重新发现东亚社会保障——对发展主义话语中东亚国家发展能力的回应及新解

贾玉娇

伴随东亚国家与地区的经济发展打破西方一枝独秀的格局，以及东亚国家与学者主体意识的增强，东亚开始成为一个知识与话语体系产生的空间，其形成的标志之一是关于东亚国家与地区发展能力以及社会保障制度讨论的兴起。在此过程中，一套清晰表征东亚国家与地区社会保障体制的概念体系逐渐形成，并亟待实现进一步的发展，以增强对东亚国家和地区社会保障发展的解释力和指导力，进而更加明晰东亚国家发展之路。

一、打开东亚现代社会保障制度研究之门

1990年，埃斯平-安德森的《福利资本主义的三个世界》问世。在此书中，他继承并发展了熊彼特对西方国家进行全景-分类式研究的路径，运用马克思提出的劳动力“商品化”这一资本主义社会的人存在属性进行福利国家透视，发现并讨论社会保障制度的“去商品化”性质，及其维护一定社会阶层结构的秩序意义，由此揭示出作为“去商品化”承载容器的社会权利与资本主义对立、依存的矛盾关系问题。这一矛盾的不同样态成为决定西方国家社会权利实践程度，以及社会保障制度差异的根本所在。接着，埃斯平-安德森进一步揭示了不同矛盾样态下所掩盖的政治权力结构，比较分析了各国不同的政治联盟传统及联合水平。由此，埃斯平-安德森解密了福利资本主义生成逻辑，提炼出三种社会保障与资本主义逻辑的互动模型，从而生动展开了“福利体制”内容。①参见［丹麦］考斯塔·埃斯平-安德森，郑秉文译:《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2003年。本文认为，“福利体制”分析范式的提出，突破了传统“福利制度”单维分析的研究局限，强调将福利制度视为西方资本主义国家治理体系中的一部分，并将福利分析置于与西方国家治理逻辑相互作用的历史过程之中。

二战以来，西方成为主控世界政治、经济、社会话语权的知识产出空间。在这一空间中，研究者们基于西方优越的价值立场来开展研究的研究惯习与西方优越于其他国家的“领先”“中心”形象之间彼此强化。其所形成的“发展”阶段论调预设了东亚等非西方国家的“落后”“边缘”处境与必然接受现代化引导、进行现代发育，进而成为“发展中国家”的命运。埃斯平-安德森福利体制的三分法理论同样蕴含这一隐喻。这也成为对其理论地域解释力不足进行辩护的有力托词，即因为东西方经济、政治与社会处于不同的发展阶段或在全球发展体系中处于不同位置，因此用处于高发展阶段的、全球发展格局中心位置的西方福利体制类型，来归类分析仍旧处于低发展阶段和边缘地位的东亚国家和地区，必然不具有现实解释力，但对这一地区的未来社会保障制度发展具有理论前瞻意义。以这套概念表征体系关照东亚后所形成的建构意义是提高东亚与西方的同质性，进而强化西方引领、中心论。

但是，东亚所具有的特殊性即便在其接受了强势的现代化洗礼后，仍旧彰显开来，它是决定东亚之所以为东亚的本质所在。用与资本主义发展诉求紧密契合的劳动力“去商品化”来度量西方社会保障发展水平是有效的，但是在解读东亚国家和地区社会保障时显得局促不足②武川正吾、金妮：《转型期的日本社会保障》，《社会保障研究（京）》2005年第2 卷。。为增强“福利体制”范式的解释弹性，埃斯平-安德森在其《福利资本主义的三个世界》的再版自序中提出“去家庭化”，用以测度东亚社会保障。但是，这种以家庭与国家二元对立作为先验性前提的理论，真的适用于东亚吗？由此，引出了东亚是否存在社会保障的世纪疑问③郑功成：《东亚地区社会保障模式论》，《中国人民大学学报》2012年第2 期；林义：《东亚社会保障模式初探》，《财经科学》2000年第1 期；林闽钢、刘璐婵：《东亚福利体制研究：何以可能与何以可为》，《社会保障研究（京）》2012年第2 卷；席恒、田宋：《合作收益视角下的东亚社会保障模式》，《山东社会科学》2017年第7 期。。20 世纪90年代，越来越多的东亚学者接触到埃斯平-安德森的福利体制理论，从而打开了发现东亚社会保障的研究大门，开启了一场在东亚国家与地区的共性与差异性所生张力之中探寻社会保障体制之旅，逐步为世人展现一幅鲜活、丰富的东亚社会保障发展图景。

二、是否存在东亚本土意义上的社会保障体制？

摆在学者们面前的一个亟待阐释清楚的前提性问题是，根植于儒家思想的东亚价值观与现代社会保障制度是否冲突并难以融合，①王卓祺：《东亚国家和地区福利制度：全球化、文化与政府角色》，中国社会出版社，2011年，第97 页。对该问题的探讨成为20 世纪末期全球化背景下文化碰撞大讨论中的子话题之一。这一时期的主流观点认为，本土文化在经受外来强势文化侵袭后发出何种回应，不仅能够体现出其生命力的韧度，还能据此判断其发展前景。因此，早期发端于文化维度的东亚社会保障讨论不仅意在阐明东亚社会保障发展规律的特性问题，还对东亚传统社会发展逻辑与现代性发展逻辑交汇前景做出预判。

对此，学者们的观点出现了分殊。一种观点认为儒家文化抑制或不利于现代化及其产物——社会保障制度的发展，主要理由是儒家文化取消了个体与外部世界的紧张感，无法生成社会发展与制度创立的动力源。据此认为应当去除儒家文化对东亚国家和地区现代社会建设的影响，进而取消东亚意义上的社会保障制度发现与建构，运用埃斯平-安德森的福利三分法，演绎出现代东亚版，如将日本视为混合自由主义型和保守及共责主义型的福利国家，自由主义对保守主义福利模型光谱，或保守主义型福利体系。

