八届三中全会决定，已经提出明确的改革方案，目前仍在逐步推进落实之中。

为了深刻理解中央精神，明确改革方向，有必要从历史的经验中，寻求启示。

2 农地使用制度改革

我国的改革开放事业，首先从计划管理的薄弱环节农业农村取得突破。次第展开的改革举措主要有，大幅度提高农产品收购价格、实行超购加价、取消统购统销，放开农产品市场；改革“吃大锅饭”的统一经营体制，实行联产承包责任制为主的双层经营；调整农村经济结构，乡镇企业异军突起；取消政社合一的人民公社，实行村民自治制度，等等。这些改革举措，尽管随着历史条件的变化也不断调整变化，但至今仍在经济社会中发挥着重要作用。

这些措施，有的直接推动土地制度的变革，例如，农业生产联产承包责任制的实质，就是农地使用制度改革。例如，乡镇企业异军突起，则推动了集体建设用地市场的形成。

有的举措，虽然并不立竿见影地直接影响土地制度，但却是长远起作用的因素。如从提高粮食收购价格起步的农产品购销体制改革，极大地调动了农民的生产积极性，提高了农业劳动生产率，解放了剩余劳动力，从而为后来普遍发展的农地经营权流转，创造了条件。又如，取消人民公社、实行村民自治，为农民的自由流动打开了大门，亿万农民涌入城市以后，极大的支持了城市的发展。但留在农村的承包地、宅基地如何处置，又成了新的重大课题。

旧中国的农业生产条件极其落后，新中国成立以后，党和政府动员全国的力量，大兴水利，大搞农田基本建设。那时，我们的机械施工能力微乎其微，只能靠大量投入劳动力，搞“大兵团作战”。建设工地上人山人海、红旗招展、热火朝天的景象，是那个时代的一个显著标志，也成为一代人挥之不去的历史记忆。而农村合作社特别是政社合一的人民公社，在其中发挥了重要的动员组织作用。经过30年艰苦奋斗，我国的农业生产条件，发生了巨大变化。水库数量，1949年全国只有1200座（大中型23座），1979年达8万6千多座，其中大中型2千5百多座；灌溉面积，1949年2亿多亩，1979年8亿亩；全国主要江河流域得到治理，水患灾害大为减轻（黄善平：“毛泽东时代共和国水利建设成就”，百度文库2012-07-05）[2]，等等。这样的变化，靠分散的小农经济无法实现。

但是，土地生产条件的改善，并没有充分转化为现实的生产能力。我国的农产品供给，始终徘徊在较低水平，不能满足国家建设和人民生活的需要。其主要原因，就在于人民公社实行的平均主义的经营管理体制，不能调动农民的生产积极性。多年来，广大农民从未停止改革“大锅饭”体制的探索。一旦政策松动，“大包干”就成了多数农民的不二选择。生产者的积极性调动起来以后，土地生产条件的改善，马上转化为现实的生产力，我国的粮食和其他农产品供给，不断跃上新台阶，完全摆脱了长期供不应求的局面。

“大包干”的本质，是农地使用制度改革。具体内涵，就是把土地使用权从土地所有权中分离出来，农民凭借承包的土地使用权，成为参与生产、流通、分配全过程的，自主经营、自负盈亏的市场主体。在经济利益驱动下，广大农民在农作物生产周期内，合理安排、充分利用自己的劳动时间，务农之余，还可以兼营其他，既为社会增加供应，又为自己增加收入，这在统一经营吃“大锅饭”体制下，是难以做到的。

土地所有权与使用权分离，古已有之，历朝历代的无地少地农民，都要靠租佃王公贵胄、豪绅地主的土地谋生。但是，在土地公有制条件下，把土地使用权分离出来，却是当代中国农民的伟大创造。

