突发公共事件跟踪审计存在的问题及对策探究

郑 利

(新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐 830012)

近年来对社会影响范围重大且影响程度严重的突发公共事件频频发生，如何高效开展对突发公共事件跟踪审计是当前政府审计面临的重大挑战。2020 年1月，新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件的暴发再次引起了全国人民的高度关注。为了应对新冠肺炎疫情，我国政府投入了大量的财政资金，社会各界向疫情防控重点区域捐赠了大量物资。继前期引发全民信任危机的事件发生后，我国审计机关高度重视对疫情防控财政资金和捐赠款物的审计监督。因此以新冠肺炎疫情防控审计现状为切入点来探索突发公共事件跟踪审计工作，对提高我国突发公共事件审计的质量和效率有重要意义。

一、突发公共事件及其跟踪审计

(一)突发公共事件概述

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，并且会危及公共安全的紧急事件。国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。”重大突发公共卫生事件具有突发性、社会危害性、预期不确定性和处置复杂性与综合性等主要特点(朱智鸿，2020)。

(二)突发公共事件跟踪审计概述

突发公共事件跟踪审计是指当突发公共事件发生时，有关审计部门依法及时地在应急处理工作的某一时点介入，对公共财政资金及捐赠款物进行全过程、全方位的监督和评价的行为，目的是保障该公共事件应急处理过程的合法合规性以及效率效果性。审计署在《“十三五”国家审计工作发展规划》中提出，要对突发性公共事项进行跟踪审计，重点监督检查有关资金、物资的筹集、分配、拨付、使用情况和有关项目的建设推进情况，保障突发性公共事项应急处置、预防预警、恢复重建等工作顺利进行。突发公共事件跟踪审计具有时效性、过程性、效益性和协同性等主要特点(梁晶，2014)。

(三)开展突发公共事件跟踪审计的必要性

1.及时满足社会公众的知情权和监督权的需要，增加信息的透明度。基于公共受托责任理论，社会公众(委托方)将公共资产或资源委托给政府(受托方)，政府则应当承担起有效管理公共资产或资源并向社会公众报告公共资产或资源经营管理和使用情况的责任。但是由于存在信息不对称，社会公众处于委托关系的劣势地位，而政府掌握着公共资产或资源的使用信息，因此为了信息公开的真实有效性，促进社会公众对政府的监督，审计机关要履行监督职责保证这种公共委托责任关系的有效履行。跟踪审计通过全过程跟踪的审计方式，可以及时有效地对政府的资源管理情况进行监督和评价，增加相关信息的透明度，及时满足社会公众的知情权和监督权的需要。

2.满足突发公共事件审计工作的预防与服务要求。根据免疫系统理论，国家审计机关是受人民群众的委托，依法对各级行政机关的财政收支情况进行监督，独立主动地预防、发现和查处问题，实现保护、清除、修补和预警的功能(左媛，2009)。由于突发公共事件的特殊性，要临时建立指导具体应对工作的制度法规，但不可避免会有不完善的地方，这会影响到突发公共事件应对工作的开展。

通过跟踪审计，审计机关可以在审计对象应对工作起始期就介入，及时地公开突发公共事件应对工作的实时进度以及有关部门对公共财政资金和捐赠款物的使用情况，并对其进行动态监控，及早地发现审计对象在应对工作过程中的问题，并且提出建设性建议，同时督促审计对象及时有效地进行整改(朱智鸿，2020)。审计机关不仅可以帮助审计对象建立健全相关制度，对有关部门合理利用公共财政资金和捐赠款物也具有促进作用。

3.打破事后审计的局限性，提高社会效益。由于突发公共事件存在突发性、预期不确定性、社会危害性等主要特点，审计机关在应对突发公共事件时应当及时有效地发现问题并提出相应的整改建议，同时还要防止其他被审计单位“重蹈覆辙”(任婧，2012)。而事后审计在各级政府应对突发公共事件的后期介入，审计机关对于该情况的审计结果只能在工作后期或者完成阶段才予以披露，事后审计发现问题以及提出整改建议都存在滞后性，很难做到减少甚至避免利益相关者的损失(翟晓敏,2018)。跟踪审计能够提前介入，加强审计的保护与预警功能，在突发公共事件应对工作中开展跟踪审计，可以及时发现和揭露在应急处理工作中违反合法合规性的问题，进而保障突发公共事件应对工作有序进行。

