新时代加强党内法规制度建设的实践与经验*

陆海岩

（中共新疆区委党校法学教研部 新疆乌鲁木齐 830002）

习近平总书记强调，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。[1]党的十八届四中全会把党内法规制度建设纳入到全面依法治国的战略部署中，明确加强和改进党对全面依法治国的领导就必须加强党内法规制度建设，并强调，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。[2]可以说，新时代推进全面依法治国的一个重要任务和必然要求，就是要以党内法规为保障，推动全面从严治党各项举措落到实处，促进党员干部带头遵守国家法律法规。因此，我们党只有始终坚持依法治国与依规治党紧密结合，形成以党章为根本依据，统筹规划党内法规制度体系，逐步提升管党治党的水平，才能带领人民在百年未有之大变局中有效应对风险挑战，紧紧抓住机遇，推动党和国家事业持续健康发展，从而赢得具有新的历史特点的伟大斗争的胜利。

一、新时代加强党内法规制度建设的重大意义

“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”[3]这里的“法度”主要是指党内法规对党的领导的规范与调整。2019年中共中央修订了《中国共产党党内法规制定条例》，明晰了“党内法规”的基本属性，即“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。[4]因此，加强党内法规制度建设就是围绕坚持党的性质、宗旨和奋斗纲领，为各级党组织和全体党员的思想、言行立规矩、定标准，实现以制度规范全党行为，维护全党的团结统一。

（一）加强党内法规制度建设是对党的建设发展历程的经验总结

国有国法，党有党规。任何一个组织的有序运行都离不开规章制度的保障作用。政党作为社会生活中极为重要的政治组织，其正常运行必然需要能够体现其自身性质、宗旨和使命要求的行为准则。

高度关注党内法规制度建设是中国共产党加强自身建设的重要经验。1938年，毛泽东在党的六届六中全会上总结党的建设历史经验时，首次提出了“党内法规”的概念，即“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，[5]并要求“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范”。[6]（P646）因此，根据《中国共产党章程》，围绕夺取新民主主义革命胜利的伟大目标，我们党先后出台了《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于建立请示报告制度》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《中央巡视条例》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于领导方法的若干问题》《关于健全党委制的决定》等一系列党内规范性文件。这些党内法规集中反映了党的意识形态特征，体现了党的奋斗目标要求，科学指导了党的各方面建设，从制度层面为持续提高党的战斗力、增强领导能力、加强执政后党的建设进行了有益探索，奠定了比较扎实的制度基础。

“文化大革命”结束后，邓小平从加强党和国家制度建设的角度，深刻总结了党的建设的历史经验和教训，特别是新中国成立以来执政党建设的实践探索，并在1978年中央工作会议的闭幕会上，第一次把党内法规与国家法律放在同等重要的位置。他指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[7]（P147）同时，“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则在1982年先后写入党章和宪法，明确了党的领导和社会主义法治建设的关系，使制度治党的思想进一步确立。

进入新时代，我们党高度重视制度建设，并全方位推进党内法规制度体系的不断完善。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出，要“在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，[2]强调要“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”，[2]首次明确了党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容，并把加强和完善党内法规制度建设上升到了构建国家法治体系的高度。

（二）加强党内法规制度建设是推动全面从严治党的有力举措

中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入治国理政战略布局，对新时代党的建设提出了新的更高要求。对此，习近平总书记明确指出：“全党要坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展，把全面从严治党的思路举措搞得更加科学、更加严密、更加有效。”[8]（P64）这既是强调党的建设必须要与时俱进地丰富内容体系、完善布局规划、改革举措办法、创新理念思路，同时又要求深化全面从严治党，加强党内法规制度建设，从法规制度层面形成更加严密、科学、管用和有效的体系，真正实现依规治党。

党内法规制度建设在党的建设中具有基础性、根本性的地位和作用。党内法规制度着眼于党的事业的长远发展，体现了党的性质、宗旨和奋斗目标，是全体党员和各级党组织之间协调高效运行的制度规范基础，是全体党员和各级党组织在具体的行为中必须遵守的制度约束，是覆盖党一切活动、一切工作、一切领域的制度集成，是在一定历史时期内维护党内有效秩序和党的团结统一的根本保证。因此，深化全面从严治党，要坚持以党章为根本，以党纪党规为主干，以党的纪律为刚性约束，着力加强党内法规制度建设，持续完善党内法规制度体系。要坚持与时俱进、改革创新精神，持续做好党内法规制度的立、改、废、释的各项工作，推动党内法规制度与党的建设和事业发展实践相适应，发挥制度约束的优势。要坚持纪在法前、纪严于法的基本原则，以更高标准、更严要求形成完善的党内法规制度，进一步规范党员干部和党的各级组织的行为，不断保持党的先进性和纯洁性，为推动全面从严治党向纵深发展提供重要的保证。