与上述观点相左，另一种观点认为儒家文化在与外来文明的碰撞过程中表现出超强的适应性，从而强调儒家文化在东亚现代社会发展与社会保障制度发展中的积极意义。在此方面，沈洁从历史角度考察了与东方价值观相异的西方社会保障理念的传入途径及其与儒家文化的冲突与交汇过程。②沈洁：《中、日、韩社会保障发展路径的比较研究》，《社会保障研究（京）》2013年第1 卷。儒家文化博大精深，除了需要去除的落后部分，其思想精髓对中国以及东亚影响深远，已然成为东亚国家和地区现代化转型与发展历程的文脉。儒家世俗伦理之于东亚的意义，犹如基督教之于西方的意义，进而对东亚社会保障制度建设与发展产生重要影响。下面，笔者从三个方面进行阐释。

第一，儒家家庭保障观对东亚社会保障发展的影响。从东亚国家和地区的社会保障实践来看，无论是施行社会保险的东北亚，还是施行强制储蓄的东南亚，都很重视家庭的保障功能。一些学者将孔子思想中重视家庭团结和父权思想下的群体主义价值视为促成东亚国家和地区福利制度发展的重要基础。③参见Joseph Wong, Healthy Democracies: Welfare Politics in Taiwan and South Korea, Cornell University Press, 2004.与西方国家将家庭作为国家瞄准保障对象的单位④例如，德国将家庭作为受益单位，而非缴费单位，维持的是传统的家庭结构与社会分工。不同，东亚国家和地区强调家庭或家族的初级庇护作用，将家庭成员之间的分工与功能补偿视为重要保障资源。这是因为，与西方“横轴式”的家庭结构不同，东亚的家庭结构是“纵轴式”的，父母与子女之间的情感与责任成为东亚家庭的核心内涵。

第二，儒家包容理念对东亚社会保障发展的影响。由上文可知，虽然国家刻意让家庭承担较重的福利责任，但是不能由此得出东亚社会保障与家庭保障此消彼长的简单论断。因为在东亚社会的差序格局中，家庭与个人之间的庇护-忠孝关系是可以依次向外复制的，即在国家和家庭、家族之间也同为庇护-忠孝关系，从而模糊了国家保障与家庭保障之间的边界。换言之，东亚“国家-家族-家庭-个人”天然具有内在利益诉求的一致性。从具体的制度实践上看，新加坡将儒家思想所主张的“藏富于民”的国家治道与个体“勤劳节俭”的生活之道演绎为强制储蓄型的现代社会保障制度，一方面强调储蓄对个体应对未来风险的重要性，进而提高社会整体应对风险的能力；另一方面形塑出勤劳自强的社会劳动者，并有助于增强个体安全感、自信心和尊严。因此，该制度具有同时增促个体与社会可持续发展的重要功能，成为新加坡“善治”体系中的重要构成。

第三，儒家和合观对东亚社会保障发展的影响。与西方二元对立的思维范式不同，在儒家和合文化逻辑的支配下，部分东亚国家和地区建立起了与经济发展相包容、与经济发展目标相协同的社会保障制度，亦即东亚社会保障制度实践过程具有消解西方社会保障与经济发展对立困境的功能。例如，中国总体性社会时期确立起来的集政治、经济和社会三位一体的国家-单位劳动保障体制；具有社会政策与经济政策融合属性的新加坡组屋政策；日本现代企业管理引入家族式治理逻辑，在企业中形成如同家族般的庇护-效忠机制，从而消解劳资双方激烈的利益冲突等。

在此基础上，学者们提炼出具有浓厚现代儒家色彩、鲜明东亚特色的社会保障模式，如“生产式福利体制”“东亚社会福利体系”“儒家福利国家”“发展型福利国家模型”。在上述理论观点中，生产性福利体制和发展型福利体制得到更多的理论关注与实证支持。这是因为上述两种分析范式描述并揭示出了对二战后东亚国家发展起到重要推动作用的制度运行机理。其中，生产性福利体制强调社会保障政策依附于经济政策，发展型福利国家强调社会保障政策与经济政策相融合。

三、发展主义框架下的东亚社会保障范式探析

（一）发展主义框架下的东亚社会保障范式的形成与争论

在20 世纪上半叶，东亚国家和地区都处于殖民地或半殖民地时期。二战后，各个摆脱殖民统治的东亚国家和地区纷纷走上“发展”之路，并以实现“经济发展”作为国家或政府工作的首要任务。因此，“发展主义”成为主导东亚国家重塑的重要逻辑。所谓发展主义是指在二战后伴随亚非拉国家解放而由西方国家确立起来的、具有支配性的、对亚非拉国家治理系统建构与国家治理目标产生重要影响的知识-权力体系。具体说来，发展主义依据西方国家样态而形塑出发达国家的形象，从而确立西方国家的优势地位。以此为参照，广大的亚非拉国家无论在政治民主、经济发展，抑或是社会进步等方面都处于明显的不利地位，因此被贴上“野蛮”“未开化”等标签，成为亟待接受西方现代性开化的国家，而这一开化进程的广泛铺开即为现代性的全球化。

