上海建设用地减量化的利益再分配模式研究基于郊区典型实例的分析

顾竹屹，殷 玮

（上海市城市规划设计研究院，上海200040）

我国进入转变发展方式、调整经济结构、转换增长动力的新阶段，存量规划成为当下越来越多城市发展必须面对的新命题。为破解土地资源紧约束，上海做出通过建设用地“负增长”倒逼城市转型发展的重大决策，于2014年开始全面推进减量化。减量化的对象是当时规划集中建设区外的现状低效建设用地；而将这部分已经建成的物质空间拆除复垦，必须取得相关权利主体的支持。规划的本质是对于空间权益的分配和再分配[1]，存量规划涉及的权利关系更加复杂，大多伴随土地价值变化和利益重新分配，因而成为利益冲突的重要领域，引发研究思考。

产权作为理解存量建设用地改造的新视角被引入学界，关注产权主体和利益共享成为共识[2]。近年来，关于上海建设用地减量化的研究不断涌现，但其中针对相关权利主体、利益影响分析等研究尚不多，如从产权重构的角度剖析减量化过程中的土地发展权和政府角色[3]、分析工业用地减量化对镇村各方面利益的影响[4]、聚焦减量化的运作逻辑和利益关系等[5-6]。本文将基于产权理论的视角，研究上海建设用地减量化涉及的各主体及关系，通过郊区多个典型实例进一步阐述其中利益再分配的具体方式，进而探讨共性问题和延伸议题，并提出若干优化建议。

1产权视角下的建设用地减量化

1.1理论解释

产权是主体对客体一系列权利束的总称，包括所有权、使用权、收益权等。在土地开发中，产权扮演核心角色，解析土地产权架构是理解存量建设用地改造涉及利益格局的基础。我国的土地所有权、土地发展权、土地使用权可相互分离，而存量建设用地则锚固着分离的产权格局和相关权利主体之间的制衡关系[2]。

减量化是指通过土地整治工作，对城市开发边界外现状低效建设用地进行拆除复垦，使之恢复为农用地或生态用地，同时将腾挪出的土地指标用于城市开发边界内新增建设项目落地[7]。在这个过程中，减量地块的建设用地使用权转变为农地承包经营权，土地的所有权和使用权并没有转变，转变的只是土地的使用形式[8]；从产权的角度，即在土地上进行开发的权利，被多数学者认同为土地发展权[2,9]。可见，就建设用地减量化而言，政府通过划定空间范围等手段重新配置了土地发展权，也意味着相关主体的利益发生了变化，重构了土地产权。有学者由此揭示，减量化的实质是土地发展权益的重新界定和交易[5]，并借此对相关利益者的发展机会进行重新分配。

1.2 运作机制

（1）制度设计——规划引领，机制倒逼，政策支持

上海通过市、区、镇总体规划逐级分解建设用地规模，并在镇层面设立郊野单元规划，以空间布局规划为引领，以土地综合整治为平台，落实减量化任务。同步在土地管理中，建立新增建设用地与减量化关联机制，即要求经营性和一般工业项目的新增用地指标，必须通过实施等量的建设用地减量化获得[7]。此外，通过空间奖励、资金补贴等政策进一步支持基层推进减量化，主要包括：按照“拆三还一”的原则，奖励乡镇类集建区规划空间；每减量一亩工矿仓储用地，给予20 万元的市级专项补助资金等。相关政策中也明确提出，支持和引导集体经济组织和农民建立长效增收机制。

（2）核心工具——城乡建设用地增减挂钩

上海在实施建设用地减量化的过程中，主要是运用了城乡建设用地增减挂钩这一政策工具，即利用农村建设用地置换为城镇建设用地的土地增值收益，支付土地整治的成本，从而达到增加耕地面积和提高耕地质量，破解国有建设用地指标瓶颈，解决集体建设用地布局零散、低效利用带来的生态环境问题，促进城乡空间布局优化、产业结构升级、人口调控等多重目标[3,10]。

而且，“上海版”挂钩政策更拓展了项目区内运作的限制和指标项目区内使用的限制。集体低效建设用地的整理复垦数量与区内新增建设用地总量相挂钩，各区也建立了挂钩节余指标有偿交易流转机制，实现指标在区内统筹使用[11]。其中指标的使用，是各区通过行政定价的方法对指标进行有偿收购。

