生态治理现代化中的多元主体协同性研究

边 培 瑞

(东华理工大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013)

党的十八大以来，习近平总书记在多次讲话中强调新时代生态文明建设，必须统筹协调多元主体治理合力，以治理主体系统性思维推进生态治理现代化进程。[1]十九届四中全会上，以习近平同志为核心的党中央进一步提出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，生态治理是短板，要构建以生态文明制度体系为核心的完备的环境治理体系、形成高效的环境治理能力。”然而，目前我国多元主体生态治理实践表明，各主体良性协作机制尚未形成，各自为战的不良态势依然存在。因此，新形势下亟待推动“政府主导，企业主体、社会组织和公众共建共治共享的环境治理体系”的切实落地，推促生态善治美好画卷的实现。

一、多元主体协同治理及其存在的问题

生态环境治理是一个极其复杂而又棘手的问题，社会历史实践已经表明仅凭某一主体会导致“政府失灵”“市场失灵”等不良现象，因此，强调政府、市场、社会三维参与主体的协同机制成为解决生态治理问题的应然逻辑。生态环境多元主体协同治理是指“以协同精神与善治理念为精神内核，政府、企业、社会组织与公众在生态环境问题上形成共同参与、良性互动、通力合作的治理格局”。[2]与传统生态管制模式相比，此模式强调：治理主体多元化、治理过程协作化、治理方式多样化、治理效率优质化，最终实现“整理功能大于部分”的治理成效。

诚然，多元主体协同治理模式高度契合当下复杂严峻的环境形势，多方主体协同参与也增加了处理突发生态环境事件的砝码，但我们也应该看到，多个主体就意味着多方权利、多方利益、多种思维与诉求，内含着相互交织的层层矛盾。

一是多主体行动协调困难。随着生态环境事件的频发、生态文明教育的深入开展，短时间内吸引着越来越多的环保性组织和个体加入生态治理的行列，这在表面看似有利的现象实则潜藏着一定危机，即各主体在参与领域、参与程度方面存在碎片化问题。在参与领域，政府侧重于重大的全国性、全球性环境危机、紧急恶性蔓延事件、公共生态危机等领域；企业主要以与其自身生产有着紧密关系的相关区域、相近块域为主；社会组织和个人则往往参与邻近社区、街道环境的美化与整洁。在参与程度上，按照参与治理的频次，由高到低依次为政府、企业、社会组织、公民个体，显而易见，政府依旧是维护美丽生态环境的有力践行者，而其他主体的实际行动参与处于相对不足的境地。总之，各主体所侧重治理领域不同以及参与力度不一使他们在行动上缺乏应有的协调性与一致性。

二是各主体发力不均。在我国现有生态治理体制下，政府越界、企业错位、社会缺位的现象仍然存在。首先，中央和地方政府作为生态治理主导力量，往往在某些治理决策、实施、监督环节中发挥着超越其职权范围的作用，相应地就会压缩其他主体的参与空间，甚至使这些主体沦为长期以来为人所诟病的“失语者”“旁观者”的角色。其次，企业作为生态治理的主要践行者，本应自觉履行环保义务，但现实呈现出这样一种“错位”：某些企业不仅没有承担起既有责任，反而为自己有权获得政策优惠、资金扶持以及环境排污权等利己权益而与政府展开博弈、对民众欺骗性诱导，甚至不惜以土地、能源资源消耗来进行工业化生产，成为环境污染主体。另外，社会组织和公众存在“缺位”现象。当前我国社会组织处于发展阶段，其话语权不强、自身能力有限，在一些重大生态环境事务中难以发挥实效；公众，尤其是生态意识欠缺的公民，认为保护环境乃政府分内职责，于是对环境治理往往漠不关心。

三是彼此间信息共享不畅。生态环境协同治理的有效落实有赖于多方主体通过合作、互动的形式分享彼此所拥有的信息与资源，消弭信息不对称现象，增进相互信任与合作意愿。[3]然而，目前我国各主体之间互动不足，彼此间信息沟通与分享更是微乎其微，远未达到协同治理的理想之境。以2007年太湖蓝藻事件为例，在腐烂的蓝藻导致太湖水重度污染并严重影响到无锡市民的正常生活饮用之前，没有市民、企业向环境部门反映相关情况。[4]按理来说，周边的企业、市民会最早觉察到水体富营养化并滋生大量蓝藻，他们应该及时将这一环境信息反馈给环保或者政府部门，以便增进各主体对事件的了解。但反馈渠道有限等原因阻碍着民众与其他主体信息的分享，最终酿成骇人听闻的“太湖蓝藻事件”悲剧。另外，政府在涉及重大环境污染事件、公共生态法律颁布等重大信息时往往通过文件传达、新闻报道等官方渠道发布信息，存在一定的滞后性，影响其他主体及时准确地知晓环境决议的权利与环境污染所造成的危害，大大消解了彼此间的信任、理解，削弱了多主体合作的意愿，甚至酿成环境群体性事件爆发。