在此背景下，东亚国家与地区发展在国际学术研究领域始终被冷落。开启人们广泛关注东亚国家和地区发展模式与机理的标志性事件是，20 世纪70年代左右的东亚部分国家和地区的经济飞速发展，即亚洲“四小龙”创造的经济奇迹，以及亚洲经济群①世界银行于1993年发表了名为《东亚奇迹》的报告，把中国香港、印度尼西亚、日本、马来西亚、韩国、新加坡、中国台湾、泰国等八个国家和地区赞誉为“实现了高水准成果的亚洲经济群”（HPAE）。参见郑功成等：《东亚地区社会保障论》，人民出版社，2014年，第142 页。的形成。这引起西方学者们20 世纪80、90年代的热烈讨论，并大致形成两种具有代表性的观点。一派学者持偶然论，认为东亚经济繁荣是由于人口红利或政府以牺牲社会发展为巨大代价而换来的，因此，东亚经济繁荣不具有可持续性和研究的代表性。1997年亚洲金融危机的爆发，使得持这一派理论观点的学者更加坚信其观点。但是，随着东亚国家和地区经济的复苏，该知识共同体内的许多人开始倒戈。与之相对，另一派学者认为东亚经济繁荣的背后体现出的是具有东亚特色的国家发展模式。以斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）为代表的经济学家，被迫接受了以产业政策为代表的国家干预，并将拥有一套具有超凡治理禀赋的官僚体系②［美］约瑟夫·斯蒂格利茨、［美］沙希德·尤素福编，王玉清、朱文晖译：《东亚奇迹的反思》，中国人民大学出版社，2003年，第5 页。视为成功的关键。约翰逊（Chalmers Ashby Johnson）将其称为“发展型国家”③［美］阿图尔·科利：《高速增长的政治经济体从何而来？韩国“发展型国家”的日本谱系》，载禹贞恩编，曹海军译：《发展型国家》，吉林出版集团有限责任公司，2008年。，也有学者称之为“管治国家”。发展型国家是二战后世界社会科学理论界对东亚国家特征所形成的共识性描述，这一结论是在对东亚与拉美和东欧等地域内的国家发展进行对比后得出的。该观点认为东亚国家和地区采取的是国家机关技术官僚带领的市场经济模式，政府或官僚有意识地将经济发展视为优先治理目标，同时利用国家力量（经济及社会政策）提升经济生产力及竞争力。发展型国家具有两大相互关联的重要特征：一是官僚体系所具有的超凡禀赋，即官僚能力或国家治理能力；二是明确的国家发展目标所依托的制度组合载体，即政府通过制定并形成政治、经济与社会政策集合体，以达到促进经济发展的目标。

在进一步解读发展型国家何以具有强大的国家治理能力时，大多数研究将焦点放在了政府制定的产业、工业、金融等经济政策所具有的国家治理功能，以及世界经济重心转移、技术普及等给东亚地区经济发展提供的机遇上。然而，虽然从经济视角解读发展型国家的治理能力看似直接有效，但却回避了同是发展中国家并采取相似经济发展策略的拉美国家同期的经济增长率远远低于东亚的问题④20 世纪80年代，拉美各国的平均增长率为1.7%，远远低于东亚地区的6.6%。。同时，还忽视了由经济发展所产生的政治、经济与社会发展代价，及其对国家治理能力提出的严峻挑战以及国家所作出的制度回应。如前文所述，此种二元对立的、将经济发展“脱嵌”于社会的西方式分析路径，难以全面准确解读东亚国家治理能力。这是因为，一方面，发展型国家的治理能力是通过一个由政治政策、经济政策与社会政策等有序组成的执行体系来共同承载的，因此，不能仅从经济层面进行单维度分析。需要注意的是，虽然不同东亚国家的发展目标一致，但是达成目标的国家治理体系的内部结构有所差异，亦即在现代国家治理体系中社会政策与经济政策的关系不同，这将在下文中进行详细阐述。另一方面，由于东亚各国深植于儒家文化中，“和合”“中庸”等观念早已内化于东亚社会实践的方方面面。那些在西方社会处于矛盾对立关系的劳动者与资本家、个人与国家、社会与经济、公平与效率等，经由东亚国家治理后结为矛盾统一体。因此，一些东亚社会政策研究者和比较政治研究者纷纷从社会政策和经济政策的互动关系中，探讨社会政策在东亚现代国家治理中的重要作用。

在这方面作出开创性贡献的是古德曼（Roger Goodman），他指出东亚各国和地区政府制定的发展战略包含了这些国家和地区中的大多数社会政策①Roger Goodman, et al., The East Asian Welfare Model: Welfare Orientalism and the State, London and New York, Routledge, 1998, pp. 166-169.；权赫周发现韩国和中国台湾地区在1997年金融危机期间，将社会保障作为促进经济恢复的重要手段；吉尔伯特（Neil Gilbert）也通过分析这一时期的东亚社会保障指出，与20 世纪80年代西方社会政策分析中的社会负担转向不同，东亚新兴经济体正在发展积极的社会保障。然而，在探讨东亚国家社会政策与经济政策整合的内在机理时，学者们的观点出现了分歧，可以分成以米德格雷为代表的“发展型社会福利”和以郝利德为代表的“生产性社会福利”两种观点，它们都是对东亚国家和地区社会保障体制可能具有的共性的探索与共识。发展型社会福利指出社会政策的思维深受经济发展考虑的影响，认为社会政策与经济政策相融合。生产性社会福利强调社会保障制度对经济成长的效用，认为社会保障政策应当高度从属于经济政策。然而，反驳生产性社会福利的观点指出，从政治民主化或是全球化的角度看东亚福利体制的性质变迁，似乎逐渐转向较为普遍式的福利供给②Yeon-Myung Kim, "Beyond East Asian Welfare Productivism in South Korea," Policy and Politics, 2008, 36(1).。当然，在此过程中，存在福利扩张的现象，以及堪虞的“肉桶政治”与相关的财政恶化后果③Yeun-wen Ku, "Is There a Way out? Global Competition and Social Reform in Taiwan," Social Policy and Society, 2004,3(3).。

（二）对发展主义框架下的东亚社会保障范式争论的回应

生产性社会福利与发展型社会福利已经成为现阶段解读东亚社会保障的两大基本话语体系，虽然不同话语下的学者们的观点不同，立场有所差异，但是他们的核心意图是基于东亚与西方不同的理论前提，在东亚社会保障制度实践中提取区别于西方且稳定存在于东亚政治社会文化情境中的制度特征，如重视与经济发展关系的协调、强调家庭（与妇女）的福利责任等等，发现或推动建构具有一致性的且具有东亚特色的社会保障体制。由于二者在社会保障政策与经济政策关系上持相反观点并不可调和，进一步加深了构建一致的东亚社会保障体制的理论解释困境，造成东亚社会保障学术话语断裂。结合二战后东亚国家发展以及在此基础上提炼出来的发展型国家分析框架，以上研究为本文研究提供了以下几个方面的奠基性内容。

