“首都功能”的宪法学解释

李昱辰，刘佳超

(1.西南政法大学 行政法学院，重庆 401120；2.重庆人文科技学院 文学与新闻传播学院，重庆 401520)

建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。围绕着“首都建设”命题的展开，中共中央、国务院先后审议或批复《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划(2016年―2035年)》《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)2016年—2035年》以及《河北雄安新区规划纲要》，确立了北京“四个中心”——全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心——功能定位的同时，明确疏解非首都功能作为首都建设的“牛鼻子。”

首都建设蕴含了双重关系：其一，首都功能与北京功能(定位)。北京功能(定位)是北京计划在一段时期内着力发展的关键功能，北京功能在不同时期可因功能定位的调整而发生改变。[1]在逻辑上，首都功能与北京功能(定位)是一种包含关系——首都功能一定是北京功能(定位)，而北京功能(定位)除了可以是首都功能，还可以是非首都功能。其二，首都功能与非首都功能。首都功能与非首都功能在逻辑上构成相互排斥的矛盾关系，并且非首都功能作为一种“剩余功能”，其识别和判断需要以明确“首都功能”概念外延为前提。是故，“首都功能”构成了“首都建设”命题展开的关键：一方面，北京功能(定位)必须包含首都功能，否则将影响北京作为首都的地位；另一方面，围绕着首都功能形成的一系列宪法和法律关系，决定了非首都功能疏解的范围和方式。在新时代“依宪治国”的背景下，“首都功能”的研究不仅需要政治上的考量，还存在着根据宪法作出“宪法判断”①的现实需要。

习近平总书记指出，“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，才能具有持久生命力。”[2]宪法能否诠释“首都功能”的内涵与外延，进而为“首都建设”的主体、行为以及职责(权)划定宪法框架，考验着宪法是否能够持续规范新的宪法事实。尽管现行宪法并未明确使用“首都功能”这一概念，全国人大及其常委会也未进行专门宪法解释，但这并不意味着“首都功能”缺乏宪法基础。一方面，“首都功能”只有涵摄于“首都”宪法内涵之下，方能获得凯尔森所谓“效力的理由”[3]130。在此意义上，“首都”的宪法内涵对“首都功能”内容上的输出，构成了“首都功能”的法源基础。另一方面，宪法首都条款对其确认的事实应当具有宪法上的约束力，其约束力表现为首都条款赋予有关主体宪法职责(权)，由此构成了“首都功能”的权源基础。②

一、 “首都功能”的法源基础：内涵与外延

“首都功能”的宪法意涵是首都建设的宪法依据，也是首都建设的根本指南。法律体系的“一惯性”和“统一性”要求“首都功能”涵摄于“首都”宪法内涵之内，申言之，“首都”的宪法内涵与外延为“首都功能”发挥着内容输出和边界厘定的功能。在此意义上，“首都”的宪法意涵构成了“首都功能”的法源基础。

(一)“首都”的宪法内涵

宪法语言存在意义明确的核心地带和意义不明确的边缘地带，宪法解释对于边缘地带的厘定，在一定程度上能够避免法律语言模糊性所带来的宪法争议。原意主义是伴随着美国宪法实施形成的宪法解释理论，作为一种解释方法或可为“首都”的宪法内涵提供一种可能的解释。基思·惠廷顿(Keith E.Whittington)指出，原意主义理论呈现出“旧原意主义”向“新原意主义”转化的趋势，在“原初”的含义命题上表现为“制宪者原初意图”向“文本原初含义”的转变。[4]新原意主义的理论转向契合了我国宪法学界回归宪法文本的自我觉醒，并回应了阐释学带来宪法稳定性解构的风险，形成一种“有约束的重构”[5]173：一方面，新原意主义向宪法文本的回归要求解释者保持必要的“自我谦抑”，在宪法语言的“有效射程内”展开；另一方面，新原意主义也认识到“当原旨(意)主义解释终结之时，就是阐释发生之际”[6]12，因而也不否认在宪法原意之外宪法文本存在“其他形式含义”的可能。