1.3 利益关系

上海启动的第一轮减量化三年（2015-2017 年）行动，是以“198”区域，即原规划集建区外的现状工业用地为重点。一般情况下，建设用地减量化涉及的权利主体主要包括政府、农村集体经济组织和企业业主，围绕的核心是建设用地在增存转化中的产权交易和利益分配。

简化而言，增量用地涉及的主体获得直接收益，包括市、区、镇三级政府。土地出让收益按一定比例由各级政府分成。减量用地涉及的主体受到直接损失，包括失去继续生产经营的空间、还要承担过渡期成本或直接面临倒闭的企业业主，以及损失长久租金的村集体。基于公平正义的原则，利益损失方理应得到补偿。由于“上海版”增减挂钩不需要项目区封闭运作，且工业用地本身也不享受相关土地出让金返补条件，农村集体经济组织事实上并没有直接参与对应土地增值的收益分配，主要依赖政府不同方式的收益返还。而企业则位于减量化“食物链”底端，被动接受拆迁赔偿。

不难看出，政府主导是上海建设用地减量化工作的明显特征。市级政府通过自上而下的行政压力，使区、镇两级保证较高的执行力；但在实际操作中，镇级层面作为减量化实施主体，在面对实际困难时主动性并不高。一方面，乡镇并不是完全没有损失，企业减量也意味着财政收入减少，虽然总体上影响有限，但对于部分地区特别是远郊，政府尚处在提供低价工业用地吸引税收的阶段[12]，自然缺乏动力。另一方面，当出现减量化指标没有用于本镇新增建设项目的情况，乡镇倾向依赖上级政府的补贴和指标收购费来平衡成本。

可见，低效建设用地减量化带来的生态、社会效益毋庸置疑，总体上也是由全社会共享；但涉及发展空间、土地增值、税收租金等经济效益时，相关主体很难完全忽略成本和收益之间的平衡。特别是镇、村层面，利益分配影响其实施减量化的积极性，值得重点关注。

2利益再分配的典型模式——基于上海郊区多个实例

2.1财政托底模式

政府在减量化工作中起绝对主导作用，统一规范补偿资金，在农村集体经济组织收益降低后，主要通过财政转移支付进行“一次性”、“输血式”补偿，对村集体短期收入保障力度大。以浦东新区祝桥镇、合庆镇为例：

（1）具体方式——资金补贴、企业转移

祝桥镇的减量化工作始于2014 年，当时其航空经济区的规划正在制定中，却面临“建设用地指标几乎为零”之困境，新增项目所需指标只能从存量用地上腾挪。2015 年该镇建立了村级收益奖扶机制：针对实施工业用地减量化的村，凡有效合同内缺失的土地、房屋租赁等直接收益，以上年度实际数为基准，由镇财政作转移支付，暂定三年不变。对减量化企业，主要采取动拆迁方式，按照市场评估价格进行赔付。同步，祝桥镇与启东滨海工业园共建了“浦东祝桥启东产业园”，帮助符合产业导向的减量化企业落户园区。

合庆镇作为2015年全市第一个环境综合治理重点区块，其减量化土地叠加享受产业结构调整补贴。对实施减量化的村，在镇政府根据统一标准进行补偿之外，减量化后税收户管地仍留在本村的企业纳税镇得财力部分也全额补贴至各村；区、镇两级财政还进一步加大对村民委员会的公共管理和公共服务支出扶持力度。上述政策均暂定三年不变。

（2）主要特点

一是政府为实现特定目标强力推进减量化；祝桥镇主要由地方开发建设需求所驱动，合庆镇则是由于环境治理的紧迫性。二是区、镇两级具备一定财力基础，减量化补偿标准较高，且政府能够统筹多方面的资金投入。区层面，在市级补助的基础上，浦东新区额外给予每亩20万的补贴；而在当时其他郊区相关政策文件中均未见到此项区级补贴。镇层面，也给予相关税收返还、加大公共支出等。三是政府积极牵线搭桥，帮助企业寻找新出路。

（3）存在问题

该模式并未考虑集体经济组织长效造血机制。一方面，由于补偿标准较高，减量化后补贴资金所剩无几，无法有效弥补减量化对村集体租金收入的影响。另一方面，减量化指标统筹用于区、镇的新增建设项目，而村集体仅得到一次性补偿，未明确指标在出售时对村集体的收益分配。此外，目前镇政府暂定给予村集体三年补贴，但伴随后续财力等变化，补贴标准和执行情况均存在不确定性。

