试析中国现阶段是否具备有效开征房产税的前提和条件

周文豪

(西北政法大学 经济学院,西安 710065)

房产税在我国自古有之。周朝的“廛布”、汉代的“赀算”、唐代的“间架税”、宋代的“屋税”、清代的“房捐”等，就性质而言，都属于房产税。中华人民共和国成立后，1950年政务院公布《全国税政实施要则》，规定全国统一征收房产税、地产税及印花税等14种税收。1986年9月，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，同年10月起施行。由此可见，1949年后房产税在中国早已开征。但是，由于1986年的房产税暂行条例明确对个人所有非营业用的房产免征，而个人所有非营业用的房产也即住宅房产在全社会更具有普遍性和直观性，因此，目前全社会关心关注的房产税，其语境语义指的是对个人或家庭住宅房产开征房产税。本文“有效开征”也是此意，即本文讨论聚焦的是对个人或家庭住宅房产普遍、有效开征房产税。显然，于此而言，2011年起重庆和上海分别试点的房产税征收方案并不属于“普遍有效开征”范畴。

近年来，关于房产税的讨论甚烈，著述甚丰，房产税的概念已经讨论清楚。肖捷(2017)[1]指出，“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则……对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度”。简言之，“房地产税”的意思就是按房屋(包括房产及其占用土地)的评估值征税；这也是普遍意义上的“房产税”概念。关于开征房产税的意义及其功用也已讨论得比较充分。我国是否应当开征房产税，也无需更多赘述，答案是肯定的，应当征收。另外，关于如何开征房产税，征税体制、机制以及操作如何设计等，也并非本文关注的重点。本文聚焦讨论的是我国现阶段是否具备对个人或家庭住宅房产有效开征房产税的前提和条件。

一、文献回顾

目前有关我国现阶段是否具备开征房产税的前提和条件的讨论重点，主要包括：对没有所有权而仅具使用权的土地及建立在该土地上的住宅开征房产税是否具有正当性；房产税属于直接税，我国现阶段是否具备系统化规模化开征直接税的条件；是否只对住宅商品房开征房产税，而对占总量绝大部分的其他类住宅不开征？开征房产税所能获得的收入规模能有多大，或者说，房产税究竟能在多大程度上替代土地财政(1)许多文献都对“土地财政”有定义，大致分为狭义、一般、广义三种，所谓狭义“土地财政”，仅指土地出让金(以及土地租金和各种收费)；而一般则是在狭义基础上，加上房地产业和相关产业发展贡献的税收收入；广义则是指在一般基础上，再加上以土地抵押贷款获得的融资收入。本文取其狭义。；房产登记信息是否完备，房产评估价值能否以最小的成本取得纳税人认同，税务部门是否在征税硬件与软件配套方面已做好准备，房产税的征管成本能否得到控制，等等。

(一)土地公有制对开征房产税不构成障碍

经过新民主主义革命和社会主义革命，我国建立了土地公有制。城市土地国有，农村土地集体所有。商品房住宅之下的土地规划用途是建设用地，其所有权属于国有；商品房住宅产证持有人仅拥有建设用地70年使用权(2)商品房住宅70年产权是普遍情况，也存在部分地区的部分住宅房产只有50年产权或者更少年限产权的情况。。这种情况是否在法理等方面对房产税开征构成障碍？且房产持有人在取得建设用地使用权时，已经支付土地出让金，在此基础上继续对其征收房产税，是否属于重复征税？

部分文献认为，在商品房购买者已经一次性支付70年使用权的土地出让金后，再行征收房产税，定属重复征税。例如，谢百三等(2010)[2]在分析了土地出让金与房产税的矛盾后，认为开征的物业税(3)在2010年前，房产税和物业税二词混用，但在2011年后，正式文件用的都是“房产税”或者“房地产税”，“物业税”的提法被放弃。如果不包含原有的土地出让金，那么显然物业税与土地出让金并行会大大加重居民负担，且有重复征收之嫌。牛凤瑞(2012)[3]认为，我国城市土地属于国有，土地出让金已经为公共基础设施筹集了建设资金，不言而喻，房产税是一种重复征税。

然而，在另一些文献看来，我国的土地公有制也即城市土地所有权归国家所有对房产税开征并不构成障碍，国家因为所有权取得地租和通过行使行政权力征收房产税属两个范畴，是两码事。例如，安体富和杨金亮(2010)[4]认为，国家征税凭借的是其拥有的政治权力，而不是凭借财产所有权，企业和个人必须无偿、固定地向国家缴纳税收。国家征税不受财产直接所有权归属的限制，对不同所有者都可以行使征税权。而土地出让金是国家让渡若干年土地使用权获得的收益，是在土地所有权和土地使用权分离的前提下土地所有权的经济实现形式，具有地租性质。因此，开征房产税与获得土地出让金是两个不同的过程，并不矛盾，并不存在重复征税问题。向东(2011)[5]、张垒磊和闫晨(2020)[6]持此论。贾康(2015)[7]也持此论，他认为租与税性质不同，各行其道，不存在“二者只能取其一”的关系。骆祖春和赵奉军(2016)[8]举例说明以色列就是对国有土地上的房地产征收财产税。