此外，“首都”在宪法中的稳定表达暗合了宪法对“制宪时刻”向往，内在契合了原意主义的原初命题。宪法第143条是规范“首都”的唯一条款，该条款规定：“中华人民共和国首都是北京”。从宪法结构来看，1954年、1975年、1978年以及1982年宪法均将首都条款安排在国家象征一章，除了1975年和1978年宪法将国旗、国徽和首都三个条款“合三为一”之外，1954年和1982年宪法均将首都作为独立条款加以规定。在宪法表述方面，除了1975年宪法简化为“首都是北京”之外，其余三部宪法均采取“中华人民共和国首都是北京”的表述方式。由此可见，首都条款在结构和表述上的变化属于技术性调整，“首都”保持了相对稳定的宪法内涵，新原意主义在这一意义上为“首都”的宪法内涵提供了技术支撑。

回溯“原初时刻”，“首都”的宪法内涵逐渐变得明晰。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》(简称《决议》)首次规定“首都是北京”，随后1954年宪法则以根本法形式确认了北京作为首都的宪法地位。[7]401由此看来，“首都”的宪法内涵唯有回溯1949年通过《决议》的历史时刻方能明确。

首先，《决议》将“北平”改为“北京”，揭示了“首都”宪法内涵的传统渊源。“京”自古便有“国都”之意，[8]809以“北京”命名首都所在城市暗合我国传统的“首都”观，包括天下之中、象天设都、祭祀重地以及首善之区四个方面的内容。[9]然而，随着近现代多民族国家构建，传统的“首都”观也在发生改变，具体而言：“天下之中”在逐渐脱离国家地理中心的原意之后，逐步演变为国家统治中心，现代首都则通过对最高国家机关的集中发挥国家神经中枢的功能；[10]现代首都的营建不再需要通过“象天设都”谋求君权神授意义上的“天人合一”，而是尊重城市建设规律，通过优良城市环境的营造展示国家形象和民族精神，实现了科学意义上的“天人合一”；首都作为国家祭祀重地在褪去宗教性和神秘性之后，仍然通过国家公祭等国家仪式的开展，并在国旗、国歌等国家标志塑造的神圣、权威场域中，激发出公民普遍的爱国之情；③北京在民国期间乃至中华人民共和国成立后仍然发挥着首善之区的作用，北京不仅是“五四运动”的发源地，引领中国近代新文化运动的发展，而且在社会风尚和道德风气等方面仍然发挥着文化中心的引领作用。[11]由此可见，在传统“首都”观下，首都作为国家政治中心和文化中心的传统认知被逻辑地、体系地整合进“首都”的宪法内涵。

其次，从《决议》中“国都”到1954年宪法中“首都”的转变，形成了法律概念与宪法概念的分野，“国都”的法律内涵构成了“首都”宪法内涵逻辑起点。④国民政府在1927年定都南京之后，“首都”一词才逐渐为人们所熟知。1929年，国民政府颁布的《首都计划》首次使用“首都”这一概念描述南京的法律地位。1928年，南京市政府在政府公报中指出：“……盖建首都，树全国之模型，即所以增中枢之威望，而使全国民众，望风景仰，益具倾附之热情，国运永隆，莫非由也。”[12]孙科在《首都计划》序中指出：“良以首都之于一国，固不为一国发号施令之中枢，实亦文化精华之所荟萃”[13]1。由此看来，南京国民政府时期，人们对“首都”的法律内涵的认知在传统“首都”观基础上，进一步发展出国际交往中心的内涵。有趣的是，1931年颁布的《中华民国训政时期约法》正式以“国都”这一概念指称南京。而在1946年，国民政府在南京举行的“首都各界庆祝国民政府还都典礼”仍然使用的是“首都”这一概念，而非“国都”。[14]这一现象的产生在某种程度上反映了当时主流话语体系中“首都”和“国都”不存在实质性的区别，“首都”和“国都”是可以相互替换的同义词，并且这一现象一直持续到中华人民共和国成立之初。⑤1954年的制宪时刻，“首都”与“国都”在形成宪法概念与法律概念分野的同时，“首都”的宪法内涵也继承了“国都”作为国家政治中心、文化中心和国际交往中心的法律内涵。