四是存在治理责任落实不到位的问题。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关，制度体系和行为结构变迁中的当事人均应满足这一条件”。[5]一般情况下，无论是哪一主体，他们作为理性经济人，都是在自利动机的驱动下进行活动，在治理过程中依靠自身所掌握的独特信息、资源来为自己或者自己所代表的集体谋利益。尤其是像生态环境这样的公共物品，各主体都想在生态治理中尽可能少的付出低于它本身应该承担的责任，而获得高于自身应得的权益，即实现自身利益最大化。而追求利益最大化的过程中不可避免地会伴生非生态化行为，增加逃避治理责任的风险。如2007年腾格里沙漠污染事件，一些高污染的化工企业为获取更多经济利益将未经处理的废水排入沙漠深处，而逃避环保主体治理责任，最终造成地下污染、大气污染的重大环境污染事件。在完备的监管制度体系下，各主体勉强遵照环境法律制度与政策履行责任，但随着生态环境问题愈来愈庞杂，而现有制度设施不能亦步亦趋跟进，这给“各理性主体”提供了钻制度空档的机会，直接造成了搭便车、公地悲剧、机会主义等现象的泛滥。

二、多元主体治理中不协同问题产生的原因

发现问题的最终目的是解决问题，而解决问题的关键在于找准问题溯源。探寻多元主体协同治理的径路，需要从治理理念、治理结构、治理方式与手段、制度体系构建等方面着手分析多元主体治理中不协同问题产生的原因。

(一)治理理念参差不齐

理念是行动的先导，指引着主体进行价值判断、做出价值选择、实施具体行动。生态协同治理中多元主体行动难以统一，与各主体生态治理理念、生态意识强弱有着密切关系。政府作为生态治理主导者，往往注重从宏观层面促进整体环境改善以及人与自然和谐共生，进而实现生态与经济、政治、文化、社会的“五位一体”和谐，其拥有科学的治理理念、专业的治理技术以及较强的治理动机。相较于政府，企业的治理理念相对滞后、治理动力不足、生态责任意识淡薄，一般是站在主动治理对立面。众所周知，企业以追求经济利润最大化为至上目标，而生态治理需要耗费大量的人力、物力、财力资源，从这一意义上说，生态治理与其长远发展相悖，也决定了某些企业宁愿选择“事后治理惩罚清单”，而不愿主动寻求与政、民进行合作治理。社会组织倒是具有前卫的环保理念、强烈的环保责任意识，但其成员往往通过兴趣、爱好、自愿等形式结合在一起，组织内部思想参差不齐、专业性不足，终将不能够形成科学系统的治理理念。公众作为生态治理的中流砥柱，但由于缺乏专门性生态科学教育和生态主体教育的培训，他们的生态认知、生态情感还局限于环境治理表层，没有深刻认识到协同治理理念所包含的治理主体非单一性、主体间的协同性、治理过程的互动性、利益分配的共享性等内在意涵。[6]

(二)主体间权责不均衡

政府越界、企业错位、社会组织和公众缺位的不良现象与我国单一政府主导的治理模式密不可分，这一模式使我国生态治理结构发生极其严重的扭曲，形成事实上的多个主体权责不均衡、不对称。一方面，主体间权责不均衡。随着生态文明建设的演进，虽然我国颁布的多部环境法中明确规定了各个主体所拥有的环境权利与应履行的治理责任，但在实际执行中，从环境政策的制定、完善、发布到治理行动的布防、落实等整个过程中政府仍然起着主导作用，拥有绝对的话语权，其他主体严格遵照政府的指示履行治理责任，而鲜有得到与其责任相匹配的参与“资本”(知情权、决策权、参与权、监督权)和参与环境(信任、合作、协商)。[7]另一方面，主体间权责不对称，即某一主体的治理职责与其所具备的事权、财权等不相匹配。[8]就社会组织来说，其一直积极致力于环保事业，希望通过生态常识性知识宣传提升全民生态意识，进而助推政府环境政策的软着陆，搭建起政府与公众之间沟通的桥梁纽带和矛盾冲突的缓冲地带，但限于其自身环保信息、技术、人力与财力不足，加之政府的干预、卡控，使其履行意愿与能力之间形成内在张力。