二、突发公共事件跟踪审计存在的问题分析

(一)与跟踪审计相关的法律法规不够健全

我国现有的《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》使审计机关在应对突发公共事件时有了法律依据，便于其开展工作，但是开展跟踪审计工作时尚缺乏一套具有针对性和可操作性的具体法规与制度。由于跟踪审计的审计范围、审计内容、审计程序、审计报告等缺乏统一规范，使跟踪审计工作在开展过程中可能会受到审计主体主观性的不利影响，很难保证跟踪审计的质量(刘莉娜，2013)。以新冠肺炎疫情为例，2020年2月7日审计署发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》(审财发〔2020〕3号)；部分地区审计厅相继发出关于开展疫情防控跟踪审计工作的通知，如河南省审计厅印发了扛牢疫情防控政治责任为打赢疫情防控阻击战提供审计保障的通知，海南省审计厅发布了在全省开展疫情专项资金跟踪审计的通知等。虽然有关部门发布了开展疫情防控审计监督的工作通知，但是对于开展新冠肺炎疫情防控跟踪审计仍缺乏具体的规范安排，导致部分地区不重视疫情防控跟踪审计工作，间接降低了疫情防控审计工作的效益。

(二)缺乏系统的突发公共事件跟踪审计应急预案

目前在响应突发公共事件审计方面，我国审计机关还处于探索阶段，尚未制定统一有效的跟踪审计应急预案。虽然目前国务院及有关部门已经制定了一系列的专项应急预案，但是仍缺乏规范具体的突发公共事件跟踪审计应急预案。新冠肺炎疫情暴发后，虽然部分地区审计机关及时成立了应对新冠肺炎疫情工作领导小组，紧急研究制定了疫情防控审计应急预案，如浙江省宁波市审计局印发了《新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作应急预案》以及具体细则。但是从整体层面上看，我国针对重大公共事件开展跟踪审计尚缺乏一个系统、规范的审计应急预案，不能使各级审计机关及时有效地制定相应的审计预案，无法确保各地审计机关都能有力有序地开展突发公共事件跟踪审计工作。

(三)跟踪审计的绩效评价指标体系不完善

突发公共事件的应对工作中会涉及到各种复杂多样的项目，相关部门和社会公众都会对该项应对工作保持高度关注。绩效评价指标体系对于突发公共事件的跟踪审计有至关重要的作用，借助绩效评价可以更全面地评价跟踪审计结果，提高各项工作的透明度。突发公共事件跟踪审计工作需要衡量和评价被审计单位的绩效管理情况，如在新冠肺炎疫情跟踪审计工作中，审计机关要聚焦财政资金和捐赠款物的使用绩效，重点关注重大项目支出和公共投资项目绩效管理目标实现情况，审查绩效目标编制的合理性与绩效评价体系的健全性，保证绩效评价工作的规范性，着力提高财政资金和捐赠款物的绩效管理水平。但是我国目前还没有建立一套具有可操作性的绩效评价指标体系，导致跟踪审计的审计人员很难对被审计单位开展的突发公共事件应对工作的绩效管理情况进行客观评价，无法准确地为被审计单位提供客观的审计意见(梁晶，2014)，甚至可能存在审计人员忽视绩效评价的重要性，随意选择与审计对象不冲突的审计程序和方法开展跟踪审计的情况，严重影响绩效评价审计的质量水平和审计结论的可信度(刘莉娜，2010)。

(四)审计人员综合素质有待提高

突发公共事件跟踪审计涉及到的审计项目复杂多样，以本次新冠肺炎疫情跟踪审计为例，不仅需要对疫情防控公共财政资金和社会各界捐赠款物的使用和管理的合法合规性进行跟踪审计，对相关领导干部的经济责任进行跟踪审计监督，还要对疫情防控相关保障政策落实情况进行评价。同时，本次疫情防控跟踪审计时间紧迫，任务艰巨，甚至可能会危及生命，在这样高度紧张的审计环境下，对审计人员的体力、精神意志以及职业道德素质等要求都非常高。而目前在我国各级审计机关的人才队伍中，严重缺乏既具备财会审计专业技能又熟悉工程管理、法律、信息技术等重要专业领域的审计人员，同时审计人员的职业道德与精神意志建设仍需加强。