这一创造具有如下特点，第一，土地私有的两权分离，怎么分，是地主说了算，农民被动接受。不可否认，地主中总有一些比较开明的人士，能够体谅农民的疾苦，农民中也确有少数刁民，惯于投机钻营。但是，基本的阶级阵线是明确清晰的，地主阶级是压迫者，农民属于被压迫阶级，不能主宰自己的命运。“大包干”则根本不同，农民是集体所有的土地的主人，土地使用权如何分配、如何承包，他们自己说了算。在改革初期，农民是自己命运的主人这一点，表现得尤为明显，承包主体有的是家庭，有的是劳动力，有的是小队、小组，还有个别的至今仍在坚持集体经营；承包期限，开始也是五花八门，有长有短，都是通过民主程序，农民自己决定的。后来政府逐渐介入，在广泛听取农民意见基础上，制定统一的承包规则和期限，土地承包关系日益规范化、制度化了。总之，家庭联产承包的两权分离，是广大农民的自主选择。

第二，农业用地的两权分离，使农民成为独立的市场主体，突破了公有制与市场经济不能兼容的传统理论和观念，给各个领域的改革及相关理论研究，提供了启发、借鉴。40年间，凡是涉及公有经济的重大改革，都是在两权分离思想指导下推进展开的。譬如，国有企业改革，城市国有土地使用制度改革，国有林地、农地、草地使用改革，国有矿业权改革，集体建设用地和宅基地改革，等等。与之相应，公有制与市场经济能否兼容，公有制的产权如何构建等，也日渐成为理论研究的热门。

在农民的土地承包权长久不变基础上，农地经营权转让市场逐渐形成，两权分离演变为三权分离，促进了农地经营规模的适度扩大，推动了农业现代化的发展。但三权分离的基础，还是两权分离。

综上所述，我国改革开放事业，首先是从农村土地使用制度改革进行突破，并取得成功。其基本经验，是公有制性质的土地所有权不能进入市场，但可以把使用权与所有权相分离，并进一步析分出若干相对独立的、可以进入市场交换的财产权，在此基础上发展社会主义市场经济。在40年的改革开放中，这一经验对许多领域的改革，都有重要的借鉴意义。

3 集体建设用地使用制度改革

以“大包干”为主的农业联产承包责任制，增加了农民收入和农村的资金积累，解放了农村剩余劳动力，为发展非农产业创造了条件，促进了乡镇企业的异军突起。

乡镇企业的前身是社队企业，最早可以溯源到1958年，人民公社化运动中的大办农村工业。60年代趋于沉寂，70年代被正式定名为社队企业，又有了一波比较大的发展。1978年全国社队企业的基本情况：企业数150多万个，职工2800多万人，总收入431亿元，占当年农村经济总收入的约30%。

上个世纪80年代以后，乡镇企业以惊人的速度迅猛发展。1987年其产值达农村经济总产值的52.4%，首次超过了农业总产值。90年代末，乡镇企业的生产增加值已占全国GDP的30%，上缴税收占全国税收总额的20%，出口占全国出口总额的35%，成为整个国民经济的重要支撑了。（以上资料，参见黄小虎：“建立城乡统一的建设用地市场研究”，《上海国土资源》2015年第2期）[3]

1978年以前的社队企业，都是农村集体经济组织（公社或大队、小队）投资兴办的。改革开放初期，多数企业仍是集体投资，但随着政策调整，个体、私人企业以及外商独资、合资企业，从无到有逐渐多起来了。这些企业的所有制性质、行业性质差别很大，但却有一个共同点，都是开办在乡村，使用集体经济组织的土地。1983年取消人民公社以后，就把这些使用集体建设用地的企业统称为乡镇企业。

由于企业的所有制性质复杂多样，使用土地的办法差别就很大。集体投资的企业，初期往往是集体的附属物，由集体组织的负责人兼任企业负责人，是普遍现象。财务也是集体代管，统收统支，如果有盈利，集体统一分配，亏损了集体背着。这样的企业，类似于计划经济体制下的国企，企业用地也是划拨、无偿使用。企业发展得好，就会逐步摆脱对集体的附属地位，建立单独的领导班子、自负盈亏的财务管理，等等。如果企业向集体上缴利润，就有可能继续无偿用地，但实质上是有偿。

农村个体户，一般是手工作坊，基本是开在自家宅基地上，土地属于无偿使用。也有的经营规模大了，自家面积不够，租集体的或别人的房子，那就是有偿了。

私营企业、外资企业（独资或合资）的用地，更加复杂。有的是企业向集体缴纳土地使用费，有的是集体以土地使用权参股，或以各种方式分享企业的利益，这些做法，本质上都是向企业收取地租，有偿使用土地。但是也有一些农村集体，出于安排剩余劳动力就业或某些非经济因素的考虑，允许企业无偿使用土地。