最后，国旗、国徽、国歌、国都、纪年审查委员会(简称“审查委员会”)关于“国都”的说明，表明政治因素是北京作为“首都”的首要考量。审查委员会认为北京在政治上具有人民群众基础，经济上毗邻东北重工业区，文化上历史悠久且是新文化运动的摇篮，地理上位于华北平原，交通上四通八达，北京因之具备现代首都的各种资格。然而，上述考量因素并非等量齐观，其中政治因素是定都北京的关键。一方面，北京处于华北老解放区，具有工人阶级和广大群众等政治基础，区别于南京国民政府所依赖的“江浙资本家”。[15]4另一方面，在美苏对立的国际格局下，北京靠近苏联有利于保障国际安全。此外，北京有着700余年帝都历史，定都北京也符合人民群众的心理期待。总的来看，在政治方面的优势是定都北京的首要考量，其目的在于巩固新生民主政权，而随后党中央机关以及全国人民代表大会等最高国家机关迁入或设在北京，也是政治整合的一种方式。

通过对“首都”宪法原意的展开，我们可以大致勾勒“首都”的宪法内涵，即以国家象征为目的，以国家整合为手段，包括但不限于国家政治中心、文化中心和国际交往中心三个方面的核心内涵。其中，国家政治中心要求最高国家机关所在地设在首都，发挥国家神经中枢和政治整合的作用；国家文化中心则是基于北京厚重的历史文化积淀，对社会风尚和道德风气的引领继续发挥主导和示范作用；国际交往中心则是首都在展示国家主权独立和民族精神的同时，成为沟通国内外政治、经济、文化交往的桥梁。

(二)涵摄：“首都功能”的内涵与外延

“首都功能”在词义结构上属于偏正结构，“首都”的宪法内涵是明确中心词“功能”指称的关键。是故，在宪法概念“首都”的涵摄下，“首都功能”的宪法内涵可以描述为，北京作为首都应当在国家政治中心、文化中心和国际交往中心等方面发挥有利的作用、效能。在此基础上，需要进一步明确“首都功能”宪法外延的具体指向。

国家政治中心是形成国家意志的中枢，也是所有国家首都共同承载的功能，有些国家还以宪法形式确认了这一功能，例如《蒙古共和国宪法》第13条规定，“蒙古首都为乌兰巴托市，是蒙古最高机关的永久驻地”[16]384。北京作为我国最高国家机关所在地亦是如此：根据我国现行宪法规定，被冠以“最高”的国家机关包括全国人民代表大会(国家最高权力机关)、国务院(国家最高行政机关)、国家监察委员会(最高监察机关)、最高人民法院(最高审判机关)以及最高人民检察院(最高检察机关)。国家主席和中央军事委员会虽然未被冠以“最高”的修饰，但国家主席作象征国家的元首以及中央军事委员会作为全国武装力量的最高领导，当然属于“最高”国家机关的范畴。此外，《宪法》序言第7、10段确立了中国共产党在国家建设和政党制度中的领导核心地位，第1条第2款将中国共产党的领导作为中国特色社会主义最本质特征。中国共产党作为执政党依据宪法将党的意志转化为国家意志，在这个意义上，中国共产党的中央机构成为国家政治中心当然外延。

国家文化中心与北京“首善之区”的作用密不可分。1949年审查委员会在解释定都北京的原因时就指出，北京是世界著名的历史文化名城，对于近代新文化思想具有引领作用。北京作为五代帝都不仅完整保留诸如故宫、颐和园、长城等名胜古迹，而且在各民族长期生活的过程中形成了极具包容性的文化特质。在中华人民共和国成立后北京历次城市规划中，文化中心始终作为北京的城市定位，并在传统文化的传承、文化人才培养、文化创新和文化发展等方面发挥着引领作用。[17]

国际交往中心则是北京在政治、经济、文化等领域进行国际交往中所发挥的桥梁、纽带以及国家形象展示的重要作用。有学者将北京国际交往中心的功能总结为服务国家总体外交能力、全面对外开放水平、国际高端要素以及服务国际交往的软硬件水平四个方面。[18]服务国家总体外交能力方面，2000年到2008年北京接待的国宾、党宾以及副总理以上的外事访问活动共计1 654次，是20世纪80年代到90年代接待总数的1.5倍。[19]154全面对外开放水平方面，积极参与“一带一路”建设，与亚投行等平台建立对接机制。国际高端要素方面，169个国家驻华大使馆、32家国际组织总部或分支机构以及3 000余家国际商业机构在北京设立办公地点。服务国际交往的软硬件水平方面，北京先后建成了新国展、怀柔雁栖湖会都等基础设施建设，并采取简化来北京签证手续等政策，有力增强了北京的硬件和软件的服务水平。