2.2 物业置换模式

除常规补偿外，农村集体经济组织在区、镇政府帮扶下，通过区内或区外物业置换的形式获得长期投资收益，建立造血机制。以青浦区练塘镇、奉贤区金汇镇为例：

（1）具体方式——物业持有、租金分红

青浦区采取异地置换优质物业的方式帮助练塘镇建立造血机制：2015年11 月一块位于青浦新城盈浦街道、规划用地性质为商住的地块，成为全市减量化造血机制完成土地出让的首幅地块，当时中标楼板价为9064元/m2。土地出让文件约定，地块内商业服务业用房约16719m2，其中50%由政府或政府委托的相关单位审计后按成本价格回购或以上限15000元/m2的价格回购。据了解，待物业建成后，练塘镇下辖的多个村将使用减量化补偿资金购买上述商业部分物业，作为集体资产。

金汇镇于2016 年通过债券众筹的模式，积聚各村闲置资金，在市区购置了一栋办公楼。整个投资项目由金汇镇集体资产办公室管理，上海奉贤金汇建设发展有限公司经营。在项目运营期间，由政府托底，保证众筹本金的返还和固定回报率的执行不受经营风险的影响。据悉，该公司50%股份已量化到村，现上述办公楼已租赁给一上市公司，该部分租金收益用于对村集体分红。

（2）主要特点

在此模式中，政府主要承担统筹土地、物业、资本等资源的角色。青浦区采用带条件出让土地的方式，并明确由实施减量化的村集体以成本价回购其中部分物业；奉贤区则是由政府搭建平台帮助村集体以资本运作的形式投资物业，设计年化收益率基本均在6%以上，远高于银行基准利率。此外，镇级财力也起到重要支撑作用。练塘镇给予实施减量化的村集体三年原物业收益补偿；金汇镇则明确由财政托底，保证集体资产不减少。而要真正实现集体经济组织长效增收最终还是依赖所购物业的保值增值。

（3）存在问题

一是：造血途径较为单一，目前仍主要通过购置物业。虽然不少郊区都有考虑建立多元化造血机制，包括土地收益补偿、出让方式创新、土地政策综合利用等方式，但大部分尚未进入实操阶段。

二是：所购物业后续运营管理及盈利情况实际上存在不确定性，有待跟踪。以上述盈浦街道地块为例，据悉其商业部分将建造酒店，并开发成为长租公寓，通过出租获利。但酒店类物业的投资回报周期长，不确定性也比较大。事实上，该地块至今仍在建设中。

2.3 自主开发模式

利用空间奖励政策，镇里获得更多发展空间可自主开发，同步考虑为村集体建立长久造血机制。以松江区新浜镇、金山区廊下镇为例：

（1）具体方式——空间奖励、物业经营

2013 年，松江区新浜镇作为试点，编制了全市第一个郊野单元规划，并获得规划类集建区，主要包括居住（农民安置）、产业和商服用地。其中，产业用地规划用地性质为仓储物流用地，远期可逐步向商办、研发等转变。该产业用地拟带条件出让给集体经济组织，由多个村联合购买土地后或自建厂房，或以土地入股与投资商合股建造厂房，并按比例分享出租收益。从长远看，随着产业用地效率显著提高，镇、村收益将明显提升。

廊下郊野公园属于全市第一批郊野公园之一。廊下镇规划类集建区，除农民安置外，主要用于郊野公园设施和镇区商服配套建设，其中也拟定了一部分作为集体留用造血地块，通过商业服务业用房、标准厂房等物业补偿，保障集体经济组织的长远收益。

（2）主要特点

一是类集建区与地方产业发展意图紧密结合。新浜镇近期以仓储物流用途为主，并考虑未来产业升级；廊下镇则基于其乡村旅游产业基础，主要用于郊野公园建设。二是就造血机制而言，主要采用“镇内物业置换”模式，村集体也分享到类集建区土地和物业的增值收益。但需要注意到，新浜镇和廊下镇在全市正式启动减量化前，都已有市级土地整治项目，市级土地整治项目资金解决了相当一部分减量化工作的启动资金需求，也大大减轻了镇财政压力。