以上，大体是80年代至90年代中期的情况。90年代中期开始，乡镇企业逐步实施改制，建立现代企业制度。通过拍卖、兼并、重组、资产量化等方式，中小型企业转为股份合作企业、合伙企业或私营企业，比较大的企业转为有限责任公司、股份有限公司或企业集团。改制，使原来集体投资的企业，割断了与母体的脐带，成为独立的企业法人。企业与原集体组织之间经济联系的主要表现，一是股权关系中有集体股或村民股，二是土地使用关系与私营企业、外资企业一样，明确了有偿使用制度。

事实表明，乡镇企业的发展，同时也是集体建设用地市场的发展。其影响所及，已经不仅仅是农村内部了。

“1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展的积聚效应带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还促成了一批新兴的大、中城市。例如广东省东莞市，原隶属于惠阳地区，是典型的农业县。改革开放前，县城的建成区面积只有5平方公里。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后，以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展，城市的规模也不断扩大。1985年撤县建市，1988年进一步升格为地级市。现在东莞市建成区面积约600平方公里，全市常住人口830余万，当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%的土地仍然属于集体所有，因此可以说，这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的经历。”（节选自黄小虎：“城乡统一的建设用地市场研究”，《上海国土资源》2015年第2期）[3]

我们说家庭联产承包，是中国农民改革农地使用制度的伟大创造。我们同样可以认为，乡镇企业异军突起，也是农村土地使用制度的重大改革。集体建设用地市场的形成和发展，助推了国家工业化和城市化的进程，这也是中国农民的伟大贡献。

乡镇企业的兴起，受到社会的广泛关注，几十年间，相关的调查、研究、研讨、论文、专著，浩如烟海，方方面面都有深入研究。但关于乡镇企业的土地使用制度问题，关注的人比较少，缺乏有权威、有深度、高层次的理论概括和总结。因此，对集体建设用地进入市场的意义与作用，始终未在全社会形成广泛共识，最终也就没有能够像农地制度改革那样，转化为国家的政策和法律。后来还遭到法律禁止，以至我们在这个问题上，走了一段弯路，付出不小代价。

走弯路、付代价，也是历史的必然。乡镇企业属于以工业为主的非农产业，除了农产品加工业以外，其主要的经济联系已不在农村，而在城市，并且无论产供销还是人财物，都与城市的同类企业处于竞争关系。早期的乡镇企业能够大发展，一是城市改革起步晚，很多企业受计划体制束缚，不能灵活适应市场需要，但乡镇企业却是天生的市场派。二是政府的大力支持，那时各级政府都设立乡镇企业管理局，协调各方支持企业发展，帮助解决资金、技术、人才等困难，还在税收方面给予不小的优惠。

但是，随着改革不断深化，开放不断扩大，城市企业的活力日益增强，使地处农村的一些先天不足，愈加显现，例如基础设施差，交通、通讯不便，污染治理困难等，许多乡镇企业因而逐渐丧失了竞争优势。地方政府也普遍调整工作重心，更多关注城市发展，对乡镇企业的扶持力度，均有程度不同的减弱。开发区、城市新区建设，吸引了不少原在农村的私营企业和外资企业迁入，甚至有些集体投资创办的企业，也在改制以后离开农村。渐渐地，乡镇企业风光不再，而城市企业发展得风生水起，取代前者步入历史舞台的聚光灯下。

恰在此刻，1996年颁布1997年实施了《乡镇企业法》。该法有两点值得关注，一是对乡镇企业做了新的界定，只有建在乡村，并且主要由集体经济组织投资或控股的企业，才属于乡镇企业，其含义与过去的社队企业差不多了。按照这个规定，私营企业、外资企业即使开办在农村，也不能算是乡镇企业了。这里隐含的逻辑是，城市里有工业区、开发区、高新区、新区等等，可以容纳你们，农村那块地方，还是留给集体办的企业吧；二是关于乡镇企业用地，强调必须符合规划，必须按土地管理法规定，办理相应的审批手续等，但是对于有偿还是无偿使用土地，却并没有给出明确的说法，反映了立法决策的犹疑慎重。而对于农村集体建设用地使用制度改革，对于已经广泛存在的集体建设用地市场而言，却无异于浇了一盆冷水。