二、 “首都功能”的权源基础：主体、行为与职责(权)

宪法的规范性源自其为宪法主体实施的宪法行为提供一套行为准则。在表面上，首都条款具有典型的框架特征，仅是对“首都是北京”事实的宪法确认，但在实质上，首都条款的规范表述蕴含着“首都功能”提升所必需遵循的行为规范。当然，从字面上来看，首都条款对“首都功能”的提升发出怎样的命令，禁止怎样的行为以及享有何种程度上的建设自由都是不明确的，其规范内涵需要在转换为命令语句的基础上，深刻剖析其中的行为模式以及宪法关系。

(一)首都条款的命令内容

直陈式语句常常掩盖首都条款的命令内容，德国学者魏德士将这种现象称之为“表见理论语句”，并解释道，直陈式语句的表达形式对命令内容的表达特别郑重，令人印象深刻。[20]59命令内容包括当为规定和行为规定两部分，前者分为命令和禁止，后者分为作为和不作为。[20]58首都条款命令内容的展开首先要求将陈述式语句转化为命令语句，即“中华人民共和国首都应当是北京”。首都条款的命令内容可以推演出三项具体规则。

1.中华人民共和国首都应当位于北京这座城市。“首都应当位于北京这座城市”固然表达了“北京是首都”的事实，但它更多表达的是应然层面的一项宪法规则。这一规则表达了两种命令的当为规定：其一，首都所在地的名称应当并且只能是“北京”；其二，“北京”仅指1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议决定，并经1954年宪法确认的“北京(平)”这座城市。行为规定相应地产生两种不作为：其一，非经宪法修改不得更改“北京”这座城市的名称；其二，其他城市不得使用“北京”这一名称。此外，北京在处理“都”与“城”的关系中实际上形成了中央和地方的分野，为了增强北京服务首都的能力，现行宪法赋予北京较高的行政级别，以匹配首都的宪法地位。根据现行宪法第30条之规定，行政区划大致可以划分为省级(省、直辖市、自治区)、县级(自治州、县、自治县、市)和乡级(乡、民族乡、镇)三个层次，其中直辖市是地方层面最高的行政区划。由此可见，北京作为直辖市被赋予较高的行政级别，使得首都与北京之间的对应具有可识别性和唯一性。

2.中华人民共和国首都禁止迁往北京以外的其他城市。从域外经验来看，少部分国家的宪法规定了迁都的条件，例如刚果宪法规定，迁都必须经过全民公投方可进行；卢旺达宪法规定只有制定法律方可迁都。[21]217，500但更多国家的宪法并没有规定迁都条款，宪法修改成为迁都的唯一路径。我国宪法亦是如此，北京是我国唯一的法定首都，具有时间和空间上的唯一性，并且由于迁都是对首都条款的实质性变动，通过宪法解释将其他城市解释为北京的做法，显然有悖于首都条款的宪法原意。因而，在首都条款未经宪法修改的情况下，禁止迁都包括以下方面的内容：其一，在法定首都之外，不存在任何事实上或功能上的首都。杨学科博士指出首都概念逐渐发展成为一个“整合的概念”，除了法定首都之外，宗教首都、外交首都以及行政首都等事实上或功能上的首都也被纳入首都的内涵。[22]然而，首都概念的演进趋势并不符合我国单一制的国家结构，首都的宪法内涵决定了我国法定首都之外，不存在其他形式的首都。其二，首都的宪法外延不得“溢出”北京的宪法外延。根据首都条款，首都与北京的宪法外延应当具有一致性，而一旦首都的宪法外延“溢出”则意味着北京之外的其他城市也具备了首都的某些功能。在这一情况下，实质上形成了两个或两个以上的首都，仍属于迁都的情形。最典型的情形莫过于1961年南非宪法仅规定比勒陀利亚为行政首都、开普勒为立法首都，而1994年南非制定的新宪法仅规定立法首都为开普勒，由此导致“首都”宪法外延的限缩。然而，茨瓦内(原比勒陀利亚)仍然在承担行政首都功能的同时，布隆方丹还承担着司法首都的功能，在事实上形成了三个首都。[23]