第一，从国家治理体系的宏大视野中审视社会保障制度。总览东亚社会保障制度研究，虽然自20 世纪90年代以来，研究成果数量不断增多，但是研究同质性强，绝大多数研究就社会保障制度而论社会保障制度，或是对东亚社会保障制度进行政策构成、支出总量的横向比较研究，或是进行纵向的制度演进史梳理，还有少数研究关注东亚社会保障制度产生与发展的政治、经济、社会与文化情境，以及现代社会保障制度发展的初始条件、路径和速度等方面。此种将社会保障制度与宏观国家制度体系以及国家发展目标相脱嵌的做法，无法对东亚社会保障发展机理做出深入解读，并会陷入到因各国政治、经济、社会与文化情境不同而放大东亚社会保障异质性，进而无法把握其整体发展特征与脉络的研究境地。而上述研究的一个重大的理论贡献是引入政策体系的结构分析视角，将社会保障置于国家治理这一宏大视域下，据此就可以较为清晰地呈现出一幅东亚国家和地区社会保障体制的发展进程图。在东亚国家治理的历史变化趋势中，考量社会保障制度在国家治理体系中的结构性变迁，以顺应国家治理和发展的需要。从学者们达成的研究共识来看，东亚国家和地区国家治理与发展的主导逻辑经历了威权-经济发展优先、威权民主化-经济社会协调发展、威权民主化-经济社会包容性发展的转变。在此宏大叙事中，东亚社会保障故事应运而生。

第二，在社会保障制度发展与国家发展目标实现的联系中展开社会保障制度分析。绝大多数东亚国家和地区是在20 世纪中期起开启的那场自上而下的国家重建运动过程中建立起现代社会保障制度的。由此可见，虽然东亚国家和地区的社会保障制度发展水平有限，但是东亚社会保障制度建设成为东亚国家和地区提高国家建设与发展能力的应有之义，成为东亚现代国家治理体系中的一项必不可少的组成部分，成为社会的重要组成形式。具体说来，其一，该制度满足了国家权力获得社会认同的需求，从而夯实国家权威的合法性，这点对于东亚新兴国家而言尤其重要。这是因为新政权在建立之初亟需形成稳固的社会支持基础和安定团结的社会局面。只有如此，才能谈经济发展。由于社会保障制度具有显性的实现社会团结、维护社会稳定的功能，这点成为东亚各国在建设国家治理体系过程中考量社会保障制度建设的基本出发点。其二，它在儒家文化、殖民文化与发展主义三股文化流的交融影响下，具有推动实现东亚国家和地区自主、自强，并寻求独特发展之路的重要功能。其三，它们过去、现在和未来的发展都与本国、本地区的全面发展目标紧密结合起来，它们实际上的进展很大程度上取决于它们对达到总目标所能做出的贡献的程度。

第三，在社会保障政策与经济政策关系中考量社会保障制度。以上述研究为代表，对东亚社会保障制度的研究往往以经济政策为参照系，通过考察其与经济政策之间的关系来进行社会保障制度及其功能定位分析。这一研究路径的形成受20 世纪80年代以来的西方福利国家危机争论的影响，其讨论的一个核心议题就是社会保障支出与经济发展的关系。社会保障与经济发展二者关系已经成为影响西方福利国家性质与走向的核心变量。在此背景下，研究者们发现一些东亚国家和地区在金融危机期间的社会保障支出非但没有减少，反而增加。由此引发了对东亚社会保障与经济发展关系的持续、深入的关注。在对二者关系进行横向比较研究得出生产性与发展型社会福利体制之别的同时，陈芬苓、古允文等学者指出东亚社会保障与经济发展关系所具有的阶段性，亦即东亚国家和地区在迈向民主化的过程中，从经济优先转为重视社会发展，而体现在社会制度方面则是加强社会保障制度的力度，以及扩大包容性或普及性的福利项目。

第四，上述研究使得构建一致的东亚社会保障分析框架成为可能。一直以来，研究者们虽然在东亚社会保障独特性认知方面达成共识，但是就建构一致的东亚社会保障分析框架始终未能达成一致看法。王卓祺认为将东亚社会保障模式进行归类是徒劳的①王卓祺：《东亚国家和地区福利制度——全球化、文化与政府角色》，中国社会出版社，2011年，第42 页。。这主要是由于东亚国家社会保障体系的异质性较为明显，例如社会保险型和强制储蓄型的分立，各国和地区社会保障制度结构的差异性显著，因此要建构起一致的东亚社会保障模式是一件非常复杂的事情。然而，综合以上研究思路，可以大致勾勒出一个东亚社会保障体制的分析框架，这一框架超越于东亚各国和各地区的具体的社会保障制度及产生情境，使得尝试建构一致的东亚社会保障分析框架成为可能。

四、东亚社会保障分析框架与制度模式的尝试性建构

（一）东亚社会保障体制分析框架

1.国家治理体系中的社会保障制度位置及其与经济政策关系

本分析框架的主体结构采用了周雪光提出的“权威类型-支配手段-合法性基础”的研究思路②周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《开放时代》2013年第3 期，第5-28 页。。与之不同之处在于，本文并非将其应用于对“官僚制”与“国家权力”的关系研究方面，而是用以阐释国家治理运行机理与变迁机制。该分析框架来源于韦伯（Max Weber）有关国家治理模式的研究。在《经济与历史：支配的类型》中，韦伯划分出三种理想的权威类型，即传统权威、卡里斯玛权威、法理权威③［德］马克斯·韦伯著，康乐等译：《经济与历史：支配的类型》，广西师范大学出版社，2004年，第297-323 页。。然而，这并非仅仅是一种类型学意义上的研究，它还具有国家治理逻辑转换的动力学意义。具体说来，一种权威类型就是由一套“权力”“支配手段”和“合法性基础”，按照一定的主导逻辑，结成彼此之间存在相互作用力的有机整体。在其内部，由于“支配手段”的有效性具有“双向检验”特征，即在权威运行过程中，支配手段的有效性需要接受来自国家权力和合法性基础的双重检验。由于国家权力与合法性基础的组织载体之间存在利益分野，甚至利益冲突，使得支配手段需要在维护国家权力的前提下，吸合来自不同组织的作用力④唐睿：《体制性吸纳与东亚国家政治转型——韩国、新加坡和菲律宾的比较分析》，中央编译出版社，2014年，第13 页。。当支配手段不能有效满足社会利益诉求，亦即支配手段失准、失灵，则产生消极社会认同，引发国家权力合法性危机。其中，当由社会结构变迁产生新的权益诉求得不到有效满足，引发支配手段失准、失灵，进而引起国家权力合法性危机时，表明该权威类型内的张力运动超越其包容范围，从而生成权威转型动力，引起权威类型更替。