《乡镇企业法》的这两条，对于1998年修订、1999年实施的《土地管理法》，产生了重大影响。后者不仅继承了前者这两条的精神，而且又向前推进了一步。《乡镇企业法》规定，除了集体投资控股的企业以外，其他企业都不是乡镇企业，《土地管理法》据此延伸规定，除了乡镇企业、农民建房等可以使用农村土地，其他任何主体，都不能使用农村土地。“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”（43条）。《乡镇企业法》对于使用农村集体建设用地，是有偿还是无偿，没有明确规定，《土地管理法》则明确规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（63条）。这就不仅是泼冷水，而是彻底封杀了。

这样做的结果，第一，集体和农民凭借自己的土地财产权利，自主参与工业化、城市化进程的道路，被切断了。当年“珠三角”、“长三角”农村发展的时候，内地经济落后，没有条件，后来许多地方有条件，法律却不允许了。农民要么等着政府征地，要么只能出去打工。第二，各项建设只许使用国有土地，为行政权力侵犯农民的土地财产，打开了方便之门。结果导致，较长时期内，土地问题引发的农民与政府的矛盾日益增多、尖锐，严重削弱了工农联盟这个我们党的重要执政基础，恶化了党群关系、干群关系。第三，由于征用农民的土地成本低，差不多所有的城市都是“摊大饼”，外延扩张。更有相当数量属于无序发展、失去控制，资源浪费严重，生态环境日趋恶化。第四，城市漂亮了、扩大了，农民落户依然困难，大量“两栖人”在城乡间流动，引发诸如“留守儿童”“留守老人”等许多社会问题。

党中央及时发现问题，进入21世纪以后，几乎每年都提出，要改革征地制度，要探索集体建设用地进入市场的办法。在中央精神鼓励下，一些靠乡镇企业发展起来的省如广东，还出台了农村集体建设用地进入市场的管理办法。作为地方的行政法规，与国家法律的立法精神背道而驰，在新中国立法史上比较罕见。这既反映了广东省委的政治担当，也表明了党中央的统筹兼顾和深谋远虑。2008年，党的十七届三中全会决定明确提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。党的十八大以后，中央进一步加大了这方面的工作力度。十八届三中全会决定，在重申建立城乡统一的土地市场之外，又提出自然资源的管理，要把所有者与管理者分开。习近平总书记亲任中央综合改革领导小组组长，下大力气直接推动这方面的改革，确定33个地区，作为农村土地使用制度综合改革试点，13个地区进行集体建设用地建设租赁住房的专项试点，宣布政府不再垄断土地供应等。

到2019年，国家又对《土地管理法》做出重大修改，明确集体经营性建设用地的使用权，可以出租、出让、转让、互换、出资、赠与、抵押等方式进入市场。至此，农村集体建设用地的改革，经历了一轮历史的否定之否定，这个中国农民的伟大创造，终于得到了国家法律、制度的认可。

再次修改《土地管理法》只是一个新的开始 ，由于多年发展形成的惯性，新规的实行，会有一个不一定十分顺利的过程。况且，这个新法仍然带有某种过渡性，将来还会有进一步的修改。但其全局性的积极作用，已经显现。例如，农业农村部已经在考虑修改《乡镇企业法》，要把乡镇企业改称为乡村企业。乡村企业是指开办在农村，主要从事与现代农业、农产品加工、新农村建设相关产业的企业，但是资金来源，不再限于集体投资为主了，而是鼓励城市资本下乡，鼓励投资多元化（参见互联网载农业农村部：“对十三届全国人大三次会议第6845号建议的答复”）[4]。显然，这里边有与《土地管理法》相衔接的考虑，多元投资主体，使用集体建设用地，必然会采用有偿使用方式，进入土地市场。乡镇企业未来的变化，可以从中显露端倪。今后，类似的连锁变化，还会陆续发生。

