改进预算编审 优化支出结构确保地方财政平稳运行

□

进入2020年后，减税降费政策形成翘尾，加之受疫情影响，阳泉市经济运行遇到了更大的困难。在艰巨复杂的形势面前，市财政局大力改进预算编审，持续优化支出结构，落实“紧日子、保基本，调结构、保战略”政策要求，力保地方财政平稳运行。

一、主要做法

（一）明确保障方向，兜住基本底线

面对复杂的经济财政运行形势，市财政局落实中央、省、市部署，兜牢“保工资、保运转、保基本民生”的底线，着力提高发展平衡性和协调性。年初预算编审中根据支出预算保障领域进行刚性度分类，共分为人员、运转、民生、偿债、事业发展、工程建设和预留七类，预算安排优先保障人员、必要运转和基本民生支出，优先支持中央、省有明确政策要求的重大战略，防范化解财政风险。年度收入财力严格支持“三保”政策，确保地方政府到期债券利息及时足额兑付，其他项目根据财力实际情况，争取通过其他途径妥善有序予以安排。年初预算草案初步实现了收支平衡，财政供给人员工资津补贴、部门单位及城市基础设施运行基本运转、中央、省规定的基本民生得到了足额保障，中央三大攻坚战等重大战略资金投入得到有效落实。

（二）严格实行“零基预算”，做到“能增能减”

一是明确政策决策依据，预算申报必须有明确的政策规定和决策依据，各部门自行出台政策或提高保障标准，申报预算资金的同时要提供市委、市政府决策情况；二是强化绩效评价结果运用，各部门单位申报延续性项目必须提供该项目2019年绩效评价情况，支出进度达标、绩效评价良好的项目优先纳入预算安排范围；三是精准测算资金需求，落实精细化原则，科学合理测算支出需求，申报项目的同时必须提供资金测算过程，部分项目还需提供市大数据局、机关事务管理局、财政预算评审中心等专业机构评审意见。

（三）大力压缩一般性支出，做到“有保有压”

在预算申报过程中，市财政要求部门单位的会议、差旅、调研、培训、劳务、各类工作经费等一般性项目总额按照不低于5%的比例压减；在预算审核过程中，结合实际情况进一步压缩一般性支出，提出对于延续性安排的经费类项目要全面压减，单位安排总额在50万元以内的适当压减，50万元至100万元的至少压减5%，100万元以上的至少压减10%。为实现“有保有压”，市财政局探索实行“大项目”管理，将单位经费类项目进行统筹整合，由单位根据年度重点工作开展计划，自行明确保障重点合理安排，年度内新发生重点工作优先在预算额度内调整解决，原则上不安排预算追加。

（四）多渠道筹措资金，支持转型发展和民生改善

一是争取上级政策和债券资金，对外积极向省级反映我市尖锐的收支矛盾和弥补民生短板、经济转型发展中遇到的困难和问题；对内督促各部门单位尽快完善公益性项目前期手续，编制资金平衡方案，尽早做好发债准备，在债券申请竞赛中跑到前面。二是争取转移支付，在2019年争取市级均衡性转移支付的基础上，2020年省级再次提前下达对市级均衡性转移支付，有效弥补了市级资金“三保”资金缺口。三是做好资金统筹，一方面做到年度间预算有机统筹，选取部分符合政策规定的民生类、偿债类等刚性度较高的项目通过上年结转资金安排，另一方面做到各级财政资源有机统筹，充分发挥“因素法”分配转移支付补短板的作用，置换出部分本级财力安排的项目，腾出财力用于“三保”重点支出。

二、存在问题

（一）“三保”压力大，支出结构固化

据初步预计，2020年市、县（区）国家标准“三保”支出将占年度预计可用财力比重将达到80%甚至更高，其中市级年初财力内安排“三保”支出23.69亿元，占当年收入财力的66.58%。在国家标准“三保”支出以外，基层财政还必须落实地方各项“三保”支出。在统一工资津补贴以外要落实目标责任奖、公务员医疗补助等地方津补贴；除部门单位正常运转经费以外，还必须保障城乡基础设施运行维护；除基本民生支出以外，还要负担社保收支缺口、国企国资改革等重点民生支出。从目前统计分析来看，市、县（区）国家标准的“三保”支出增幅已经超过一般公共预算收入增幅，同时，要安排其他民生、偿债、政策性配套等重点支出。在收入下行、必保支出不断增加的情况下，市、县（区）财政支出结构固化，对财政平稳运行造成不利影响。

（二）刚性兑付政策叠加，风险不容忽视

近年来，全市地方政府债券余额不断增长，地方财政还本付息压力不断增加。今后几年还本付息逐步进入高峰期，2020年全市地方政府债券到期本金分别18.46亿元，其中市本级分别为14.42亿元；应付利息4.76亿元，其中市本级分别为2.59亿元。除了必须兑付到期政府债券本息以外，还要落实隐性债务十年化解规划；按国务院要求今年要全面清理拖欠民营企业中小企业账款。短期内刚性兑付政策不断累积叠加，地方政府性债务风险情况不容忽视。

（三）政策性配套任务重，推动改革资金缺口大

一是中央、省重大民生项目配套压力大，如冬季清洁取暖2020年仅市级就要安排配套资金3亿元，三大旅游路市级需安排配套资金1.5亿元。二是城乡基础设施补短板资金需求大，2017年以来市委、市政府推进创卫攻坚、阳大铁路、棚户区改造、二青会场馆及周边道路建设、污水处理、垃圾处置等重点项目，都需要市、县（区）财政筹措建设资金。三是推动转型发展资金需求大，国企改革、设立产业转型发展基金、创优营商投资环境、落实招商引资优惠政策等，资金缺口较大。

三、政策建议

一是进一步优化一般转移支付结构。一般性转移支付对落实“三保”和基层财政平稳运行发挥着支柱性作用，其中财力性转移支付主要支持“保工资、保运转”，共同事权转移支付主要支持“保民生”。今年以来，国家大幅度优化转移支付结构，提高了财力性转移支付和共同事权转移支付比重。但从目前减税降费带来的困难来看，基层财政还需要更大力度的支持。建议进一步优化一般转移支付结构，在标准收入测算中剔除还本付息、化债等刚性扣减因素，支持基层财政平稳运行。

二是继续增加“因素法”分配专项转移支付比例。在环保、扶贫、基础设施建设等领域，减少指定具体项目下达资金的办法，更多采取上级设定绩效考核目标、由地方结合实际具体安排实施的方式，以有效调动地方积极性，提高公共服务质量，腾出地方财力应对减收。

三是增加资源地区补偿性转移支付。阳泉市是传统老工矿基地，多年来高强度煤炭开采造成了资源枯竭、生态环境破坏、基础设施落后、社保压力大等历史遗留突出问题。近几年，中央设立资源枯竭城市转移支付，2018年、2019年分别下达我市1.45亿元、1.49亿元，对于支持我市转型发展起到了一定作用，但由于规模较小，难以充分发挥政策效应。建议上级加大对资源地区补偿性转移支付，帮助地方财政解决历史遗留问题。