(三)缺乏有效的治理渠道与手段

畅通的治理渠道、广泛的参与领域以及与时俱进的治理手段是保障多主体分享各自信息与资源的前提条件。多元主体间不愿意进行深入的沟通导致信任缺失，一定程度上与治理的渠道、方式有限且参与面狭窄相关。在渠道方面，社会主体愿意且能够收到实效的参与途径不足，主要包括向政府部门投诉、向村委会、社区反映以及与环境破坏责任方交涉等，而借助大众传媒等现代化手段参与生态文明建设的平台还有待完善与落实。在参与面上，政府仍然主导生态治理决策制定、法规政策颁布的上游环节，而其他主体往往在事后监督等下游环节发挥作用。[9]在治理手段上，我国生态治理所采用的手段以法律、政策工具为主，市场、技术工具为辅，主要通过政府自上而下的行政手段来规定每个主体的治理职责、约束主体行为，在涉及各个主体差异化的治理认知、意愿、能力水平以及拥有的与治理相配套的设施、工具方面略有偏颇，一定程度上阻碍了其他主体自下而上的合理表达环境诉求、了解治理流程、监督污染主体的权利。

(四)监管机制不完善

各主体责任落实不到位或不落实，就其根源是监管机制不健全。完善的监管机制是推进多元主体合作共治的必要环节。协同治理中存在的搭便车、机会主义行为等现象，体现了当前我国多元主体协同治理中的监管机制不完善，主要包括：有效监督主体单一、监督方式不当。从有效监督主体来看，政府仍然是生态治理监管体系中发挥主导作用的一体，企业、社会组织和公众所能发挥的监督作用相当有限。如2014年腾格里沙漠污染事件，虽早在2010年就有媒体曝光了宁夏中卫市的造纸厂将大量造纸污水排向腾格里沙漠，但由于作为有效监督主体的某些政府官员失职、渎职，直到牧民多次反映、媒体舆论反复曝光此事后才受到彻查。[10]从监督方式来看，政府对其他主体的立法监督是主流形式，往往采取刚性法律政策严格监管企业污染行为、社会组织环保规范、公众绿色生产、生活方式的践行，缺乏有效的柔性劝导与宣传引导；而其他主体对政府的监督往往是喊口号式监督，缺乏一定实效。

三、多元主体协同共治的实现路径

协同共治是一项长期的、复杂的动态系统性过程，多元主体协同治理的目标能否实现以及在多大程度上实现，取决于各主体价值理念、权责分配能否协同以及治理平台与监管体系能否构建。

(一)培育生态共治价值理念

党的十八大将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，举国上下积极响应党的号召，大力开展生态文明主题教育与宣传活动，这为共治价值理念的形成起到了奠基作用。培育生态共治价值理念，就是借“当下时与势”统筹提升各主体治理认知，以期通过合作、协商的形式达成生态环境保护和治理目标一致的生态治理价值观。[11]在此过程中，政府部门及工作人员要切实转变理念，既要强化自身依法治理、科学治理意识，又要鼓励企业构建绿色生产体系、主动担当职责，使企业真正意识到资源、能源短缺及环境污染将阻碍其可持续发展，唯有与时俱进的提质转产、履职担责才是实现其可持续发展的根本出路。[12]此外，政府应联合企业引导社会主体转变价值理念。政府要发挥“有形的手”的作用，通过向人们宣讲“绿水青山就是金山银山”的核心内涵，引导人们秉持“山水林田湖草”系统治理思维，让他们深刻认识到自身参与生态治理的重要意义；同时企业要发挥“无形的手”的作用，通过建立“生态瓜果采摘园”“绿色蔬菜体验园”“生态工业示范园”等实现生态治理商业化，吸引民众加入并对他们讲授生态知识以及给予合理的工资收入，从而实现社会主体增富与生态价值理念转变、生态环境变美的“三转变”。[13]