4 土地管理改革

改革开放初期，土地的使用由各地方政府分散管理。好处是能及时满足经济决策的需要，建设项目启动快。但弊端也很明显，土地利用缺乏节制，耕地占用失去控制，伴随经济发展，问题越来越严重。计划经济体制下，非农建设占用耕地，主要是国家项目，改革开放以后，乡镇企业成了一个重点。据六五计划（1980—1985）期间调查，全部耕地占用中，乡镇企业占20%—25%，农民建房占30%—35%。六五期间，年均占用耕地737万亩，1985年一年就占了1500万亩（参见黄小虎：“保护耕地，刻不容缓”，《红旗》1987年19期）[5]。这个趋势引起党和政府高度重视，于1986年成立国家土地管理局，统一全国的土地行政管理。

从1986年到现在，土地管理系统主要做两件事，一是耕地保护，二是土地使用制度改革。耕地保护问题，需要另有专门研究，本文不拟过多涉及。

1988年宪法修正案对1982年宪法做了若干修订，明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”转让，可以是无偿划拨，也可以是有偿即进入市场。这时候的实际情况是，农地的使用权转让，通过实行家庭联产承包责任制，已经取得成功，虽然农地承包法尚未出台，但实际上是制度化了，经营权转让市场也进入萌芽状态。这方面的工作，一直主要由农口负责。至于农村集体建设用地，使用权有偿转让市场客观上业已形成，虽未获得制度认可，也未遭制度否定。在行政管理的部门归属方面，长期处于模糊状态，村级组织、乡镇政府、农口、乡镇企业局多头牵扯其中。而城市国有建设用地的使用权转让，当时仍然是实行无偿划拨，一般由城建系统具体负责。国家土地管理系统成立以后，先抓了城镇国有建设用地有偿使用制度改革，进入21世纪以后，才对农村集体建设用地加以规范。

80年代中后期，国家土地管理局在一些城市，开展国有土地有偿使用改革试点，以试点经验为基础，拟定了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，经国务院讨论通过，于1990年5月19日作为国务院令第55号，发布实施。该条例要求各省级政府，选择条件成熟的城镇先行试点。但由于计划经济体制下，土地无偿划拨使用的惯性作用巨大，条例实施得并不顺利。在90年代将近10年时间里，国家土地管理局几乎是逐一省、逐一市地做工作，说服动员各地落实55号令。付出巨大努力，也未能在全国全面建立起城市土地有偿使用制度。

转机发生在1998年。第一，这一年政府机构改革，成立国土资源部，土地管理的级别升格了。第二，新成立的国土部，立即开展修订土地管理法的相关工作，8月29日人大常委会通过修订，并发布了新版土地管理法。新法规定，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，与55号令相比，不是试点，而是普遍实行，法律层次也大不一样了。第三，地方政府相继换届，新上来的各级领导，多无计划经济体制的主政经历，历史包袱较轻。因此，在1999年实施新法以后，大约2年左右，城镇国有土地有偿使用制度，很快就在全国全面确立了（极少数地方迟缓了1—2年）。

如果把以上几点归纳为一点，可以笼统地认为，1998年土地管理法，推动我国城市土地使用制度改革，进入新的起点、取得伟大成功，促进我国经济进入快速发展通道，可谓功莫大焉。

但是，1998年土地管理法也存在明显的缺陷，在集体建设用地问题上出了偏差。没有把集体土地的财产权与国有土地的财产权平等保护，不允许农村集体建设用地使用权进入市场，规定任何建设都必须使用国有土地。对于由此带来的消极后果，本文第三部分已经做了评析，下面着重探讨产生偏差和失误的原因。

1990年的55号令规定，国有土地使用权出让，由市、县人民政府负责，由土地管理部门实施。这个规定里，政府代表国家行使国有土地的所有权，是没有问题的，问题出在具体由哪个部门来实施。土地管理部门属于行政和执法部门，而土地使用权出让是市场经营行为，让行政部门承担经营职能，从市场经济体制角度衡量，是不恰当的。当时，就有学者提出，这样一来，土地管理部门就既是“裁判员”，又是“运动员”，存在利用行政权力谋取经济利益之嫌。

但实事求是的说，当时市场经济体制框架尚未搭建，计划经济的惯性作用还很大，以至于后来，土地管理部门努力工作了近10年，国有土地有偿使用制度仍未能全面建立。在这样的历史背景下，根本不可能设想，另外成立一个专门负责经营土地的机构。因此，让土地管理部门兼管土地出让事宜，也是历史的必然。