3.北京应当具有首都功能。这一规则源自北京与首都的确认关系，具体而言，北京在制宪时刻具备现代首都各项资格，并经宪法确认而获得首都的宪法地位，北京与首都的关系也由实然层面的事实性命题转为应然层面的规范性命题。这意味着北京与首都的对应不再是一时一刻的关联，而是成为国家必须长期保持和维护的宪法职责，只要首都条款未经修改，国家就必须持续地维护北京作为首都的各项资格，否则将产生相应的宪法责任。

(二)首都条款规范的主体与行为

尽管首都条款并未明确其规范主体，但仍可根据首都条款的性质和内容予以确定。一方面，从“首都”概念的发展脉络来看，“首都”首先是一个政治概念，不论是英语中的“capital”，还是古汉语中的“国都”“京畿”，其核心要义是作为国家统治中心，发挥一国之内神经中枢的作用。随着近现代宪法逐渐将首都纳入宪法规范，“首都”逐渐发展成为一个公法上的概念。围绕着“首都”形成的宪法(法律)关系主要发生在国家机关之间，而非私人之间。另一方面，围绕着“北京”与“首都”的双重属性，北京这座城市形成了中央与地方的分野，这一分野仍旧是围绕着不同层级国家机关之间展开的公法关系。由此可见，首都条款的规范主体并非是宪法第二章所规定的公民个人，而是第三章所规定的各个中央国家机关。

首都条款的命令内容包括了两项“命令”和一项“禁止”的当为规定，首都条款相应地形成了职责性规范和禁止性规范的双重性质。不同性质的规范之间并非平行并存，而是通过条件限制划定了彼此的界限，进而形成“具有密切的逻辑联系的可集合性的宪法规范”[24]344。对于首都条款而言，“禁止迁都”的禁止性规范划定了“首都应当位于北京这座城市”以及“北京应当具有首都功能”两个职责性规范的界限。前者会因其他城市被冠以“北京”之名而造成事实上首都的迁移，而后者则会因为首都功能的“外溢”导致其他功能上或事实上首都的形成，二者均因逾越了“禁止迁都”所划定的界限而归于无效。首都条款“命令”的当为规定赋予国家机关必须履行的职责，国家机关应当维护北京与首都的关系在事实和规范上的一致性；“禁止”的当为规定则意味着宪法对于法定首都之外，其他事实上或功能上首都的否定性评价，国家机关不得为形式上或实质上迁都之行为。

(三)“首都功能”蕴含的宪法职责(权)

1.全国人大及其常委会的立法授权

立法授权是宪法实施的重要路径。宪法文本通过大量立法授权规范，将有关宪法规范的细化以及宪法制度的构建的责任委托于立法机关。宪法委托“并不是一个单纯的对立法者的一种政治或伦理的呼吁，而是一个有强制性的，法拘束性的义务”[25]209。从首都条款的实施状况来看，尽管全国人大及其常委会并未制定专门的《首都法》，但首都条款在其他法律文本中已经获得某种程度上的实施。例如《英雄烈士保护法》第5条规定每年烈士纪念日，国家在首都北京举行纪念仪式；《城乡规划法》第23条则规定北京的总体规划和详细规划应当统筹中央国家机关用地的需要。需要说明的是，尽管全国人大及其常委会对于是否具体化首都条款并没有选择的余地，但对于何时立法以及如何立法仍享有宪法上的裁量空间。因而，全国人大及其常委会未针对首都条款专门立法的行为是首都条款所容许的。

2.中央层面：国家机关的概括职责

国家机关的概括职责是首都条款赋予所有中央国家机关的宪法职责。中央国家机关之间无差别的宪法职责源自首都与北京之间的相对的整体性关系。整体性关系是指北京作为中央国家机关所在地在整体上形成的国家政治中心的功能；相对性则是指中央国家机关所在并不是指整个北京城市，而是集中于北京某一区域。首都条款作为确认性规范，其核心要义在于肯定“首都是北京”事实的确定性，否认任何有悖于该事实的行为，这也构成了中央国家机关概括职责的主要内容。