另外，部分文献还援引《物权法》对开征房产税的正当性做了背书。陈旭佳和周晓津(2016)[9]认为，中国的住宅用地虽然只有70年产权，但《物权法》规定土地使用权到期的房产可以自动续期，开征房产税在中国客观上存在现实依据。李美云(2017)[10]认为，商品房属于公民私有财产，尽管城镇土地属于国家所有，但《物权法》颁布后，土地的所有权问题得到了解决。根据该法规定，公民对房屋附属土地享有的建设用地使用权，是用益物权的一种，并且在权能上几乎接近所有权的完满状态。因此，商品房可税。

总的来看，根据蒂伯特(Tiebout)等的“受益说”观点(4)“受益说”认为：居民可以通过自由流动实现“用脚投票”，因而各地方政府都会在房地产税和公共服务上展开竞争，任何一个地方的居民最终都只需要缴纳与其享受的公共服务水平相匹配的房地产税额，其支付的房地产税将转化为公共服务从而资本化到房产价值中，因此，房产税只会影响到地方公共支出而不会影响房价水平。，虽然我国个人并不拥有土地所有权，但其在购房时是连同房屋所依托的土地使用权一起购买的，房屋价值与土地使用权价值已经不可分割。土地使用权是一种特殊财产，它能够为土地使用者带来经济利益。因此，开征房产税不存在理论上的障碍，也不属于重复征税。

(二)厘清土地和房屋产权是开征房产税的前提之一

房产税开征应在厘清产权的基础上进行。我国的土地所有权是清晰的，但是，各市场主体目前占用土地的使用权并未完全厘清，尤其是除商品房住宅外，其他各类型住宅的土地使用权多处于尚未彻底厘清的状态。牛凤瑞(2012)[3]认为，目前我国城镇住房有公有房、私有房、商品房、房改房、拆迁安置房、危改房等多种类型，又经过复杂的历史沿革和政策变迁，要公平、公正地将住房产权确定归属于具体家庭和个人，这非短期内可为。张倩和王海卉(2015)[11]认为我国原有的土地产权不清晰，到底何人使用、何人收益、怎么退出这些问题都是一笔糊涂账。现行的土地有偿出让起到了市场化配置土地和厘清产权两种作用，现阶段这一进程正在继续。房产税开征，既无法替代土地有偿出让厘清产权，暂时也不具备前提。

截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，接近全市总建筑面积的50%。小产权房规模之大、数量之多，多年来呈累积上升趋势。全国小产权房的面积超过66亿平方米，小产权房己占到全国村镇房屋建筑总面积330亿平方米的20%以上[12]。为数众多的小产权房是在我国1980年代以来改革开放过程中因多种因素综合累积沉淀而逐渐形成并扩张起来的。1998年修订后的《土地管理法》颁布后，所形成的小产权房都是不合法不合规的，这些住宅并未取得国有建设用地使用权，其中部分住宅甚至也未取得集体非经营性建设用地使用权。如果开征房产税，对于小产权房如何对待？有文献主张房产税的开征就从小产权房开始，让小产权房通过交税而不是土地出让金来合法化[13]。这种主张显然没有看到小产权房问题的复杂性。小产权房问题关乎我国土地制度和政策的严肃性，涉及宪法遵违，影响甚大。对小产权房问题的处理，需要全面调查研究，综合权衡，科学决策。

(三)作为直接税，现阶段开征房产税必须慎重

直接税是由纳税人直接承担的税，税负难以转嫁，纳税人能明显感受到税负痛苦。在我国目前税收总收入中，间接税大约占到超过2/3，而直接税占比不到1/3。房产税属于典型的直接税。

作为直接税，房产税全面开征必须慎重。赵燕菁(2014)[14]指出，宪政改革是开征直接税的必要前提。历史上，无论英国的“光荣革命”，还是法国“大革命”和美国“独立战争”，无不同直接税开征密切相关，最终结果都是宪政改革。“无代表，不纳税”，一旦转向直接税，宪政改革就不可避免。赵燕菁(2018)[15]补充并认为开征房产税，需要达成“集体共识”。在美国，房地产税是受到批评和争议最多的一个税种，“曾经被纳税人公认为最坏的税种”。当缺乏“集体自愿”共识机制时，房地产税很容易成为社会矛盾根源。牛凤瑞(2012)[3]认为，房产税是一种直接税，没有更高层面的体制改革配套，在涉及亿万家庭的房产税上单兵突进，除了转移公众对深层改革的关注视线外，当不会有实质性结果。

许善达(2011)[16]以1990年代征收农产税的困难及其造成农村社会广泛的不和谐甚至不稳定为例分析认为，如果现阶段对城市居民开征房产税这种直接税，基层税务征管部门和人员必将面临较大的工作困难，征管成本必然不可控。更要注意的是，对住宅在保有环节征税就相当于中央政府设计而地方政府出台一个制度，把地方政府和住房所有者永久性置于“零和博弈”的关系中。这种“零和博弈”会使基层政府与普通居民家庭长期处于关系紧张的局面，很可能导致基层社会长期处于不和谐甚至不稳定状态。

当然，也有一些文献认为，面对税制改革挑战，不仅不能退缩，反而应以房产税开征为契机，推进我国直接税体制机制建设。贾康(2018)[17]认为，重庆试点的经验表明，从无到有征房产税，并不会引发激烈的抗税。宋凤轩和李少龙(2015)[18]认为，直接税制度建设是我国税制改革的重头戏，也关系到我国经济能否顺利实现转型、社会能否实现长久的和谐稳定，因此，应积极推讲直接税制度建设。