在此基础上，本部分结合前文分析范式，对其作出以下发展。首先，将“支配手段”具体化为官僚制与政策两个方面。官僚制是支配手段的组织载体，政策是支配手段的作用形式，具体包括政策内容与政策结构两个维度。从既有的相关研究来看，从政策内容方面讨论东亚国家治理的研究较多，从政策结构方面讨论国家治理能力的研究较少。由前文分析可知，政策结构对国家治理能力提升与现代化转型同样具有重要影响。在具体实践中，大多数东亚国家和地区的政治精英基于本国社会保障的历史传承和具体国情，围绕经济发展，推动形成各具特色的社会保障与经济政策的有序组合。为对此作出清晰描述，笔者将“发展型社会福利”和“生产性社会福利（生产主义社会福利）”所提出的社会保障与经济政策关系问题置于东亚现代国家治理体系中，在这里将国家治理体系视为由众多制度按照一定组合逻辑形成的制度体系，从社会保障与经济政策的关系及其在国家治理体系中的位置两个维度，综合描述并详细分析了现代社会保障制度在东亚国家治理中的作用及其机理。由补偿性政策模型、生产性社会福利和发展型社会福利提炼出三种社会保障制度与经济政策的组合形式，即“依附-托底”“依附-中心”和“融合-中心”。从亚洲“四小龙”经济和社会政策结构的变迁来看，韩国、日本与中国台湾地区都经历了从“依附-托底”到“依附-中心”的政策结构转向，并且在后来的政策实践中出现“融合-中心”的变迁趋向，从而顺应新形势下所提出的国家治理要求，提高国家治理有效性，夯实国家权力的合法性基础。其次，将合法性基础具体化为社会结构与社会认同两个方面。其中，社会结构是具有实体意义的社会单元的结合体，社会认同包含两个层面，一是个体对所处社会，以及在其中所获情感和价值的主观确认，二是由上述个体主观确认汇聚、凝结而成的社会自我评价与对国家权力正当性的评价。第三，将该框架内的“双向运动”分别描述为：国家权力引导与建构合法性基础；合法性基础推动国家权力体系调适与支配手段改革。

2.国家治理视域下社会保障制度体系内外结构的双向互动关系

上述分析框架将生产性社会福利与发展型社会福利统合起来，由这两大范式凝练出来的社会保障制度与经济政策之间及其在国家治理体系中的位置与国家治理和发展目标互为因自变量，亦即社会保障制度与经济政策之间及其在国家治理体系中的位置受国家治理和发展目标驱动形塑，反过来国家治理和发展目标的实现需要与之相适恰的社会保障制度与经济政策关系及其在国家治理体系中的位置，从而取消生产性社会福利与发展型社会福利的二元对立关系，将它们所揭示出来的社会保障政策与经济政策之间的关系作为特定国家发展阶段中服务特定国家治理目标的具体表现形式。需要说明的是，社会保障制度并非是一个制度，而是一系列制度构成的总和。从东亚各国和地区的制度构成来看，社会保障制度体系包括社会救助、社会保险和社会福利三大基础板块。在下文所列的不同的社会保障与经济政策的组合关系中，分别对应特定的社会保障制度内在结构。

（二）重构东亚社会保障体制

1.依附-托底型

所谓依附-托底型是指社会保障制度依附于经济政策，服务于经济发展这一国家治理的主导目标，且其在国家治理体系中处于托底位置。与之相适恰，社会保障制度体系内部结构为社会救助制度居于主导，社会保险和社会福利制度初步发展。其存在于20 世纪50年代的日本、60年代的韩国、80年代到90年代的中国。在此体制中，将社会保障与经济发展对立起来，工业主义思维占据主导地位，主张经济先行，只有经济发展上去了，才能谈社会保障；将社会保障制度作为社会稳定器、安全阀，化解由于经济外部性和市场经济发展所带来的弊端，形成事后补救式的社会保障理念，重视收入维持。在依附-托底型的社会保障体制中，重视收入维持式的社会保障的积极意义在于：一方面保障社会成员的生活，另一方面将其作为促进消费的手段。然而，这并未从根本上解决提高消费能力的问题，反而助长消费社会中透支消费的问题。这种体制在社会保障制度建立之初，会形成立竿见影的治理效果，平复由经济社会发展失衡所引发的社会矛盾，树立国家权威，但是从长远看，这一模式会致使社会保障陷入成为社会负担的困境，从而加剧社会保障与经济发展之间的矛盾，致使政府陷入经济发展优先还是社会保障发展优先的两难选择困境。

经济政策与社会保障制度的割裂，以及社会保障制度在国家治理体系中的兜底定位，会对经济社会良性互动造成极其消极的影响。第一，经济发展的核心动力在于人，人力资本的提升成为推动诸多东亚国家和地区发展的重要因素。然而，在依附-托底型社会保障体制中，社会保障无法发挥出促进劳动力生产和再生产的积极作用。因此，从长远看会逐渐加剧产业升级与劳动力供给不足的失衡问题，即形成用工荒和劳动力过剩等结构性劳动力问题，从而使经济发展速度放缓①［丹］克劳斯·彼得森：《为福利而增长还是为增长而福利？北欧国家经济发展和社会保障之间的动态关系》，《社会保障评论》2019年第3 期。。同时会增大社会保障资源国家供给的社会需求，从而进一步加深社会保障作为社会负担的社会认同，加剧社会保障与经济发展的对立关系。第二，社会发展与经济发展的割裂，导致经济发展越来越依赖资本运作、金融创新与科技进步，而这会在社会公共资源分配不公的条件下加剧社会贫富差距，导致部分社会成员脱离于主流经济社会发展体系，由此导致底层群体越来越依赖社会保障，缺少竞争能力。由上述分析可知，依附-托底型的社会保障体制会造成经济与社会发展之间的恶性循环。从东亚国家和地区的社会保障制度实践上看，这一体制往往存在于新兴国家治理体制初创的国家发展早期。随着国家发展与治理水平的提高，国家发展目标发生变化，与之相适应社会保障制度与经济政策之间的位置关系及其在国家治理体系中的位置也随之发生变化。