中央国家机关的办公地点应当位于北京。中央国家机关是宪法在水平上划分的立法权、司法权、行政权以及军事权等国家权力在纵向上的集中，也是全国范围内重大决策、战略部署以及政治决断形成和发布的权力组织。正是在权力纵向集中以及国家意志形成的意义上，中央国家机关成为国家政治中心功能的外在形态。由此看来，中央国家机关办公地点集中于北京成为实现北京国家政治中心功能的一项宪法职责。需要说明的是，中央国家机关办公地点位于北京并不意味着中央国家机关不能在地方设立派出机构，只要不是国家最高决策权的下放以及国家意志与地方意志的混同，就不会损及国家政治中心的功能。例如最高人民法院在全国范围内设立六个巡回法庭，巡回法庭在性质上属于最高人民法院的派出的常设审判机构，其所作出的判决、裁定、决定与最高人民法院具有同样的法律效力，但巡回法庭的设立不是试图构建“司法联邦”，巡回法庭的本质上也不是国家最高审判权的下放，其本身也不是具有独立审级的法院，而是对最高人民法院审判机制的创新，巡回法庭是最高人民法院的组成部分。因而，巡回法庭的设立并不会削弱北京国家政治中心的功能。⑥

3.地方层面：北京的宪法职责(权)

首都条款在赋予北京自主规划“都”与“城”空间布局职权的同时，也赋予北京必要的宪法职责，以保障首都条款肯定的“首都是北京”事实的确定性。北京的宪法职责(权)主要围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一核心命题，表现为北京对城市建设的合理规划，结合北京在2017年发布的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(简称《总体规划》)，北京的宪法职责(权)包括首都功能的规划职权、首都功能的服务职责以及首都功能的容忍职责三部分。

第一，首都功能的规划职权，是首都条款赋予北京自主进行城市规划管理的宪法职权。目的在于通过城市空间布局的优化，充分发挥北京首都功能的效能。根据《总体规划》的规划，北京的城市空间将形成“一核一主一副、两轴多点一区”的结构。“一核”是指首都功能核心区，“一主”是指中心城区，“一副”则是指北京城市副中心。通过核心区功能重构、中心区的疏解与提升以及北京城市副中心示范带动，北京的功能区划呈现出首都功能与城市功能相对分离的特点。北京也藉由城市空间的优化提升了首都功能的效能。

第二，首都功能的服务职责，是指北京的城市规划管理始终围绕着北京对首都功能的服务保障能力的提升展开。《总体规划》通过城市规模的控制和首都功能区的空间布局增强了北京的服务保障能力。国家政治中心方面，北京将主要市级国家机关迁往北京城市副中心，为党和国家中央机关提供良好的政务环境；国家文化中心方面，北京通过增强历史文化名城保护体系、老城区的整体保护、三山五园地区保护、城市设计管理体系以及文化建设等方面的服务，发挥北京作为首善之区对文化的引领、传播和服务功能；国际交往中心方面，北京通过重大外交外事活动区、国际会议会展区等9类具有国际交往功能的空间布局，配合改革开放和重大外事活动，不断提升国际服务的软硬件环境。从中不难看出，构建与首都功能相适应的服务保障能力是北京服务职责的核心要义。

第三，首都功能的容忍职责是北京基于中央与地方分野形成的宪法职责，表现为北京在处理涉及地方事务过程往往受到中央事务的限制，对于这种限制北京负有必要的容忍职责。北京的容忍职责表现在三个方面：一则，容忍首都对北京城市发展造成的负面影响。首都作为国家象征会干涉北京产业体系化的演进。北京特殊的宪法地位导致其从周边城市吸收了大量与首都功能无关的资源，造成人口膨胀、环境污染、交通拥挤等“大城市病”。二则，容忍治理“大城市病”路径的有限性。尽管首都对北京城市发展造成的负面影响是北京必须容忍的职责，但并不否认北京在宪法上仍享有处理相关问题的合理空间。北京可以在自主管理的范围内合理疏解其产生的问题。事实上，“大城市病”已经抑制了北京首都功能的发挥，而北京治理“大城市病”的路径在逻辑上有三种——疏解首都功能或迁都、拓展北京的城市范围以及疏解抑制首都功能发挥的非首都功能。然而，首都条款的命令内容已经表明疏解首都功能和迁都被现行宪法完全禁止，而拓展北京城市范围又非治本之策，疏解非首都功能成为唯一选择。三则，容忍疏解非首都功能过程中产生的负面影响。非首都功能疏解是在“舍”与“得”之间的抉择，不仅容易产生重“舍”轻“得”的误区，而且在“舍”的过程中也会产生的真空地带，进而对经济增长率以及增长质量产生消极影响。[26]