(四)相比土地财政，房产税在现阶段必不堪重用

截至2019年末，我国城镇化率约60.6%，正处于城市化中期，仍然处于城镇软、硬件基础设施大规模投资与建设时期。建立在中国特色土地制度尤其是征地制度基础上的土地财政架构在过去20多年为中国城市基础设施建设做出了重大贡献[19]。然而，另外为数不少的文献一直一致认为，土地财政“寅吃卯粮”、破坏实体经济、推高房价、导致腐败等，他们主张摒弃土地财政转而依赖房产税为大规模城市建设融资。房产税于此可堪重用吗？从已有研究结果来看，答案是否定的。

刘金东和王生发(2015)[20]利用CHNS(China Health and Nutrition Survey)数据进行了微观模拟测算，发现以现有的税率设计(5)刘金东选择了0.6%、0.8%、1%三档不同税率计算。，全口径房产税收入占地方税收入比例不会超过10%，根本无法充当地方税主体税种。夏磊(2019)[21]测算模拟了房地产税对土地出让收入的替代率。给定2017年末房价和城镇存量房规模，模拟房地产税若要替代土地出让收入：当免征面积0平方米时，税率需在2.5%以上；当免征面积12平方米时，税率需在4%以上。因此，当免征面积超过12平方米，同时税率在4%以内时，模拟房地产税无法替代土地出让收入。张倩和王海卉(2015)[11]认为，由于我国公共物品大规模建设时期还没有结束，过早从土地财政转向房产税将会降低公共服务水平，土地财政的退出应以和公共物品的建设缩减同步为宜。

当然，也有学者经测算认为，房产税现阶段可堪大用。甘犁(2013)[22]以2012年归属于政府的6260亿元(2012年我国土地出让金总额为 2.89万亿元，其中78%用于征地拆迁等成本性补偿，归属于政府的土地收入为6260亿元)为试算目标数，经测算，若对所有存量住房征税，只要0.6%的房产税率就能达到试算目标；若只针对多套房家庭的二套或以上住房征税， 2.8%的房产税税率就足够达到试算目标；并且2.8%的年税率与世界其他国家相比并不算高。显然，甘犁的分析过程，既没有对“78%的成本性补偿”做出细致分析，其实这里面有较大部分属于“九通一平”(6)“一平”是指土地自然地貌平整；“九通”是指通市政道路、雨水、污水、自来水、天然气、电力、电信、热力及有线电视管线。的基建内容，也忽略了这个“78%”是经济发展过程中的总供给或者总需求的重要组成部分，还把房产税的征管成本直接假定为零。其实，房地产税属于个性化征收，无论国内还是国外，征收成本都很高，某些非官方估算的征收成本甚至占到了收入的30%[23]。

实际上，比照现阶段土地财政规模及其贡献，企图以开征房产税替代土地财政模式是很不现实的。牛凤瑞(2012)[3]认为，在现阶段，作为社会再分配重要杠杆的土地财政，既有寅吃卯粮的一面，又有卯事寅做的另一面，只有当城市化基本实现之时，以较少公共基础设施投资需求和大量房产存量为税基的房产税取代土地财政也就水到渠成。赵燕菁(2010)[24]也认为，当城市化接近结束，城市大规模基础设施建设投入结束后，中国就可从“土地财政”模式转为“税收财政”模式。

(五)现阶段的税务征管软硬基础设施与配套并不能胜任开征房产税

税收征管是现代国家治理的一项基础设施。在某种意义上，税收征管甚至比税收制度更重要。即使有表面看来成熟完善的税收制度，即使立法通过准予征收某一税种，但是，如果税收征管能力不够，则必然导致税收执行偏离制度和政策制定初衷，达不到预期目标。然而，现阶段我国的税务征管机构与机制主要适用于间接税与企业(单位)纳税人。以现金流作为税源进行征税，其最大优点是便于征管。房产税属于财产税，其税源是个人或家庭房产，纳税人是千差万别的个体。张德勇(2011)[25]认为，我国目前的税收征管机构与机制，也即税务征管的软硬件基础设施，并不适应以财产存量而不是现金流作为税源，也无法胜任对由个人和家庭组成的纳税人群体进行直接征税。

房产税的有效实施，依赖于对个人和家庭信息、房产信息等的完整、准确登记，需要土地、规划、建设、房管、民政、公安、金融、税务等部门通力合作搭建可靠的信息共享、交换、处理与维护平台，这当然不是一朝一夕可实现的，需要付出长期艰苦细致的努力。张薇(2016)[26]认为，要征收房产税，就必须要先进行全面的房屋信息查实工作，确认个人名下不动产信息的真实性。

如果没有个人和家庭信息、房产信息等的完整准确登记，没有多维庞大的相关数据库支持，评估机构等硬件基础投入严重不足，那么，房产价值评估就会遇到较大困难。张德勇(2011)[25]认为，房产评估是一项长期的基础性工作，由谁来评估、评估成本如何分担、如何保证或促成每一处房产评估结果得到房产持有人的认可…这些都是非常棘手的工作，必须有长期的工作准备才能有效推进。牛凤瑞(2012)[3]认为，住房个性化强，同地段的不同楼盘，同楼盘的不同楼层、户型、朝向价格差异大；合理评估每一套住房价值要依赖于一支高素质的评估队伍，而高素质评估队伍建设显然非短期可达。连宏萍和余有斌(2016)[27]认为，若实施房产税征收，在技术维度上，如何建立有效的评估机构，使用有效的评估手段去准确评估房产的市场价值，如何在目前非完全竞争的市场中准确获取房产交易信息等，都是亟需完善和解决的问题。