值得注意的是，该如何认识这一时期的东亚国家和地区的社会保障状况，是否有如西方学者所研判的其为经济发展的社会牺牲品呢？这一时期现代意义上的社会保障制度水平低是一个客观事实，但是其内部蕴含着现代社会保障制度发展的动力，因此低水平是阶段性的，这被后来许多东亚国家和地区的社会保障制度实践所证实。同时，与低水平的现代社会保障制度相补充的是不断向外释放制度红利的传统家庭保障制度。此外，低水平的现代社会保障制度这一事实内隐含的国家社会关系不是国家剥夺社会权益，而是在国家发展、民族独立自强的强烈愿望下，国家动员全体人民共建国家。这意味着当国家发展水平提高的时候需要反哺社会。

2.依附-中心型

所谓依附-中心型是指社会保障制度与经济政策之间的关系是依附型的，但是社会保障制度在国家治理体系中与经济政策同处于中心位置，即与经济相互协调发展。与之相对应，社会保障制度内部结构为社会保险制度居于主导地位，社会救助制度兜底，社会福利制度有所发展。与上一社会保障体制类型相比，这一体制更具有促进与调节经济发展的积极功能。按照社会政策研究者们的观点，社会政策会对经济发展产生作用，但不是直接的经济效益，而是间接效益。这是因为，更加积极的社会保障制度会对劳动力生产和再生产产生重要作用，但是却不能直接产生经济效益，只有劳动者从事经济生产，才能将社会保障投入转换为经济效益。在这个意义上讲，社会保险制度正是实现社会资源转化为经济效益的中介机制。在该体制下，最具有代表性的时空范围是20 世纪60—80年代的日本，20 世纪80、90年代的韩国，20 世纪90年代的中国。

在此体制中，社会保障制度与经济政策之间的关系前提仍旧是二元对立，但是在工业社会发展日益鼎盛时期，社会保险与经济发展之间的和谐统一关系开始形成。这是因为随着战后初期国家发展水平不断提高，社会保险制度由体现社会名义权利向实现社会事实利益方向转型。战后初期制定的诸多社会保险制度开始不断得到推广与发展。随着社会保险制度覆盖面的不断扩展，社会保险基金积累规模不断扩大，社会保险的经济调节与间接促进经济生产的功能逐渐得到释放。同时，工业社会发展也为社会保险制度发展奠定物质基础，促进了社会保险制度的进一步发展。然而，随着世界经济危机和亚洲金融危机的相继爆发，以及东亚国家和地区压缩式发展进程中面临的人口老龄化、少子化与经济发展水平之间的错配，工业社会与后工业社会的交织等复杂情境，使得这一体制面临严峻挑战。然而，与同期的一些西方国家相比，东亚国家和地区在社会保障方面的投入非但没有减少，反而增加。从投入的具体方面上看，主要投资领域为更具有积极意义的教育、儿童营养、医疗。①［韩］金炳彻、［韩］都南希：《低生育率危机背景下韩国家庭福利政策变迁研究》，《社会保障评论》2020年第2 期。

3.融合-中心型

所谓融合-中心型是指从功能上看，社会保障制度与经济政策合二为一，亦即社会保障制度具有显著的经济意义，并在国家治理体系中处于中心位置。与之相适应，社会保障制度体系内部的结构为社会救助制度兜底、社会保险广覆盖，从二者的发展规模与程度上看，处于继续完善阶段；以妇女儿童福利、教育福利、就业服务、医疗等为主要内容的社会福利水平不断提高。具体代表性的时空范围为20 世纪60年代以来的新加坡、20 世纪90年代以来的日本、20 世纪末21 世纪初期以来的韩国和21 世纪初期的中国。此社会保障制度与经济政策融合关系及其发展趋向的得出，仍是基于劳动力商品化这一市场经济发展的基本特征。劳动力是生产要素中的首要要素，因此用于投入到劳动力维持、发展与质量升级的社会保障资源如同用于扩大再生产的经济投入一样，具有经济属性，但是与具有私人利益属性的用于资本扩大再生产的经济政策不同，社会保障制度的投入使得人力资本的扩大再生产成为一项社会公共产品①［日］白濑由美香：《日本社会福利的变迁：向以“自立”为主的生活支援转型》，《社会保障评论》2018年第2 期。。同时，由于帮助劳动者提高应对未来经济发展所带来的劳动力市场结构性变迁风险的能力，增强了社会个体的自我发展能力和社会适应力，因此又具有社会保护的基本属性。

4.国家发展目标与社会保障制度结构调整之间的扭曲关系

在现阶段，无论是西方还是东亚，抑或是拉美，社会保障制度与经济发展之间的关系以及如何顺应国家治理与发展目标调整而做出相应调适，进而推动经济社会发展，已经成为世界范围内的一个重要议题。随着人类社会发展水平不断提高，以及随之而来的新风险的常态化，人的存在状态亟待需要通过完善与优化社会保障制度体系得以重塑。然而，在此进程中，许多国家的社会保障制度改革触及到了政治天花板，使这些国家陷入到所谓的福利国家悖论之中，即特定政治权威体制对国家发展目标导向下政策结构性调整起到约束作用，如西方资本主义政治权威的合法性基础在于社会，而其所要维护的主要利益群体是资本家集团，由于资本与社会之间存在根本对立，使得资本主义国家无法在顺应经济社会发展趋势下，释放社会保障制度改变人存在方式，重塑国家与社会、社会与个人关系的制度功能，进而通过采用一系列政治权术来掩盖和转移问题，扭曲社会保障制度体系内外部的双向协同关系。与之相似，一些东亚国家和地区在社会保障发展中也面临这一问题。