(五)审计技术方法有待改进

通过今年新冠肺炎疫情造成的重大影响及其严重危害我们不难发现，有很多审计程序在突发公共事件期间仅靠人工难以实现，同时相关审计人员很难取得充分必要的审计证据，这对跟踪审计的效率效果都有不利的影响。我国目前应对突发公共事件的审计机关大多数还是采用传统的审计方法开展跟踪审计工作，如采用人工盘点的方式盘点捐赠物资，不仅效率较低而且容易出现差错。部分审计机关虽然运用了计算机技术进行审计，但是目前仍处于计算机技术运用的初级阶段，不能满足更深层次的跟踪审计的工作要求。

三、完善突发公共事件跟踪审计体系的措施

(一)健全突发公共事件跟踪审计相关的法律法规

健全突发公共事件跟踪审计的具体法规与制度，制定具有针对性和可操作性的具体准则，如《突发公共事件跟踪审计实施准则》，对突发公共事件跟踪审计的审计范围、审计内容与重点、审计程序、审计方式与方法、审计报告等进行统一规范，具体界定审计人员的职责，严格限制审计主体发挥主观能动性的行为，保障突发公共事件跟踪审计的质量。同时，要明确审计人员的独立性原则，严格划分审计主体与审计对象之间的关系和责任，进而保障审计工作的顺利开展。

(二)制定突发公共事件跟踪审计应急预案

国家审计机关应当按照《国家突发性公共事件总体应急预案》的标准编制相应的审计应急预案，如《突发公共事件跟踪审计应急预案》，并要求各级审计机关按照该预案编制与本地具体情况相符合的跟踪审计应急预案，建立具体、规范的应急性跟踪审计的响应机制，按照“战时状态”的标准，适当地简化应急审计程序，成立突发公共事件跟踪审计工作领导小组，细化分工，明确责任，推动应急保障制度机制进一步健全完善，确保在突发公共事件发生时，各级审计机关能加快应急审计工作的响应速度，提高开展应急审计工作流程的效率，促进突发公共事件工作合法、合规、合序进行，为本地突发公共事件应对工作提供坚实保障。

(三)完善突发公共事件跟踪审计的绩效评价指标体系

完善突发公共事件跟踪审计的绩效评价指标体系，其中要包括绩效评价对象、绩效评价指标、绩效评价标准和绩效评价结论等具体内容。要分别设置应急阶段和恢复重建阶段跟踪审计的绩效评价指标。应急跟踪审计阶段可以具体分为财政资金和捐赠款物等在筹集、分配、使用以及管理等环节的具体评价指标；恢复重建跟踪审计阶段可以分为相关政策规划和制定情况、实施和完善情况的具体评价指标，并采取定性评价和定量评价相结合的方法，对跟踪审计的结果进行量化。严格要求突发公共事件跟踪审计要遵循可操作性、全面性、成本效益性等原则，对被审计单位在突发公共事件应对工作中的绩效情况做出客观合理的评价，保证绩效评价工作的规范性，着力提高突发公共事件应对工作的绩效管理水平。

(四)加强应急性审计人才资源管理库建设

提升审计人员的综合素质可以通过建立应急性审计人才资源管理库实现。首先，各级审计机关要对审计人员的专业、特长等信息进行分类管理后规范地纳入人才资源管理库，更要引入社会审计机构组织中的专业审计人才以及工程管理、法律、信息技术等领域的专家。其次，要在业余时间对人才资源管理库的审计人员进行专业的业务能力与职业道德培训，同时组织具有相关跟踪审计工作经验的审计人员分享经验。最后，要不定期地组织审计人员进行真实场景模拟，制定相应的考核指标，对审计人员的综合素质进行客观评价。

(五)加强审计信息化建设

我国各级审计机关在应对突发公共事件跟踪审计时应当建设跟踪审计数据库，包括数据资料库、审计重点项目库、问题及整改情况库等(梁晶，2014)，还要运用大数据审计技术对突发公共事件的有关数据进行采集、挖掘、分析等，以及运用数字化审计无人机技术对人工无法勘查和检测的地方进行审计工作(翟晓敏，2018)。加强审计信息化建设不仅能提高跟踪审计效率、降低跟踪审计成本，还能减少跟踪审计过程中的检查风险。