三、 “首都功能”蕴含的宪法关系：北京、首都与首都功能

“首都建设”必须遵循和维护“首都功能”蕴含的宪法关系，这种宪法关系为“首都建设”的路径与界限提供了参考坐标。不仅塑造着北京城市发展的功能定位，而且对于处理北京与首都的关系具有重要的指导作用。具体而言，以首都与首都功能涵摄关系为媒介，通过北京与首都、首都与首都功能两组宪法关系的依序展开，勾连起北京与首都功能的宪法关系。为有关主体的职责(权)开展和行为的实施划定宪法上的界限。

(一)首都与北京：确认性、整体性与相对性

首都条款在语法结构上可分解为主语“中华人民共和国首都”、判断动词“是”以及宾语“北京”三部分。主语中“中华人民共和国”是对“首都”中国语境的限定，目的是为了保障首都条款的逻辑周延性。然而，从宪法文本来看，不论是宪法序言对我国革命、建设和改革三个阶段的描述，还是宪法正文中对公民基本权利义务和国家机构的规定都预设了中国语境。因而，“中华人民共和国”是否存在都不会影响首都条款对于“首都”和“北京”宪法关系的描述，这也解释了为什么1975年宪法第30条第3项仅规定“首都是北京”，却没有产生北京是别国首都误解。因此，“首都”与“北京”宪法关系应当围绕“首都”“是”与“北京”之间的关系展开。

首先，“是”的语用意义表明，首都与北京具有确认性关系。在语言学上，“是”具有强调和判断两种语用意义，首都与北京也由此形成两种宪法关系：其一，“是”作为判断，首都与北京形成逻辑上的种属关系，通过“中华人民共和国”的限定或中国语境的预设限定首都的概念外延，以达到属概念“首都”过渡为种概念“北京”的结果；其二，“是”作为强调，首都与北京形成规范上的确认性关系，通过对“首都是北京”事实的确认，赋予北京首都的宪法地位。相比较而言，种属关系是纯粹逻辑上的演绎，不仅导致宪法事实与宪法规范的分离，而且不符合首都条款的宪法原意；确认性关系实现了宪法事实向宪法规范的转化，北京成为首都不是因为其具备现代首都各项资格，而是因为首都条款对北京首都资格的宪法确认。由此看来，首都与北京之间的宪法关系首先是确认性关系，这一关系不仅是北京成为首都的宪法依据，也是首都条款具有规范效力的自我确证。

其次，首都与北京的外延的一致性表明，首都与北京之间具有整体性关系。首都与北京的概念外延均指称北京这座城市，但二者分别赋予城市北京不同的宪法内涵。“首都”是对城市北京宪法地位的确认，要求其具备相应的首都功能。“北京”则是对首都所在地城市名称的限定，即只有1949年定都的城市才能称之为“北京”。由此看来，“北京”和“首都”以城市北京为纽带，彼此间形成一种整体性关系，并且由于宪法未作更细致的规定，故而北京与宪法的整体性关系非经宪法修改不得改变。

最后，首都条款对“首都”“北京”的概括表述，揭示了首都与北京的整体性关系具有相对性。首都与北京整体性关系的核心在于处理“都”(首都)与“城”(城市)的关系，在形式上表现为北京在城市管理中对于“都”与“城”的规划与管理。与此同时，首都条款既没有规定首都功能在北京的分布范围，也没有规定北京行政区划、地理范围等事项，而是通过宪法留白的方式赋予北京在“都”与“城”关系处理中自主管理的宪法空间。北京与首都的整体性关系由此呈现出相对性：一方面，如同最高国家机关不可能设在北京农村地区一般，北京不是所有区域都要承载首都功能；另一方面，首都功能也不能脱离于“城”的辅助而独立存在，北京需要通过空间上的合理规划和布局，充分发挥其首都功能。因而，首都与北京的整体性关系是对北京整体上的功能描述，而“都”与“城”关系的平衡则构成了不同功能区域分化的原因。

(二)“北京”与“首都功能”：延展性与特定性

“首都”与“首都功能”的涵摄关系进一步将“首都”与“北京”的宪法关系过渡为“首都功能”与“北京”的宪法关系，具体表现为北京功能定位与首都功能的关系。

其一，“首都功能”的相对封闭性，使得“北京”功能定位具有延展性。“首都功能”的宪法外延固然表明“北京”的功能定位应当包括国家政治中心、国家文化中心以及国际交往中心三个方面的主要功能，但首都功能“其他形式含义”的阐释空间也表明，北京的功能定位并不局限于上述三种功能，通过宪法解释、立法授权等宪法规定的制度路径可以对其内涵进行必要的拓展。