（三）东亚社会保障体制发展的新型“雁阵”

武川正吾认为应当建立一个区域一致的东亚社会保障模式，以应对区域性合作发展的需求。由前文分析可知，东亚社会保障体制的发展是有规律可循的，东亚国家和地区的社会保障体制形态变迁具有内在稳定的动力机制，从而使其呈现出阶段性特征。上述三种类型的演进是递进累积式的，形成一个时间轴上的实践序列，即由于各个国家与地区发展的初始条件与先天禀赋的不同，使得上述三种类型在不同时间段出现在不同的国家或地区中，但总体上呈现出一个比较清晰的雁型矩阵，即在东亚国家和地区发展的内在逻辑的支配下，在东亚的时空场中上述三种体制层层演进。这一内在演进的支配逻辑为，在后工业社会变迁和政治民主化诉求增强的背景下，国家需要对不断发展的社会需求与期待做出及时回应，将其融入到国家发展目标之中，以维护国家治理权威，不断寻求新威权政府的正当性，因此，社会保障与经济政策之间的关系必然得到逐步调整，使之更加适应现代社会发展趋势。从这个意义上讲，东亚社会保障体制演进的“雁阵”不仅仅是时空间意义上的，还是社会发展意义上的。

从既有的进化过程来看，韩国、日本、台湾地区经历了社会保障体制从“依附-托底”型向“依附-中心”型，并趋向“融合-中心”型转型的发展历程。以韩国为例，以下剖析并展示国家治理体系、国家发展目标与社会保障制度内外部结构变化之间的动态图景。从1961年到1979年为韩国现代国家治理体系初创期，韩国建立威权体制，经济社会快速完成现代化变迁，创造出“汉江奇迹”，奠定了现代韩国发展基础①Yamamoto Watanabe, New Challenges, New Approaches: Regional Security Cooperation in East Asia, Japan Center for International Exchange, 2011, pp. 56-59.。从早期社会保障制度实践来看，政府颁布系列社会保障法②朴正熙政权建立前期相继出台多个社会保障法律。1960年颁布《公务员年金法》，1961年颁布《生活保护法》《军事救援补偿法》《儿童福利法》，1962年颁布《灾害救护法》，1963年颁布《有关社会保障之法律》《军人年金法》《医疗保险法》《产业灾害补偿保险法》。，赋予社会成员福利权利之名。后随着新的社会结构发育形成，不断对既有的国家治理的支配手段形成挑战。在这一时期中，劳工集团呈现出三大变化，劳工规模持续扩张，劳工集团的性别结构发生改变，出现青年知识分子这类特殊的劳工群体。不断发展的劳工集团及其利益诉求难以进入国家权力体系。1972年，朴正熙政府面临第一次的合法性危机。为此，朴正熙政府一方面加大社会压制，另一方面逐渐落实部分社会保障政策，将其作为换取社会认同的资源。在1972年起的第三次计划经济时期，提出健康保险的重要性。1976年，全面修改《医疗保险法》，将参保对象由原来的大企业职工扩至全民，实行“当然参保”和“自愿参保”双轨制③Shinyoung Kim, "Towards a Better Understanding of Welfare Policy Development in Developing Nation: A Case Study of South Korea's Pension System," International Journal of Social Welfare, 2006, 15(1).。同时，发展低收入阶层的医疗保护事业。然而，有限发展的社会保障政策并未达到提升国家治理有效性的水平，国家权力的合法性危机愈演愈烈。伴随这一时期社会运动出现联合趋势，政治影响力增强，政府开始考虑保障其权益，先后制定了《老人福利法》（1981年）、《身心残疾者福利法》（1981年），颁布《最低工资法》（1986年）。其中，《最低工资法》规定，没有特殊技能或技能不熟练的劳动者工资达不到最低工资时，政府介入劳动力市场，保障劳动者工资高于最低工资④金钟范：《韩国社会保障》，上海人民出版社，2010年，第19-23 页。。但是，这一时期的社会保障政策仍旧延续朴正熙时代的做法，以社会救助为主⑤Huck Ju Kwon, "Advocacy Coalitions and the Politics of Welfare in Korea after the Economic Crisis," Policy and Politics, 2003, 31(1).。由于国家治理手段的有效性不足，导致国家权力出现合法性危机。1987年，韩国工人运动出现井喷现象，最终导致威权体制瓦解。

威权体制时代结束之后，韩国进入政治多元时代。在这一期间，政府推动建立新型劳资关系，促进劳资协商文化形成；工会政党化，允许工会涉足政治领域，从而重塑政治权力格局以及政府、市场和社会的关系格局，逐渐形成多元主体合作共治局面。由于韩国一直奉行轻社会保障、重经济增长的基本国策，导致潜伏于20 世纪60、70年代的劳动力维持危机开始显现。20 世纪80年代后半期，在新兴技术产业发展所产生的劳动力需求与劳动力市场之间出现了“错位”，即现有劳动力储备无法与新兴产业发展相适应，具体表现为“招人难”和“就业难”问题同时存在。在这一时期中，“随产业结构调整的雇佣支援问题”和“需要强化职业培训的问题”等被广泛提出。与此同时，民主运动结成进步阵营，提出社会公平、正义和发展社会福利；工人运动出现大爆发，工人要求提升待遇。 在此形势下，韩国政府在社会保障发展方面，作出划时代的决断。在1987年至1991年之间的第六次经济发展计划中，出现提高社会福利公平性的目标①蔡增家：《韩国转型》，巨流出版社，2005年，第111-113 页。。与1988年之前源于君王父权恩泽的社会救助②Song Ho Keun, "The Birth of a Welfare State in Korea: The Unfinished Symphony of Democratization and Globalization," Journal of East Asian Studies, 2003, 3(3).不同，此后韩国社会保障开始进入到权利时代。在这一时期中，国家角色由管制者向积极介入者转型。一系列社会保障法相继颁布，如《青少年培育法》（1989年）、《残疾人雇佣促进法》（1989年）、《婴幼儿保育法》（1991年）、《雇佣保险法》（1993年）等，国家实施着力于人力资本培育的积极社会保障政策。其中，1989年推行全民健康保险，将低收入户纳入健康保险范围中。同时，政府开始对全民健康保险给予财政支持，但是由于实施过程中引发财务危机的问题，使得改革之声强烈。然而，这一时期的改革非但没有解决问题，反而使得政府专业人士和利益集团之间的冲突显性化，并造成改革信任瓦解③Huck Ju Kwon, "The Korean Welfare State: Development and Reform Agenda," in Christian Aspalter (ed.), Discovering the Welfare State in East Asia, Praeger, 2002.，直到2002年，全民健康保险的财务问题才达成共识。到20 世纪90年代中期，上述政策调试的效果才开始完全显现。1997年，亚洲金融危机爆发，政府相继颁布以保障人权为目的的法律和制度，成立劳资委员会，建立劳资协商平台。在经济方面，开始超越先增长、后福利的发展模式，追求社会保障与经济发展“协同成长”“同伴成长”，即二者在国家治理体系中的位置由传统的“托底-依附”向“中心-依附”转变。这表明韩国现代国家治理手段发生重大转向，政策内容与组合形式发生里程碑式的变化。