其实，税务征管软硬基础设施与配套、税收征管能力在本质上是个成本问题；甚至是否能有效开征直接税也属于成本问题。正如张倩和王海卉(2015)[11]所认为的一样，房产税的征管成本比土地财政要高得多，从一种交易费用较低的制度转变为一种交易费用较高的制度，边际成本的增加会非常突出，对承担税收负担的市民来说，会有很大阵痛。前述许善达关于房产税会让基层税务部门甚至整个基层政府陷入长期被动状态的分析，实际是在税务征管成本之外，还看到了因为房产税征管可能带来的巨大社会成本。单就此论而言，房产税开征就得从长计议。

二、房产税有效生成的前提和条件是城市化已经或接近完成

前述文献回顾表明，城市土地国有、居民商品房住宅仅拥有一定年限土地使用权，在理论上并不构成开征房产税的障碍；土地出让金和房产税属于两个范畴，二者并行并不矛盾。但是，必须看到的是，现阶段，我国有很大一部分城市住宅土地产权并没有厘清，更遑论农村住宅，也即这些住宅并未合法合规取得建设用地使用权。特别是，作为直接税，房产税具有很强的政治性和社会敏感性，推征房产税宜慎重。更需要理性面对的是，相比现阶段的土地财政收入规模，开征房产税所能获得的收入规模较小；相对我国城市化建设的资金需求，房产税实乃不堪重用。还不能忽视的是，我国现阶段的税务征管软硬基础设施与配套并不能胜任开征房产税，其中成本不可控。因此，综合来看，就国家治理的现实情况而言，我国并不具备有效开征房产税的可行性，或者说现阶段我国尚不具备有效开征房产税的前提和条件。受到前述赵燕菁和牛凤瑞等的研究所启发，笔者认为，有效开征房产税或者说房产税生成的前提和条件是一国城市化完成或者接近完成。

(一)城市化如若未完成所呈现的状况

如果一国正处于城市化进程初期和中期，那就意味着：绝大多数家庭在城市并没有可作为财产税税基的商品房住宅；房地产业仍处于快速发展轨道，房地产市场仍处于快速成长壮大阶段，城市商品房价总体呈现出上升趋势但伴随剧烈波动；政府对房地产的管制与调控政策不确定不稳定；各城市各区域的基础设施与配套明显不足，正处于需要筹集巨额资金推进大建设、大发展阶段；居民家庭的财产、收入、婚姻、户口、迁徙以及年龄等数据信息正处于剧烈变化中，根本无法适时登记、更新和维护；部分住宅的土地产权性质未得到界定但正在通过各种方式厘清；住宅的面积、套数、位置、折旧、分类分档等并没有得到准确定义，也未取得社会一致认同；市场主体对房产的评估价值无法取得相对一致且稳定的共识；税收征管部门无论从硬件、软件还是从力量配置看(相对征收房产税)都明显准备不足；税收征管潜在成本高企等。在这些情形下，房产税如何生成？有效有机有序的房产税机制如何形成？

(二)城市化如若完成所呈现的状况

如果一国城市化率达到70%，意味着该国城市化接近完成；而当这一数字超过75%时，通常认为该国已经完成城市化。但是，也不能孤立静止地把这一数据当成衡量城市化的标准，一般情况下，城市化进程是伴随工业化进程的，城市化不能超越工业化。发展中国家健康的城市化，必然伴随着刘易斯所定义的“二元结构”在该国的逐步解体并演变成城乡一体的一元结构。

一是一国城市化进程基本结束，意味着大规模人口以及家庭迁徙结束，全社会居民家庭安居进入稳定期，流动人口规模逐渐缩小。简言之就是，应该进入城市、愿意进入城市、能够融入城市的人口和家庭已经基本都已进入和融入城市；应该进入大城市(7)参见国发[2014]51号《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，我国城市划分为五类七档。此处大城市是指城区常住人口100万以上的城市，含大城市、特大城市和超大城市，下同。、愿意进入大城市、能够融入大城市的人口和家庭已经基本都已进入和融入大城市，安居乐业成为普遍现象。于是，居民家庭的财产、收入、婚姻、成员、户口以及年龄等数据信息开始趋于稳定，相应的数据信息登记、更新和维护工作也跟上来了，数据的时间序列也开始规律性呈现。更重要的是，城市化完成，“二元结构”消散，这意味着过剩的劳动力都已脱离自然农业而融入工业化链条，并进入现代经济体系；劳动力成本逐步抬升也即劳动报酬开始加速提高，普通居民家庭摆脱“温饱”进入“相对富裕”状态；除工薪收入外，绝大多数家庭逐步获得越来越多的财产性收入；住房不再是作为生产生活资料而是以“财产”状态呈现。于是，开征直接税的条件逐步具备。