在90年代无偿划拨土地仍占主流情况下，“裁判员”与“运动员”的矛盾，在很大程度上被掩盖了，并未突出显现，但无论如何，1998土地管理法在土地管理部门职能问题上的偏差，是源自55号令，在55号令基础上，进一步扭曲了政府与市场的关系。如果说98土地管理法，是某条弯路上的一个重要拐点，那么这条弯路的起点，则是55号令。

以上所探，属于土地管理内部的原因。至于土地管理之外的原因，可谓不胜枚数，只能选择最重要的，略探一二。

（1）城市优先发展路线的影响

从上世纪80年代中后期开始，改革的重心从农村转向城市，各级政府和社会各界的关注点，更多聚焦城市产业发展、招商引资、各类开发区建设、国企改革、社会事业改革等，最终更多聚焦于城市建设。

这样的发展态势，不能不对土地管理产生深刻影响。例如，1988年宪法修正案规定，土地的使用权可以依法转让。按道理应该适时出台既包括国有土地也包括集体土地的，建设用地使用权出让转让条例，但1990年却把集体建设用地撇在一边，单独出台了城市国有土地的条例即55号令，恐怕很大程度上，是受当时关注城市的社会氛围影响。土地立法这样处理，反过来又潜移默化地加重了城市优先的社会心理。

从80年代后期开始，在各种社会力量合力的作用下，我们逐渐走上一条农业保底，城市优先，农村、环境和生态让路的发展路线 。1998年这条路线风头正劲，这时修改土地管理法，禁止农村集体建设用地进入市场，为城市优先发展路线，又添了一把火。

正所谓“成也萧何败也萧何”，大约20年间，中国的城市发生了日新月异、天翻地覆的变化，中国的经济飞速发展、崛起于世界前列。其中，当然有土地管理法的重要贡献。然而，在光鲜亮丽的成绩单背面，则是所付出的代价：资源浪费、环境污染、生态恶化、中西部地区的农村凋敝，仍有大批农民贫困，等等。渐渐地，城市优先的发展路线走不下去了。

党的十八大以后，在习近平总书记为核心的党中央领导下，针对城市优先发展产生的问题，对经济社会发展战略、路线、方针、政策等，陆续做出重大调整。经过5年调整，2017年党的十九大又决定实施乡村振兴战略，明确提出要“坚持农业农村优先发展”，2018年出台了《乡村振兴战略规划》，强调从中央到地方党的五级组织，都要齐抓共管乡村振兴。正是在这样的背景下，土地管理法再次作了重要修改。

（2）财政体制改革的影响

计划经济的一个重要特征，是财政的统收统支，这也成为80年代城市改革的首要突破点。

为了让企业（当时主要是国企）成为自主经营、自负盈亏的市场主体，政府大规模放权让利；为了调动地方政府发展经济的积极性，实行财政包干制，中央财政向地方财政大幅度让利。在激发起企业和地方活力的同时，财政收入占GDP比重大幅度下降，1978年为30.8%，1993年降为12.2%。在全部财政收入中，中央财政占比也大幅度下降，从1984年的40.5%下降至1993年的22%（罗志恒，范城恺：“1949-2019年中国各省市财政收入排名变化”，2020年2月恺书研究院首发）[6]。财政收入下降，难以集中力量办大事，中央财政甚至要向地方借钱过日子；财政包干，中央与各省一对一谈，使地方之间利益分配不合理，例如1990年前后，上海每年向中央财政上缴150亿，而广东只缴7个多亿，上海对此忿忿不平。

为了解决这些问题，1994年实施了分税制改革。之后，财政收入占GDP的比重逐步回升，中央财政在全部财政收入中，比重过低的局面迅速扭转，中央财政、省级财政和省以下市、县财政，形成5、3、2的分配格局，由此带来的新问题是地方财政吃紧。财力分配调整了，但事权未做调整，随着改革深化、开放扩大，需要地方做的事情越来越多，却缺乏财力保障，一些基层市县连维持日常运转都有困难。一时间，这成为引起社会广泛关注的问题，在相当程度上，也对1998年修改土地管理法，产生了影响。新法实施以后，征地、卖地成了地方政府增加收入的重要来源，吃饭靠财政、建设靠土地，成了许多地方发展的写照。由此形成“土地财政”，又进一步发展为“土地金融”，酿出不少新的问题，至今仍未得到彻底解决。