(二)厘清主体间权责分配关系

生态环境协同治理的实现有赖于明晰的权责关系结构。生态环境作为社会公共产品，每个主体既有享受公共生态产品的权利，又有履行环境保护与治理的义务。鉴于目前我国生态治理结构显示出政府行政权力要高于其治理职责、企业环境治理义务明显高于其排污权、社会组织和公众的环境权明显低于其治理责任等一系列权责不对等的现象，因此，亟待厘清各主体权责分配关系。[14]一是要完善环境权利分配结构。改革过去自上而下政府一元主导治理体制，建立多元主体上下互动、权利平等的扁平化治理结构，适时把一些可交基层政府和企业、社会组织的事权进行适当下放，允许有关企业部门领导参与生态环境政策建议、投票等过程，同时要每年定期对环保类社会组织和公众进行走访、调研，认真听取基层环境志愿者机构、社区环保组织以及群众的环境期许，并尽可能将他们的合理诉求上报中央环保部门后融入党和国家的顶层设计，充分保障各主体、各部门在生态治理中权力分配的相对公平与有效行使、落实。二是要进一步优化各主体环境权利与环保责任的匹配、对等。改变过去“责任大权利小”“责任与自身能力不相符”的不合理权责结构，要加紧制定和出台相关生态治理主体权责相匹配的法律法规，严格规范每个主体的权利与义务，切实保障生态协同治理的落地开花。

(三)搭建多元治理平台

随着信息技术的迅猛发展，行政政策为主的治理方式与生态治理现代化的发展要求格格不入，必须加强现代信息技术与生态治理的跨界融合，打造新的参与机制与治理手段，为生态治理从生态管制向生态共治转型提供多样平台与途径。首先，政府要利用信息技术以及新媒体创设多样化的参与渠道，确保不同主体能够依据自身实际利用新媒体以及物联网、大数据、云计算等“线上”平台来及时掌握环境动态信息，同时要畅通“线下”参与治理渠道，确保企业、社会组织和公众可以通过实体环境部门了解整个环境事件缘由，激发起他们寻求协作治理的意愿。其次，创建“多元主体协同治理APP”信息管理平台，让各主体能够通过专一性的平台实时互动、购买生态产品和服务，降低信息不完全、不对称引发的风险，增强相互间的信任。除此之外，允许多样化治理手段并存，统筹法律政策治理、文化治理、科技治理等方式，拓展多主体有效参与治理的选择方式。有效防范企业重大环境污染事件的发生，政府部门在日常生活中可以通过微信、微博等新媒体平台向市场、社会群体宣传有关环境知识，培养各类主体的生态素养。企业可以应用云计算、大数据、物联网等新一代信息技术加速智能制造，推动传统企业转型升级。社会组织和公众可以通过互联网媒体参与环保监督与环保实践。多主体根据自身实际采取不同的手段切实加强相互间优势互补，优化协同治理过程。[15]

(四)健全监管制度体系

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[16]生态环境协同治理的实现，离不开健全的生态环境监管制度体系。健全的监管体系既包括上级对下级的监管，也包括下级对上级的有效监督。政府要严格履行监管职责，定期对地方生态治理状况进行环境监督巡查并听取相关环境治理汇报，了解下级地方政府部门的实际履职情况，并给予一定的指导。对于一些不作为与乱作为的机关单位、领导班子要给予严惩，从治理主体源头上保证监管的有效实施；对于企业，政府要定期或不定期的抽检绿色化生产水平以及排污指标情况，并督促重点排污企业实时发布环保信息，严格按照《环境保护法》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中规定的要求履行企业责任；对于社会组织与公众，政府要进行环保法律知识的宣传，引导他们形成生态自觉，践行绿色生活方式。同时，要注重外部监督体制的重塑，即社会组织和公众要自觉承担起监督政府环境决策的出台、企业环保责任的落实，尤其是监督“政企合谋排污”的不法行为，迫使地方环保责任单位与责任人认真履行监管职责，充分维护监督系统的良序运行，保障生态协同治理的“落地见效”。

生态治理现代化建设是一项复杂的系统性动态工程，涉及政府、企业、社会组织以及公众等多元利益主体，有效构建生态治理新格局，需要统筹各主体间合作互动，增进协作治理效能与水平。但随着国内生态治理到了“啃硬骨头”的关键期、攻坚期以及国外全球生态环境问题的此起彼伏，多元主体协同治理不能仅仅停留在“协同”的表面做文章，唯有从治理理念、治理结构、治理方式及制度体系等方面进行深层次的体制机制变革与制度建设，使多方主体真正实现思想与行动的共融，我们坚信，一定能够顺利实现多元主体协同治理现代化，走出一条适合我国国情、适应国际国内环境局势的中国特色社会主义生态治理道路。