二是一国城市化进程接近完成，意味着城市发展空间趋于定型；大规模的城市建设包括硬件和软件基础设施等基本结束；房地产业发展进入成熟期，房地产市场趋于稳定。于是，住宅的面积、套数、位置、折旧、分类分档等都能得到准确测量，也能获得社会一致认同的定义，相关数据的空间序列也开始规律性呈现；市场各主体对财产的评估价值能取得相对一致且稳定的共识。尤其是，由于城市空间基本定型，利益博弈也就简化，相关主体关于产权的博弈也就更容易达成均衡结果，土地和房产的产权厘清效率提高。更重要的是，由于需要巨额资金的大规模城市基础设施建设结束，土地财政作为一种发展财政或者建设财政的使命也就趋于结束，全社会逐步进入公共财政时期，房产税水到渠成并开始承担重任。

(三)如何看待未有效有序完成城市化的国家开征房产税

房产税生成的前提和条件是一国城市化完成或者接近完成。有人举出当今世界部分发展中国家其实并没有有效有序完成城市化，但也开征了房产税作为例证来反驳这一结论。李永刚(2015)[28]列举了阿根廷、智利、埃及、印度尼西亚、印度、墨西哥、尼加拉瓜、波兰、俄罗斯、南非、泰国、澳大利亚、加拿大、法国、芬兰、德国、匈牙利、日本、韩国、新加坡、挪威、瑞典、英国和美国等24个国家开征房产税的经验。显然，其中阿根廷、智利、埃及、印度尼西亚、印度、墨西哥、尼加拉瓜、波兰、俄罗斯、南非、泰国等并非发达国家，其城市化并未完成或者说并未有效有序完成。举例说，拉丁美洲诸国，例如阿根廷、墨西哥、尼加拉瓜等国的城市化率虽然高企(2010 年，拉美城市化率79. 6%，仅次于北美的80.7%，但分别高于欧洲的 72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%[29])，但是，拉美的城市化伴随着“失业——非正规就业——贫困——贫民窟”“基础设施匮乏——交通堵塞——环境污染”“社区隔离——公共空间交流萎缩——社会政治的空间破碎——犯罪”等一系列具有关联性、连续性且难以逆转的经济、社会和环境问题[30]，这样的城市化并不是真正意义上的城市化，印度和印度尼西亚的情况与此类似。然而，在李永刚看来，这些国家也都开征了房产税。这是否意味着本文的结论不成立？答案当然是否定的。

首先，根据李永刚和赵海益(2014)[31]的另一篇文献，上述部分发展中国家开征的所谓“房产税”并非本文意义上也即并非通常意义上的房产税。例如，印度的房产税计税依据是“租值”为主(这与我国1986年规定的“居民出租房屋都必须缴纳房产税”并无二致)；南非征的实际是“房产过户费的0.1%”，并不是真正意义上的房产税；尼加拉瓜开征的“房产购价的1%”，相当于我国现行房产交易中的契税或者个人所得税。其次，上述发展中国家房产税征管效率很低，成本很高。刘威和满燕云(2016)[32]介绍了拉丁美洲诸国房产税征管情况，描述了其中的混乱，总结了其中的教训。笔者在检索文献时也发现，偏重介绍他国尤其是发达国家特别是美国的房产税征收成功经验的文章较多，而真正探究发展中国家房产税开征教训的文章很少。显然，需要进一步调查研究的工作还很多。

再次，也是最重要的，为什么部分发展中国家虽面临高额征管成本但依然开征房产税？笔者推测是，因为这些国家的经济发展水平决定了舍此之外并无更多可靠税源，征管能力也决定了舍此之外并无更多稳定可征税源，于是，就基于不动产的“固定”以及房产税的所谓“公平”“收入稳定”等优点向发达国家主要是美国照搬了房产税开征模式。拉美诸国就是这方面的典型。换而言之，这些发展中国家开征房产税，实属别无选择。因为“二战”后，虽然广大发展中国家获得民族独立，但是，相对于中国等少数国家而言，其中绝大多数发展中国家的斗争并不彻底，生产关系并未得到根本调整，特别是土地改革并未彻底完成，占人口绝大多数的底层民众并未占有土地这一重要生产资料。于是，后来的发展路径昭示，中国可以通过调整完善土地制度，有效实施土地有偿出让，并据此构建出土地财政和土地金融模式，实现地尽其利、涨价归公和地利共享[33]，从而获得工业化尤其是城市基础设施建设必需的足够资本积累；而其他发展中国家，例如拉美诸国，还有印度、印度尼西亚等，都无法通过此种方式获得资金从而推进城市基础设施建设和社会经济建设。最后的结果当然是：为维持政府运转，为勉力推进基础设施建设，他们只能拷贝所谓的“国际先进经验”，开征房产税。

因此，开征房产税与有效征收房产税并达成预期效果，是有根本区别的。不能把部分发展中国家虽然城市化并未有效有序完成，但因为别无选择或者因为党派政治率性甚至不计后果地推出民粹主义政策，当成事物前进的逻辑来演绎。其实，即便完成城市化的部分发达国家也未开征房产税或者通常意义上的房产税，例如，英国现在就没有所谓的房产税，英国历史上曾经有房产税(他们称之为“rates”)；但因为这个税种引发社会矛盾太多，对英国房地产业以致整个经济发展有较大负面影响，在20世纪80年代末保守党执政期间，这个税种被取消了[16]。