（三）加强党内法规制度建设是提升国家治理效能的重要保障

拥有一整套党内法规制度是中国共产党的一大政治优势。[9]加强党内法规制度建设的实践目的就是通过制度治党与依规治党达成管党治党和治国理政的实质性目标。因此，加强党内法规制度建设，有利于将党内治理的成功经验固化为党内法规，以进一步提升中国共产党的领导能力和执政水平，更好地创新国家治理机制，切实提高治理效能。可以说，加强党内法规制度建设是持续提高国家治理效能的重要制度保障。正如习近平总书记所强调的，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。[10]（P92）

由此，在加强党内法规制度建设过程中，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从顶层设计层面进行整体规划。党的十九大报告提出增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，持续提高党对国家政权机关领导的科学性、规范性和有效性，明确了新时代党内法规制度建设的基本要求。党的十九届二中全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法第一条第二款，把坚持和加强党的全面领导明确为国家根本制度，为持续提升国家治理效能提供了强有力的保证。党的十九届四中全会强调要“贯彻新时代党的建设总要求，深化党的建设制度改革，坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制”，[11]进一步强化了党内法规制度建设在提高国家治理效能过程中的重要保障作用。

二、新时代加强党内法规制度建设的主要实践

“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”（《吕氏春秋》）依据中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》要求，新时代加强党内法规制度建设必须按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹、相协调的原则，满足“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的基本规范，以党的章程为根本依据，构建“1+4”①即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。的党内法规制度体系。

（一）突出党章的根本地位和作用

习近平总书记强调：“党章是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范。”[12]党章是党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张的集中体现，反映了全党的统一意志，是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。因此，依规治党首先是依据党章管党治党。进入新时代，习近平总书记号召全党要“认真学习党章、严格遵守党章”，并多次提出具体要求，强调“全党学习贯彻党章的水平，决定着党员队伍党性修养的水平，决定着各级党组织凝聚力和战斗力的水平，决定着全面从严治党的水平”。[13]一是切实增强党章意识，强化学习遵守党章的自觉性。各级党组织把党章学习遵守纳入到党员干部教育培训的总体规划中，通过专题集中培训、中心组学习等形式，深刻理解把握党章基本内容；在监督执纪中强化党章的执行，突出党章的根本地位，在全党掀起学习党章、遵守党章的浓厚氛围，使全党的党章意识得到极大增强，夯实了学习遵守党章的思想基础。二是深入开展“两学一做”学习教育，创新学习教育方式方法，加强对党章的日常学习，强化尊崇党章的意识，提高贯彻党章的自觉，实现各级党组织和党员对党章学习遵守的常态化、制度化，极大地提高了学习遵守党章的质量，为全面从严治党提供了根本的制度保障。三是与时俱进地修订完善党章。党的十九大立足于中国特色社会主义进入新时代，我们党肩负带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴历史使命的时代背景，把十八大以来马克思主义中国化的最新成果、党中央治国理政的重大战略思想和重要观点、全面从严治党的成功做法和新鲜经验写入党章，为深化全面从严治党、坚持和加强党的全面领导、推动党领导的事业健康发展提供了科学指南。

（二）侧重规范党的各级各类主体的组织法规制度趋于完善

党的组织法规制度是党内法规中所有有关党的各级各类组织的规范整体，其突出特点是强调维护党的组织体系的集中统一，提升党的组织力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面从严治党的过程中推动党的组织法规制度不断完善。一是围绕进一步明确党委（党组）管党治党的政治责任，为充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，先后制定修订了《中国共产党地方党委工作条例》《中国共产党党组工作条例》等党内法规。二是围绕进一步发挥党的工作机关的作用，实现党的工作机关设立程序规范、工作职责明确和过程运行高效，制定了《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等党内法规。三是围绕推动全面从严治党向基层延伸，制定了《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于党的基层组织任期的意见》等党内法规。四是围绕贯彻落实新时期好干部标准，建设忠诚干净担当的干部队伍，制定了《干部人事档案工作条例》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等党内法规。