（3）存在问题

一是：类集建区实际上对原规划集建区造成突破，且一般情况下或多或少占用基本农田，导致后续规划审批通道不畅，实施困难。以新浜镇为例，其类集建区先后编制了控制性详细规划、增减挂钩项目区实施规划等实施性规划，也历经了松江区城市开发边界划定和基本农田调整等复杂程序，获批过程漫长且艰难。

二是：作为多项试点，新浜镇和廊下镇均有资金、政策等方面较大支持，但每年市级土地整治项目和资金有限，全市其他地区难以广泛复制。新浜镇作为郊野单元规划试点，对相关政策中规定类集建区“原则上不纳入工业区块，严格限制新增工业用地”也有突破。

3比较与探讨

3.1模式比较

上海建设用地减量化的政府主导特征显而易见，市级政府出于政治考量、战略需要等，推出制度变迁，制定利益再分配的总体规则；区级进一步分解目标、细化规则，并发挥上下协调、区域统筹等作用；镇作为实施主体，执行任务的同时也受到短期经济效益等影响。从上述三种减量化利益再分配的典型模式中可进一步看出，区、镇两级政府和农村集体经济组织等代表的利益集团，在不同模式中的参与度、积极性等不尽相同。财政托底模式，其实是区、镇两级政府全权主导的做法，直接将未来收益贴现成各项补贴，为村集体的短期收入提供了较为全面的保障。物业置换模式中，政府的角色从托底转向扶持，提供资源和平台，帮助各村将减量的集体资产置换成区位更好的经营性资产，实现利益反哺。在自主发开模式中，镇、村因为减量化而损失的利益在奖励的规划空间中获得相应返还，掌握更多主动权。显然，后两种模式中，村集体参与利益再分配的程度更高；且在自主开发模式中，镇政府因为有奖励在本镇的规划空间可以使用到更多减量化指标，也更有积极性。

3.2 共性问题

（1）集体经济组织长效增收机制仍需完善

全市各级政府对保障集体资产不减少、收益不降低都达成共识，但无论是“输血”还是“造血”，目前集体经济组织长效增收机制仍亟待完善。在财政托底模式中，浦东新区虽已形成区、镇二级共担的村级组织运行保障机制，但这仅是对村级公共支出的基本保障，并未对集体经济组织后续收入明确保障的方法。物业置换和自主开发两种模式，虽然都考虑为集体经济组织建立造血机制，但通道仍较为单一，当前都主要限于异地物业租金收入。一方面，这些物业大部分是“从无到有”，从建成到投入运营需要较长时间；另一方面，其预期收益，若没有政府相关保障也存在不确定性。

（2）减量化资金补贴和使用方法亟待优化

无论何种模式，对镇政府的财力、融资能力等都有较大考验，相关资金的补贴方式、使用方法影响减量化进程。市、区两级减量化资金补贴是基层减量化启动资金的主要来源之一，但资金周转时间较长，基层财务承压。一是由于市级补贴每年预算设有限额，超额完成的减量化指标并不会及时在当年享受到补贴；二是由于区级补贴主要是对“双指标”（新增建设用地指标和耕地占补平衡指标）的收购费，一般分三个节点拨付，前期拨付比例也一般较小。因而，对由于减量化补偿标准较高和项目未验收而市、区补贴未到位等情况，镇里往往需要垫付资金，通常由镇级财力和融资平台进行银行贷款获得。

此外，减量化相关政策中虽明确结余资金可统筹使用，但缺乏具体的使用规范，在实际操作中这部分资金使用限制较大。据了解，由于资金专款专用的要求，练塘镇减量化结余资金只能用来购买相应的土地指标，尚未用于集体经济组织物业置换。金汇镇目前主要也是利用自筹资金购买物业，减量化结余资金也还没注入相应公司。

3.3 延伸讨论

（1）关于土地指标交易

上海在推进“198”区域减量化工作中，市层面明确以城乡建设用地增减挂钩政策为主要支持措施，建立集体经济组织长效增收机制，各区应选择级差地租效应明显的地区，有偿使用挂钩结余指标。各区进而结合自身情况，明确本区“双指标”调剂方式（主要指“双指标”区级收购与镇级留存的比例、条件等）和有偿使用价格等。由此，减量化过程中的土地指标交易本身也成为了利益再分配的重要标尺。一是各区“双指标”的调剂方式，需要考虑各镇区位、城市开发边界内剩余空间、财力等诸多实际情况，以平衡收益。二是指标交易价格的形成，理论上应该是市场中供求双方共同作用的结果，包括政府、村集体和相关用地单位等。对此有学者提出，由于未真正建立起市场化交易机制，存在指标定价及收益分配等多方面的问题，而集体作为土地所有者理应在收益分配中占据主体地位[13]。