三、准确把握我国现阶段城市化进程和住房市场实际情况

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨(1998)[34]曾经说过:“21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国高科技产业，二是中国的城市化”。毫无疑问，我国正处于史无前例波澜壮阔的工业化和城市化进程中。笔者认为，这是现阶段观察中国经济金融现象和研究中国经济金融问题包括房产税问题的主要背景。面对我国现阶段是否具备开征房产税的前提和条件等争论，准确认识我国城市化进程和住房市场实际情况十分必要。

(一)准确把握我国现阶段城市化进程

根据国家统计局数据，2019年末，我国城镇化率为60.6%。如果按户籍人口算，城镇化率仅为44.4%；二者差值为16.2个百分点或约2.3亿人口(8)数据来源：国家统计局国家数据网站，http://data.stats.gov.cn/search.htm。，这些人口多为中国最大的流动人口群体——农民工。如果对这个44.4%存疑，不妨再看陈彧(2014)[35]的测算，2014年中国城市化率约为32%；而统计局发布的当年城镇化率约为55%。尤须补充的是，我国“城镇化率”上升，有很大一部分来自于行政区划变动贡献，该部分可能占到城镇常住人口增长的3～4成(9)1980年代开始，我国开展大规模“县改市”等行政区划调整；2010年之后又开展了一轮“县改区”，这些行政区划变动加速了表观城镇化率上升。。这种“城镇化”，事实上并没有改变当地居民原有的生产生活消费方式。因此，我国城镇化率“含金量”明显不足。

还可比照日本的情况来把握我国的城市化实际进程。1955年日本的城镇化率是56%；1960年是63%[36]。1960年，日本的100万人口城市化率(10)意为居住在人口超过100万以上城市的人口与全国总人口的比值。约为37.7%，500万人口城市化率约为29.1%；而我国截至2019年，两项数据分别为27%和13%[37]。无论从城镇化率表观数据，还是从城镇化质量比较，我国2019年的城市化进程，大致相当于甚至不及日本1960年。毫无疑问，我国正处于城镇化中期，还将有大量农村人口转移到城市，也还将有大量人口从小城市迁徙到大、中城市。美国完成城镇化用了130年,日本用了62年,韩国则仅用了30年,而中国若按常住人口城镇化率估算，2030年可达到70%，基本完成城镇化至少需用80年(从中华人民共和国成立开始算起)[38]。笔者也认为，按照过往大约每年1%的提升幅度，粗糙测算，我国可能要到2035年左右才能基本完成城镇化(11)这个判断和十九大报告提出的“到2035年基本实现社会主义现代化；到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”目标基本一致。，而真正的城市化完成可能要到2050年。

(二)现阶段我国城市住房处于短缺状态

中国住房市场化改革始于1998年，而真正形成市场化供应则是2003年。总体上看，现阶段我国城市住房处于短缺状态。

我国城市里究竟有多少套房子？笔者有两种算法。一种算法是：根据国家统计局公布的历年住房销售总面积数据(12)数据来源：国家统计局国家数据网站，http://data.stats.gov.cn/search.htm。倒推，1987—2018年，城镇住房销售总面积约171.5亿平方米；若按套均100平方米计，约有1.72亿套商品房性质住房。需要特别提示的是，其中，2000—2018年，城镇住房销售总面积约149.6亿平方米(也即1987—1999年，纳入统计的住房销售面积只有约22亿平方米)；而房地产开发企业住宅竣工套数是1亿零300万套(13)数据来源：国家统计局国家数据网站，http://data.stats.gov.cn/search.htm。(也即我国2000年后建成并纳入销售统计的住宅，应该也就是商品房住宅，实际只有约1亿套)。

另一种算法是：根据国家统计局2018年公布的“我国城镇人均住宅面积39平方米”(14)资料来源：建筑业持续快速发展 城乡面貌显著改善——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十，国家统计局网站发布。倒推，得出我国城镇住宅面积为3.23亿平方米，按套均100平方米计算，约有3.23亿套住房。1.72与3.23之间，差距约1.5亿套，其中，既包括1987年前建的房，也包括“城中村”的农民自住房和出租房，还包括未进入销售统计的小产权房、福利分房、单位公寓、军产房等在内的非商品房住宅。

另外，中国国际金融股份有限公司(简称“中金公司”)测算得到2017年末中国城镇住房存量达2.74亿套，对应存量面积261亿平方米；其中，城区住房1.59亿套，对应面积约146亿平方米；镇区住房1.15亿套，对应面积约115亿平方米(15)数据来源：中金公司微信公众平台“中金点睛”，中国住房空置率的相关报告，2018-11-27。。

由此，从总量上看，无论采取哪种算法，我国城市住宅仍处于短缺状态；若从商品房住宅的总量看，我国城市住宅供应更是严重短缺。这里顺便补充的是，目前各种文献关于房产税的测算，实际并未区分商品房和非商品房，因此，笔者倾向于认为，这样得出的房产税模拟测算结果一定明显高于实际可征收入(16)包括前述夏磊的测算、安体富等在2012年的测算以及众多学者的测算，实际都有可能忽视我国存量住房的产权差异问题。各种非商品房住宅存在大量的法律、经济和社会问题，既有历史性的，也有现时性的，要将其产权完全厘清，正如牛凤瑞所言，在可预期的时间范围内，基本没有可能。。