（三）把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的领导法规制度逐步健全

党的领导法规制度是加强和改进党对各方面工作领导的规范整体，其主要功能是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提升党的领导力。党的十八大以来，围绕在重要领域和重要工作方面充分发挥党的领导核心作用，以习近平同志为核心的党中央制定了一系列关于坚持党的领导的法规制度。一是制定了《中国共产党政法工作条例》，进一步规范党领导政法工作的实现路径，通过明确党委政法委职能定位，制度化规范党委政法委的职责范围、工作程序以及方式方法等，以确保党对政法工作的绝对领导。二是制定了《中国共产党宣传工作条例》，进一步强调加强党对宣传思想工作的全面领导，将深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，把统一思想、凝聚力量作为工作中心环节，通过法治方式建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，提升宣传工作的科学化、规范化、制度化水平。三是制定了《中国共产党农村工作条例》，明确党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，要全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作，必须始终坚持农村基层党组织领导地位不动摇，夯实党在农村的执政基础。此外，还制定了《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》等一系列的规范性文件，把坚持和加强党的全面领导的要求贯彻到各项事业中去。

（四）围绕保持先进性与纯洁性的党的自身建设法规制度强力推进

党的自身建设法规制度是以全面贯彻党的建设各方面基本要求，以始终保持党的先进性与纯洁性作为主要内容的规范整体，其着眼点在于解决党的建设存在的突出问题，提升党的执政能力。一是制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，对新时代党内政治生活进行了全方位的规范，夯实全面从严治党的基础，强调要保持党的先进性与纯洁性，必须坚定理想信念、严明党的纪律、严格党的组织生活制度、坚持和创新党内学习制度、严格执行重大问题请示报告制度等，以提升党的领导水平和执政能力。二是制定了《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定（试行）》，为落实全面从严治党政治责任提出了严格规范的要求。三是修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，致力于完善党政领导干部选拔任用制度，形成了标准科学、导向明确、程序规范、有效管用、简便易行的选人用人机制。四是制定了《中国共产党党员教育管理工作条例》，从政治理论教育、政治教育和政治训练、党章党规党纪教育、党的宗旨教育、革命传统教育、形势政策教育、知识技能教育等七个方面，规定了党员教育的基本任务，运用“三会一课”制度、集中培训制度等，强化了党员教育管理。五是修订了《中国共产党党校（行政学院）工作条例》，强调应当突出党校党的理论教育和党性教育的主业主课地位，同时要发挥干部培训、思想引领、理论建设、决策咨询作用，培养造就忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍等。

（五）营造良好政治生态的监督保障法规制度持续加强

党的监督保障法规制度是指党内法规中所有有关党内监督和保障的规范整体，以确保党章党规党纪在全党有效执行为主要任务，提升党的执行力。一是修订了《中国共产党巡视工作条例》，进一步明确巡视是党内监督战略性制度安排，突出政治巡视，其工作重点是查找在坚持和加强党的全面领导、深化全面从严治党等方面存在的突出问题，在实现巡视监督全覆盖基础上，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。二是先后两次修订了《中国共产党纪律处分条例》，强调纪严于法、纪在法前、纪法衔接，深入总结了党的纪律建设的实践经验，明确了党的纪律类型，完善了党的纪律的内容体系，提高了纪律的针对性和执行力，持续把全面从严治党的实践成果制度化、常态化。三是制定修订了《中国共产党问责条例》，将“坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导”作为根本原则和首要任务，[14]规定党委（党组）应当履行全面从严治党主体责任，着重压实管党治党政治责任，以制度的刚性约束确保全面从严治党责任落实到位。此外，围绕强化党内监督执纪、保障党内民主发展等，先后修订制定了《中国共产党党务公开条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作准则》《党政领导干部考核工作条例》等党内规范性文件，发挥了制度威力，多维度推动了全面从严治党向纵深发展。

三、新时代加强党内法规制度建设的基本经验

随着党的十八大以来全面从严治党实践的不断深入，我们党持续总结规律性认识和历史经验，并结合新的形势任务和实践要求，逐步探索出一条中国特色的党内法规制度建设之路。

（一）突出党章在党内法规制度建设中的核心作用

“没有规矩，不成方圆。党章就是全党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[15]2013年发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》明确强调，加强党内法规制度建设的基本原则是“宪法为上、党章为本”，也就是说，加强党内法规制度建设必须要保证党内法规体现宪法和法律的精神及要求，同时还要按照党章确定的基本原则、要求和任务来推进党内法规制定工作。2019年，新修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”。[16]同年发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》又进一步明晰，审查机关在对报备的规范性文件进行审查时必须审查是否同党章相抵触，由此逐步完善了以党章为根本遵循的多层次、全方位的党内法规制度体系，为新时代中国共产党依规管党治党与治国理政提供了重要制度保障。