综上所列，意在说明，势使之然也。55号令也好，98土地管理法也罢，出现偏差，产生失误，确有历史的必然性，并不仅仅是土地管理本身的问题。

5 土地使用制度改革40年的启示

本文从农地、集体建设用地和土地管理三个方面，回顾了我国土地使用制度改革40年走过的历程（还有些比较重要的问题，如城市土地有偿使用的形式，是否必须“一律招、拍、挂”等，本文限于篇幅没有涉及）。40年跌宕起伏，成绩很大，问题也不少，我们可以从中得到许多启示。下面，仅谈二点体会。

（1）社会主义市场经济理论的核心是产权保护

毛主席有一句名言：“指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”。土地使用制度改革40年的历史证明，这的确是颠扑不破的真理。

马克思主义理论，不是教条，也不是封闭的、凝固的体系，而是开放的、随着历史的发展而发展的。建设中国特色的社会主义，前无古人，没有现成的经验可以借鉴，只能沿着马克思主义指引的方向，在实践中摸索前进的道路。例如社会主义能不能搞市场经济，就是国际社会主义运动史上一个没有解决好的课题。传统的西方经济学理论和传统的社会主义政治经济学教科书都认为，市场经济只能以私有制为基础。但我国改革开放的实践表明，无论私有制还是公有制，使用权都可以与所有权相分离，并且能够衍生出系列财产权利，把这些权利界定清楚并加以保护，就可以进入市场交换。可见，公有制与市场经济并非不相融，搞市场经济也并不必然动摇公有制。我们党把改革开放实践中的经验，提炼上升为理论，提出社会主义市场经济这样一个全新的理论范畴，这是中国共产党人对马克思主义的新发展、新贡献。

在社会主义市场经济理论里，产权保护处于核心地位。这个观点借鉴了西方经济学的成果，但又超越了西方经济理论，对产权内涵的界定更宽，既包括全民所有和集体所有的公有产权，也包括个体的、私营的、外资的各种私有产权。可以说，没有产权保护，就没有社会主义基本经济制度，没有社会主义市场经济。

40年间，我们从实践（首先是土地制度改革实践）中总结出理论，又用理论指导实践，党中央提出了平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、长效机制等指导原则（参见《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，2016年11月4日发布）[7]。土地使用制度改革的历史也表明，符合产权保护理论，遵循中央的精神，改革就进展顺利、取得成功，如果对产权理论和中央精神的理解不全面，改革就会出偏差、走弯路。

40年间，也有人对土地使用制度改革，抱怀疑态度。有人受传统政治经济学教科书理论束缚，认为以大包干为主的农地使用制度改革，是变相的私有化。实事求是地说，他们做出这样的判断，也不是空穴来风。农地大包干以后，家庭分散经营，确有过去私有小农经济的某些特征，也确实曾给农田水利基本建设、机械化作业等，带来暂时的困难。但是由于坚持了土地的集体所有制，并没有出现他们所担心的，因土地买卖而使农村产生两极分化。那些暂时的困难，也都随着改革的深化，基本得到解决。我国农业现代化水平，与40年前相比，已经上了若干台阶，早已不可同日而语。我国农村集体经济，发展虽然还很不平衡，总体来看还是有比较大的提升。事实充分说明，中国特色社会主义理论，社会主义市场经济理论，是马克思主义中国化的理论，值得我们认真学习，深刻领会。

不可否认，在农地改革问题上，确有理论界的权威人物，甚至有担任重要职务的领导干部，是主张私有化的。他们的思想理论倾向，会对实际工作产生一定影响，但不可能起决定性作用。起决定性作用的，是党的路线、方针、政策。这些，是由党中央决定和把控的，不是那个个人能够说了算的。因此我们在任何情况下，都要坚定对党中央的信心，不要轻易被某些言论、主张所左右。当然，即便是主张私有化的人，他们的一些具体意见、建议，也并非毫无参考价值，只要不是公开与党对抗，都应该给予尊重和包容。