上述关于我国城市住房短缺的判断，还仅仅是基于静态数据。如果再考虑房产折旧情况、每年农村人口进城情况以及城市人口自然增长情况，那么，我国住房市场的短缺程度实际极为严重。其实，2003年以前形成的住宅绝大多数已进入拆迁改造周期，更遑论1998年以前甚至1980年以前形成的住宅。评估公司采用的一般标准是：房产每年折旧2%，按此标准，则意味着我国每年的房屋折旧面积至少超过3亿平方米。一般认为，我国每年大约有1500万人(17)根据城镇化率计算，大概就是1500万人；另外，中泰证券李迅雷在2019年4月的一次演讲中提到“过去10多年，我国每年新增城镇人口基本都在2000万上下波动”；还有，东吴证券在2019年4月的一份研报中指出，“我国每年进城落户近1400万人”。进入城市，仅此一项，每年必须新增至少3亿平方米(18)按人均20平方米算，是3亿平方米；若按人均30平方米算，是4.5亿平方米。此类属于社会所谓“刚需”。城市住房。

我国还存在着住房在大、中、小城市分布结构错配问题。2018年末我国城市个数达到672个，其中，地级以上城市297个，县级市375个，建制镇21297个(19)数据来源：国家统计局，新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十七——城镇化水平不断提升 城市发展阔步前进，2019-8-15。。前述中金公司数据显示，截至2017年，镇上的房子占到约44%。而根据城市化规律，人口进城和人口迁徙的主方向是从农村到城市以及从小集镇、中小城市到大城市，即需求端增量主要集中在大城市。因此，我国住房供应和分布的结构问题就很突出。因此，根据目前的年均住宅竣工面积(20)根据国家统计局数据，十二五期间，年均住宅竣工面积是7.68亿平方米。推算，我国大城市尤其是特大城市和超大城市，在未来若干年内，商品房住宅总体处于短缺状态。

(三)我国现阶段城市家庭居住水平总体较低

根据第六次人口普查数据(21)这里暂无第七次人口普查数据，继续采用第六次人口普查数据。虽然数据不是最新，但仍能在一定程度上说明部分问题。，2010年中国287个地级以上城市，人均住宅建筑面积小于等于8平方米的家庭约1668万户，占8.1%；城市无房户规模为30万户；无厨房设施家庭住户6156万户；无厕所设施家庭住户1.11亿户，占住户总数比达到27.6%，相当于平均每10户城市家庭有3户无厕所设施；全国不通自来水设施的城市家庭1.42亿户，占35.4%；无洗澡设施的城市家庭1.83亿户，占45.6%。另外，1980年甚至1998年以前形成的住宅(22)根据“六普”数据，中国城市1949年之前仍存在有1.12亿平方米的房屋。另外，1949—1979年建成的住房面积是9.32亿平方米。，这些房子年代久远甚至年久失修，砖混结构，多层，无电梯，无停车位，双气不通，无保温层，无隔热层甚至楼顶漏水严重，物业管理散乱，环保安保措施薄弱，周边配套设施缺乏，绝大多数并不适合居住或者给予的居住水平很低。

国家统计局2015年的抽样调查也揭示出诸多重要信息：我国存量住房中78%为6层及以下建筑(其中21%是平房)，其中，绝大部分没有电梯；16%的住房无厨房或卫生间；15%建于1990年以前。此外，截至2015年，存量住房套型结构偏小，一居和二居室占比达62%，而四居室及以上占比仅7%(23)数据和资料来源：中金公司，数说中国存量住房，http://finance.sina.com.cn/stock/stockzmt/2018-11-26/doc-ihpevhck6993369.shtml。。

我国各大城市广泛存在的“城中村”“棚户区”也从一个侧面反映出居住水平。目前我国城市皆有“城中村”现象，大、中城市更突出。例如，武汉147个城中村和15个农林单位占地总面积为200平方公里，相当于该市2020年规划建成区面积的1/4；郑州168个城中村占地面积近70平方公里；太原83个城中村占地面积为100平方公里[39]。2017年，北京市有城中村952个，常住人口370万人；广州市有城中村577个，常住人口627万人；深圳市有城中村286个，常住人口1200万人[40]。而至于城中村的较低居住水平，无需赘述。

显然，我国处于城市化进程中期，离接近完成城市化还有很长一段距离。我国城市住房，尤其是大城市商品房住宅将长期处于短缺状态；既使最乐观的数据，我国的商品房住宅占住宅总量的比例不到6成，且其中相当一部分房子购买于2010年后(24)根据国家统计局数据，自2010年始，我国商品房销售面积年均大于10亿平方米。，多数仍处于按揭状态；我国商品房市场尤其大城市的商品房，在未来若干年内将总体处于单边上涨状态；其间，受管制与调控政策影响，价格可能会有震荡和波动。这就是现阶段我国城市化进程和住房市场的实际情况，时代背景和现实情况决定了我国当下完全不具备开征房产税的前提与条件。罔顾实际而硬推所谓房产税，结果必然是“南橘北枳”，陷入拉美式国家的失败无序状态。