其二，北京与首都的宪法关系的确认性、整体性、相对性决定了北京承载首都功能方式的特定性。首先，北京承载的首都功能属于应然范畴，北京应当具备并且在事实上也必须具备诸项首都功能，否则将受到首都条款否定性评价。其次，承载首都功能的城市只能是1949年命名为“北京”的这座城市，其他被冠以“北京”之名的城市均与首都条款不符。由此形成两项宪法约束性内容：唯有非首都功能方能从北京疏解以及首都变动必须通过宪法修改。最后，并不是北京所有区域都要承载首都功能，北京对各功能区的空间规划和布局具有宪法上的“形成空间”，因而北京可以划定特定的区域承载特定的首都功能而不会有损于北京与首都的整体性关系。

结语

“首都功能”法源基础和权源基础及其蕴含的宪法关系的展开表明，首都条款不仅是对“制宪时刻”某些事实的宪法确认，而且通过主体的界定、行为的规范以及职责(权)的赋予，为“首都建设”——首都功能的提升与非首都功能的疏解——提供了宪法依据。与此同时，我们也注意到：“首都功能”在宪法层面的展开仍旧是一种宪法学解释。通过宪法解释制度的完善，将宪法学解释转化为正式的宪法解释不仅回应了“首都建设”的现实期待，而且也成为宪法具有“持久生命力”的有力诠释。

注 释：

①张翔教授认为，宪法判断并不以违宪(宪法)审查制度为前提，当今中国许多法律问题都存在依据宪法判断争议问题的现实需求。翟国强教授也指出“宪法判断”本身是一个具有多重意义的概念，最广义宪法判断是任何主体关于宪法问题的“判断”，国家政策(战略)的制定者同样需要作出必要的宪法判断，以保证国家政策(战略)能够纳入宪法秩序。参见张翔《宪法教义学初阶》，载于《中外法学》2013年第5期；翟国强《宪法判断的方法》，法律出版社2009年出版，第1页。

②亦有学者持有相似的见解，如叶海波教授认为“根据宪法，制定本法”的规范结构包括权源内涵和法源内涵，尽管其预置了立法授权的语境，但结合“首都功能”在内涵与制度构建之宪法依据的主题，在分析框架意义上二者具有曲同工之妙。参见叶海波《“根据宪法,制定本法”的规范内涵》，载于《法学家》2013年第5期。

③例如2018年5月通过的《英雄烈士保护法》在第1条就明确了“传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观，激发实现中华民族伟大复兴中国梦的强大精神力量”的立法目的，第5条则将国家在人民英雄纪念碑前举行纪念仪式固定在每年9月30日；《国歌法》第4条第5、6项规定在“各级机关举行或者组织的重大庆典、表彰、纪念仪式等”以及“国家公祭仪式”等场合下应当奏国歌；《国旗法》第5条第1、2项规定在“北京天安门广场、新华门”以及国务院等最高国家机关的所在地应当每日升降国旗。

④作为代行“全国人民代表大会”立法职权的中国人民政治协商会议，其所颁布的《决议》在性质上无疑是具有立法属性的，在中华人民共和国成立之初法律供给“贫瘠”的背景下成为法律的一种表现形式。并且《决议》作为《澳门特别行政区基本法》和《香港特别行政区基本法》附件三的组成部分时至今日仍然行之有效。因此，“国都”在性质上属于法律概念。

⑤例如1949年8月北平市各界代表会议通过的《北平市各界代表会议宣言》以“首都”指代“北京”，并号召“进一步克服困难才能建设人民的首都”。参见北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编： 《北京市重要文献选编：1948.12～1949》，中国档案出版社2001年版，第671页。

⑥傅郁林关于巡回法庭的定位和性质有详细论述。此外，方斯远博士也通过对巡回法庭、巡回法院以及法院分院比较分析指出，巡回法庭是最高人民法院的“派出机构和组成部分”。参见傅郁林《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，载于《中国法律评论》2014年第4期；方斯远《最高人民法院巡回法庭的制度建构》，载于《法律科学(西北政法大学学报)》2015年第2期。