转型后的社会保障发展并非注重水平的提高，而是更侧重于制度内涵的改善和结构调整，向与经济发展相融合的方向转型，集中表现在以下四个方面：第一，1999年《国民健康保险法》的颁布及其后的财政整合，表明韩国社会保障向更加积极的方向转变，并被评价为韩国医疗保障史上里程碑式的重大事件。第二，1999年将《生活保障法》修改为《国民基础生活保障法》，其重大意义在于生活保障政策由过去40年的“单维-施惠型”转变为“系统-权益型”，针对低收入阶层提供综合性、系统性的自立支援服务，鼓励个体参与劳动，防止劳动意愿减退。第三，2000年以后加大教育援助。以韩国bk21 计划为例，从1999年到2012年，教育援助经费增长了近一倍。第四，2007年1月，韩国政府宣布实施CDAS 账户④王卓祺：《东亚国家和地区福利制度——全球化、文化与政府角色》，中国社会出版社，2011年，第42 页。，适用于18 岁之前的孤儿和机构安置儿童，2008年扩及低收入家庭儿童，2009年扩至工作贫困家庭的儿童，2010年50%的韩国儿童被覆盖。该制度目标在于缩小儿童贫富差距、培育人力资本、扩大未来劳动力储备。

此外，单位社会时期的中国大陆、香港地区和新加坡建立起来的则是“融合-中心”型社会保障体制。需要说明的是，伴随中国国家治理体系的转型升级，中国社会保障体制的变迁路径为由1949年新中国成立后的“融合-中心”型逆转为20 世纪80、90年代的“依附-托底”型、21世纪初期的“依附-中心”型，并在未来国家建设与发展中趋向新的“融合-中心”型。中国在长期的社会主义实践进程中不断完善优化以人民为中心的国家治理体系，不断释放国家治理制度效能。在改革开放初期，伴随经济社会体制转型，在以经济建设为中心的国家发展目标下，中国快速实现了市场经济的压缩式发展，大力解放和发展生产力，迅猛提高了人民的物质生活水平。与此同时，建立与市场经济体制相适应的现代社会保障制度被提上政治议程。从这一时期的社会保障制度内部结构来看，社会救助制度得到迅速发展，社会保险开启了制度建设的大幕。随着中国市场经济发展水平不断提高，给社会保障制度结构优化提出新要求，社会保险制度得到快速发展。自党的十六大起，国家开始重视社会保障制度完善及其与经济发展之间的良性互动，具体表现为以发展市场经济为中心，同步大力发展社会保障制度，这标志着中国开始进入社会保障制度与经济政策的“依附-中心”阶段。党的十七大报告继续对中国社会保障与经济发展关系做出重要表述，指出从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时指出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、保障人民基本生活。在党的十八大报告中，对社会保障工作给予了高度重视，空前地在党的纲领性文件中将社会保障摆在了更加突出的位置。此后，习近平总书记在多个国内外的重要场合都提到了经济社会协调发展的观点。在此次抗击新冠肺炎疫情的过程中，社会保障制度发挥出了直接的经济调节与促进功能。总的来看，中国社会保障制度经历了从被动反应到主动促进的转变，社会保障制度体系内在结构由社会救助居大到社会保险为主导的转变，社会保障制度功能由社会稳定器到促进消费，再到激活生产、保障人民生命安全与身体健康的转变。从其在国家治理体系中的变迁轨迹来看，社会保障制度在国家治理体系中与经济政策之间的相对关系由“依附-托底”向“融合-中心”转变。与其他国家不同，中国没有给社会保障制度发展设限的政治局限性。相反，中国以人民为中心的政治优势会推动社会保障制度在顺应经济社会发展规律下实现充分发展，最终实现人与社会的和谐共在。

五、小结

本文的一个理论诉求是尝试性建构表征东亚国家和地区社会保障体制的概念逻辑体系。这是因为，不同的社会保障话语体系具有不同的现实建构力，它作为指导人实践的主观意识构成，通过人与外部世界互动转化为客观实在，使外部世界被打上其烙印，同时该话语体系也会在此过程中不断得到丰富与发展。具体说来，本文运用宏观政策结构分析视角，将福利体制、发展型国家和生产性社会福利、发展型社会福利等分析框架结合起来，对东亚国家发展背景、目标、进路，以及每一时期中各个国家和地区社会保障制度体系内部增长点，外部与经济政策之间的关系进行历史考察，尝试建构一个统一的用来分析和考量东亚国家和地区的社会保障体制的框架。然而，这一研究过程是非常复杂且有难度的。未来，笔者将会持续进行东亚制度发展史、社会发展史、经济发展史、政治发展史的深入学习与研究，进一步丰富与优化该分析框架。