（2）关于类集建区

当时类集建区的出现，相当于在原已划定的集建区基础上给予乡镇多一份空间发展权，这部分额外可自主开发的空间固然需要通过腾挪存量用地来激活，但对基层而言，已是实施减量化的最大动力。但在实际操作中，很难避免完全不占用基本农田，而类集建区涉及的基本农田又无法及时更新和动态调整，类集建区也因此很难落地。而后随着市、区新一轮总体规划和“新三线”划定工作，类集建区又涉及与建设用地“天花板”、城市开发边界和永久基本农田等衔接问题而遭重重阻力，以致在不少基层看来该政策已不再延续。

事实上，市、区新一轮总体规划重新协调分配了各乡镇的发展规模和开发边界，通过“规模锁定”、“以拆定增”等方式更加合理的确定空间布局，而不是“一刀切”的以“拆三还一”控制减量化规模对应的空间规模。理论上，这既利于守住建设用地“天花板”，又能根据各乡镇实际情况因地施策。但由于总规模等方面诸多限定，城市开发边界的划定基本上是对原集建区的优化微调。虽然已将批复的类集建区纳入边界，对基层而言，新一轮自上而下的分配依然不够公平，更像是“重新洗牌”，需要腾挪、甚至“净减”（现状建设用地规模已超过规划目标）的任务仍旧繁重，却没有了类集建区带来额外空间发展权的那一点点“优惠”。

4展望与建议

4.1未来展望

“负增长”作为上海市长远战略目标的实现，不仅依赖政府自上而下的强力推动，也是社会经济发展的必然要求。“减量化”作为实现“负增长”的重要手段，不仅仅是为了解决土地资源约束而单纯的“减”，更是为了生态空间、土地利用效率、农村人居环境和农民收入水平等方面的“增”。保障农村品质和农民利益始终是减量化关注的重点。

存量规划与增量规划一样都以实现公共利益为初衷，但面对复杂多样的产权，需要兼顾各方利益。如同“城市更新”是一个缓慢的过程，推进低效建设用地减量化也不可能一蹴而就。对此，规划作为协调土地产权的制度设计，应更多从技术理性回归社会现实，从蓝图控制转向过程引导，允许动态博弈、加强公众参与，以实现公平和正义的目标。

4.2若干建议

（1）继续加大资金补贴

一是提高补贴标准，优化补贴方式。考虑到当下减量化是按由易到难的模式推进的，未来工作难度会逐步增加，建议市级补助标准进一步提高，考虑调整限额，优化拨付方式。二是加大税费减免优惠力度。对集体经济组织建设或购买经营性物业以建立造血机制的，给予相关税费减免或政策优惠。三是统筹多部门政策资金。整合规划、农业农村、生态环境、经济等多部门力量，尤其是在相关资金投入方面，形成政策合力。

（2）适当恢复空间奖励

一是试行减量留用地政策。在满足上位规划确定的规模、底线等要求的前提下，允许乡镇根据实际需求，结合规划编制，适当保留部分符合未来产业导向的存量工业用地，用于发展集体经济，保证集体经济组织的长期增收。二是探索三维空间奖励政策，例如在城市更新项目中，研究奖励建筑面积与减量化建筑面积挂钩机制，加强中心城、新城反哺力度；另一方面也可以借此引入更多社会力量促进减量化。

（3）积极探索创新机制

一是建立市级指标调剂平台。在区级“双指标”统筹平台的基础上，对区内无法落地或平衡成本的，可通过市级平台进行交易。二是建立减量化融资平台。建立“政府主导，社会参与”的多元化资金投入渠道，探索PPP、土地资产债券、基金等方式，为减量化项目提供资金来源。此外，对于减量化后维持农业和生态等用途的，考虑生态补偿等专项转移支付制度；对于“198”区域中还有一部分国有土地，探索国企等低效建设用地腾退机制等。

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