（二）突出政治建设在党内法规制度建设中的统领作用

作为一项重大而艰巨的政治任务，党的政治建设就是党的根本性建设。党的十九大报告强调，新时代党的建设要“把党的政治建设摆在首位”，明确其首要任务就是维护党中央权威和集中统一领导，从而进一步突出了党的政治建设的统领作用。党内法规制度建设是党的建设的重要内容和有力保障，也必须坚持以党的政治建设为统领。党的十八大以来，党中央制定、修订的一系列党内规范性文件都以增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”为根本政治原则，同时紧紧围绕有利于全党各级党组织和全体党员持续加强理论武装、坚定政治信仰、站稳政治立场、坚持政治原则、提高政治能力、化解政治风险来构建完善的党内法规制度体系，从而为维护党的团结统一、贯彻落实党中央的重大决策部署、严明政治纪律和政治规矩、形成风清气正的良好政治生态提供了制度支撑。

（三）突出思想建设在党内法规制度建设中的基础作用

党的思想建设是党的基础性建设。习近平总书记指出：“回顾党的奋斗历程可以发现，我们党之所以能够不断历经艰难困苦创造新的辉煌，很重要的一条就是我们党始终重视思想建党、理论强党，坚持用科学理论武装广大党员干部的头脑，使全党始终保持统一的思想、坚定的意志、强大的战斗力。”[8]（P67）党内法规制度建设必须以科学理论为指导，持续提高各级党组织和全体党员遵守和执行党内法规制度的积极性和主动性。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的思想建设，持续加强全党的理论学习和教育，不断提高全党的思想政治素质，立足新时代党的思想建设面临的突出问题，着力建立不忘初心、牢记使命的制度，持之以恒推进党的思想教育常态化、规范化、制度化，不断创新学习教育方式方法，提高党内法规制度学习教育的针对性和有效性，持续增强全党的制度意识和规矩意识，推动党内法规制度得到坚决的贯彻落实，为深化全面从严治党保驾护航。

（四）突出问题意识在党内法规制度建设中的导向作用

问题意识是坚持马克思主义世界观和方法论的具体体现。“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[17]（P289）进入新时代，面对新的形势和复杂的执政环境，我们党以破解问题为突破口，以自我革命的政治勇气着力解决党内存在的突出问题，在推进党内法规制度建设过程中，始终树立强烈的问题意识，坚持问题导向，着力解决党内法规制度建设滞后于新时代党的建设实践需要、党内法规制度体系不协调、党内法规制度执行不到位、党内法规制度意识不强等一系列的问题，全方位推进新时代党内法规制度建设取得显著成效，以巩固全面从严治党的实践成果。

（五）突出党规国法在党内法规制度建设中的衔接与协调

党规党纪与国家法律是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其两者间的衔接与协调既是新时代中国特色社会主义法治建设的必然要求，也是党内法规制度建设的应有之义。《中国共产党党内法规制定条例》第七条将“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”作为党内法规制定工作的基本原则。一方面始终坚持将“党必须在宪法法律范围内活动”融入党内法规制度建设的顶层设计当中，厘清各方权责定位，以促进党内法规制度建设的协调统一；另一方面着力推动党内法规与国家法律相互衔接和协调，形成推动党内法规一体建设的制度合力，做到“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法和法律治国理政，同时又依据党内法规管党治党、从严治党”，[18]从而不断把管党治党实践创新成果及时上升为法规制度，形成党规国法相互促进、协调发展、相辅相成的制度格局。

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央，着眼于巩固党的领导地位和执政地位的大局，立足全面从严治党的现实要求，深刻总结党的建设历史经验，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，以尊崇和贯彻党章为根本，发挥党的政治建设统领作用，夯实思想基础，突出问题导向，推进纪法衔接协调，有力推动了党内法规制度的建设。经过多年不懈努力，党章的根本作用更加凸显，全党的制度意识进一步增强、执行制度的自觉进一步提高，党内法规制度作为管党治党治本之策的作用得到充分体现，形成了体系建设更加完善、结构更加科学、内容更加全面、举措更加配套、约束更加有力的新时代党内法规制度，为贯彻落实新时代党的建设总要求、推动全面从严治党向纵深发展，提供了可靠的制度保障。