四、现阶段需要正确认识和把握房产税和土地财政之间的关系

2019年，按2010年美元汇率折算，我国人均GDP是8150美元。1960年，按2010年美元汇率计算，日本人均GDP是8600美元(25)数据来源：世界银行官网，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.KD?locations=JP&view=chart。。由此可见，我国目前的人均GDP大致相当于甚至不及1960年的日本。我国正面临着城市化的艰巨任务，还需要筹集大量资金用于城市化建设，石忆邵(2013)[41]曾测算，若要在2030年前再使2亿农民工市民化，则新增资金需求总规模约为28.3～29.6万亿元。与此同时，中国还需要经过10～20年的工业化深化过程，预计在2030年以后才会全面实现工业化[42]。发展仍是解决我国一切问题的关键。

目前的研究给房产税赋予的功能包括调控房价、调节贫富差距、开辟地方税源以帮助地方摆脱对土地财政的依赖等。从房产税的起源以及在部分发达国家的运行实际来看，调控房价、调节贫富差距既不是房产税应该担起、能够担起的责任，也不是开征房产税的应有之义。实际上，房产税的本质以及功用就是公共物品融资机制，就是捕获土地增值价值为城市基础设施建设和维护持续提供资金。虽然我国开征房产税在理论上并不存在障碍，具有正当性，但就国家治理的现实情况而言，我国并不具备有效开征房产税的可行性。当下最关键的是，在正确认识房产税性质与功用的基础上，正确处理房产税和我国土地财政之间的关系，把土地财政坚持好、使用好。

从根本上讲，我国现阶段土地财政的实质与房产税的功用是一致的。许多文献的研究结论指出，我国土地财政的实质就是：出售土地未来(例如住宅用地70年)的增值，贴现工业和城市发展的未来信用，为工业园区建设和城市软硬基础设施建设一次性融资[43～45]。土地财政与城市基础设施建设之间如同一枚硬币之正反面，相互背书，相辅相成，相反相成，二者对立统一于中国城市化进程和现代化进程中。显然，房产税的功能与作用，在我国土地财政实施过程中已经得到完美映照。

更现实的是，相比房产税，现阶段的土地财政更能担当重任。基于前述我国目前房地产市场的实际，无论怎么测算，相比每年几万亿(26)根据财政部公布的数据，2017年、2018年、2019年全国土地出让收入分别约5.2万亿元、6.5万亿元、7.2万亿元。的土地出让收入(27)有人提出用土地出让净收入和房产税比较，笔者认为不妥，因为土地出让收入的支出项目中有很大一部分，例如“九通一平”、保障房建设、农田水利支持等，本就属于基础设施建设或者公共物品供给；另有很大一部分是补偿补贴给了农村集体和农民，而这实际上又形成有效投资与消费。，相对于城市化大背景下我国城市基础设施建设巨额需求，房产税注定不能担当重任。这个大任只能由而且已经由土地财政担当多年。更需要指出的是，土地财政具有“中国特色”，也只能由中国选择；中国特色的土地财政植根于中国新民主主义革命和社会主义革命推翻了土地封建制和私有制而建立的生产资料公有制[33][46]。试想，除了曾经和帝国主义、殖民主义和封建主义进行彻底斗争并取得胜利进而完成土地改革的极少数国家，当今世界，还有哪个发展中国家有条件走中国特色土地财政之路？于此，中国不仅不能因为土地财政不现代、不时髦、不随大流而自卑，反而应当挺起胸膛、充满自信。

现阶段，我国土地财政还肩负着厘清土地产权、发展房地产业、构建和积累居民家庭财产、壮大中产阶级财富池、培育直接税基础等重要功能，这些当然是房产税无法胜任的。不仅如此，开征房产税的条件却是因为土地财政不断发挥这些功能从而创造的。换句话说，现阶段土地财政的实施，是在为将来有效有序开征房产税积累基础、创造条件。

相对于土地财政是发展财政而言，房产税属于公共财政。发展财政是有其历史使命的，当发展主要任务完成，发展财政理念也将退出历史舞台，土地财政最终将让位于税收财政[47]。在我国这样的发展中大国，在城市化进程接近完成前，实际也就是现代化实现之前，经济发展和社会建设任务重，担当筹融资重任的只能是中国特色的土地财政(28)可能有学者指出，这种说法太绝对，应还有其他渠道或者方式为发展中国家的经济发展与社会建设融资。限于篇幅，本文不展开，另文撰述。此处仅提一问：二战以来，还有哪个发展中大国通过所谓的“其他渠道或方式筹资”真正发展起来了，又有哪个国家的发展成就可与中国相提并论？；土地财政就是发展财政、建设财政。而城市化结束、市政基础设施大规模建设接近完成、全民家庭资产充裕、现代化基本实现后，土地财政的历史使命即告结束。彼时，房产税“瓜熟蒂落”，以公共财政之名义，接棒土地财政担负起城镇基础设施的修缮和运维以及小规模建设之责。

因此，房产税与土地财政之间不仅不是正邪势不两立的，相反，二者是统一的，其功用的共同着力点都是城市基础设施建设与维护。二者是继起关系，土地财政为房产税创造必要前提和充分条件，把城市化成果传承给房产税，而房产税接棒土地财政，进一步捍卫城市化成果。因此，当下应当理性看待房地产业，坚持“房住不炒”原则，保持和促进房地产业平稳健康发展，从而把中国特色土地财政坚持好、使用好，排除干扰，增强自信，集中精神，稳步推进波澜壮阔的中国城市化进程。