在集体建设用地甚至国有土地进入市场问题上，有人有同样的担忧，认为开放土地市场，境内外的大资本集团会在城市囤积土地，一些城市资本会到乡村圈地，导致房地产业畸形发展，扭曲经济结构，恶化资源环境，挤压国计民生。当土地管理尚不完善时，这类事情确有发生。但我们在党中央领导下，通过逐渐完善土地管理，加强各方面的制度建设，使问题得到有效控制，危害减至最低。这里面的关键，是我们有土地公有制这个经济社会的压舱石。产权保护，就包括保护公有制的土地所有权不受侵犯。在社会主义市场经济的广阔天地里，各类资本都有自由驰骋的空间，同时都要接受土地公有制这条底线的制约。

（2）把人民利益放在首位，尊重群众的首创精神

社会主义市场经济理论和产权保护理论，是从改革开放实践中总结提炼出来的，而站在实践第一线的是基层干部和广大人民群众。正如本文分析的那样，无论农地使用制度的两权分离，还是农村集体建设用地使用权进入市场，都是中国农民的伟大创造。驱使他们创新、创造的动力，是对美好生活的向往和对改变自身命运的追求。习近平总书记反复告诫全党，广大人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。我们制定法律、建立制度、出台政策，一定要把人民满意不满意、支持不支持作为确定方位的坐标，如果发现有损害群众利益的问题，要及时加以纠正，绝不能把脱离实际的长官意志强加给老百姓。

土地使用制度改革40年的历史表明，如果符合群众利益和要求，相关的法律、制度、政策会获得大多数人拥护，落实起来就比较顺畅，如80年代农业联产承包责任制改革和乡镇企业异军突起。反之，如果违背人民群众的意愿，相关的举措不仅难以贯彻落实，还会产生管理的死角和盲区，带来混乱。例如，1998土地管理法禁止农村集体建设用地使用权进入市场，结果却是禁而不止。

首先，像“珠三角”这样主要靠集体土地先发展起来的地区，工业化、城市化已成“气候”，尽管用新土地管理法衡量，万千企业和无数农民出租房的“身份”是否合法，都成了问题，但谁也没有本事把他们统统取缔，只能听任他们在原来的轨道上继续发展，政府甚至还要或明或暗给予支持并适当引导。因此，这些地方的集体建设用地市场处于半公开状态，依然活跃。

其次，乡镇企业的早期分布，主要在沿海发达地区，中西部地区相对滞后。但随着经济社会的发展，中西部的市场机会也渐渐多起来，而此时的法律制度已经禁止集体土地入市了。但市场的诱惑难以抵御，市场的机会稍纵即逝，于是仍有众多的集体组织和农民，冒着违法的风险，寻求自己的发展梦想。在这过程中，他们也会千方百计地争取土地管理部门以外的政府部门的支持、庇护。例如，一些农村的农户出租房屋给投资人开办酒吧街、餐饮街、民俗街等，受到旅游部门、文化部门的支持。例如，随着滑雪运动日益普及，各地山区的滑雪场越建越多，有的还形成新型度假村镇，其用地大都是租用集体的土地，体育部门、旅游部门对此也很支持。至于出租土地和厂房办企业，事关农村经济结构调整，农业和农村管理部门也是乐见其成。因此，集体建设用地市场实际上是广泛存在，被称为“黑市”或隐形市场。“黑市”不被承认，自然不能纳入政府的日常规范化管理，混乱、无序是很自然的结果；即便是半公开的市场，遇到抵押、上市、经济纠纷等超出地方管辖范围的问题，银行、证监会、法院等依据现行法律，对相关市场主体的正当权益，也往往不予支持，导致集体建设用地市场难以像国有土地市场那样正常发育（参见黄小虎：“城乡统一的建设用地市场研究”，《上海国土资源》2015年2期）[3]。

可见，集体建设用地使用权能不能入市，关系到无数农村集体和农民的土地财产权利能不能实现，可以说是一个涉及农村、农民根本利益的问题。面对这样的问题，我们切不可掉以轻心，要把维护农村农民的利益放在首位，要尊重集体和农民为实现自身利益的各种创新、创造，在支持的同时加以引导、规范。