铁路公安消防监督面临的问题及对策

□逯家瑞

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

一、引言

铁路是我国经济发展的大动脉，在我国的交通运输方式中处于绝对地位。目前我国铁路营业里程达13.9万公里，居全球第三；其中高速铁路为3.5万公里，居全球第一。

铁路是一个庞大复杂的系统，主要由车站、列车、线路及对应配套的段、厂等组成。铁路消防管理具有复杂性、季节性、流散性、失控性等特点。[1]广大旅客最常接触的车站、列车等场所火灾风险极大，其人员密集且流动性大、空间狭小，电器和物资相对集中，导致火种来源多样并难以杜绝，进而造成消防隐患多、火灾发生概率高。而铁路一旦发生火灾必然导致运营中断，造成大规模的人员伤亡和财产损失，也会产生极大的负面影响。近年来，我国社会经济的快速发展推进铁路企业体制改革不断深入，铁路运能、运量不断增大，大量工程、设备投入使用，铁路消防管理和监督对象猛然增多，站段单位间的合并又使得既有成熟的消防模式被打破，这些新情况的出现都使得铁路消防管理和监督的压力剧增。[2]铁路消防工作需要长期的经费、人员投入，其成果却是隐形的，看不见也摸不着，这使得铁路企业很多单位过分强调经济效益，放松了对消防安全的管理，使得铁路火灾时有发生。如2009年厦门西站、2011年武昌站、2014年哈密站、2017年长沙南站的火灾事故均为铁路企业消防管理不善所致。铁路的企业属性使得它的消防管理必须由专门的国家机关对其进行监督，而负责对铁路企业进行消防监督的就是铁路公安机关消防机构。

消防监督工作是国家赋予铁路公安的一项重要法律职责，是一项专业性、知识性、规范性、政策性很强的工作。[3]2018年我国进行了消防机构改革，将公安部的消防管理职责移交应急管理部并于2019年对《消防法》进行了修正。此次改革并未涉及铁路消防监督工作，根据《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》中“相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担”的规定，铁路公安机关消防机构应履行对铁路企业的消防监督职责。

笔者将从铁路公安消防监督的现状入手，阐述铁路公安消防监督面临的问题，进一步分析其消防监督体制改革的必要性，并对铁路公安消防监督改革的可行性进行分析，提出一些切实可行的改革方向和对策。

二、铁路公安消防监督面临的问题

铁路对国家政治、经济的重要性和面临火灾风险突出的特点对铁路公安消防监督提出了高专业性和高执行力的要求，而铁路公安消防监督工作现阶段面临缺少编制及专业人才、缺乏消防管理国家标准、消防监督执法干扰较多等问题。

(一)缺少编制及专业人才

铁路消防监督工作只是铁路公安机关工作中的一部分，铁路公安机关的主要工作还包括维护铁路各单位及火车站、线路、列车上的秩序，打击治安违法和各种刑事犯罪、危害国家安全犯罪行为。随着我国铁路发展和铁路出行旅客数量的增加，上述工作量逐年递增，异常繁重，导致了在人员编制上向这些部门的倾斜，消防监督民警编制较少，甚至被占用。而现阶段不论是铁路车站数量、线路运营里程还是列车开行数量都不断增长，现有的消防民警数量已不能满足对铁路企业消防监督的现实需要，应该增加消防民警的编制。

消防监督工作拥有非常强的专业性，需要对建筑设计、土木工程、给排水、电气化、铁路设施、设备有较为系统的学习，同时必须要熟知消防法律、法规和各种消防技术规范。随着我国社会经济的发展和科学技术的进步，消防技术规范的更新、修订非常频繁，各种各样新的消防设施、消防器材不断涌现，这就需要及时地学习和知识储配的更新。铁路企业各部门电器集中、电气化程度高，导致铁路火灾多为用电引起，而铁路公安消防民警中较少有人为电气化专业毕业，因而在消防监督管理中很难对危险用电等安全隐患进行监督，这也导致现阶段消防监督成效不甚理想，其他如建筑工程、给排水等更是亟需专业人才充实消防民警队伍。由于消防机构改革前我国消防救援部门为武警现役身份，当时我国专门培养消防人才的中国人民武装警察部队学院的毕业生均由学校直接分配至武警消防部队，这使得铁路公安机关中没有全日制的消防专业毕业生，缺乏专业人才，大部分消防业务骨干都是参加各种短期业务培训学习或通过自学消防业务知识，缺乏系统的消防业务理论和知识结构。所以，铁路消防民警的消防知识“浅、杂、旧”，很多知识只“知其然而不知其所以然”，知识结构杂乱，并且很多都是过时淘汰的知识，导致消防监督能力较弱。

(二)缺乏消防管理国家标准

我国的铁路系统在过去长期政企不分，原铁道部做为国家行政机关制定过很多与消防安全管理工作有关的部门规章及其他规范性文件。2013年我国机构改革后，原铁道部被撤销，铁路系统实行政企分开。此后的监督执法过程中原铁道部制定的部门规章效力如何一直存在争议，并且这些部门规章和规范性文件修订时间较早，很多领域没有涉及，有些规定含糊且笼统，但却依然在现阶段的监督执法活动中被引用。随着我国社会经济的发展和科技水平的飞速提高，铁路企业尤其是新建成的火车站、高铁车站运用了非常多的新技术、新材料，很多火车站与城市轨道交通等相连接，成为了城市交通枢纽，并且由于设计需要，多采用性能化设计，突破了原有的消防技术规范，这就为消防管理和消防监督带来了巨大挑战。

国家标准是丈量的尺子。铁路企业各部门，如火车站、高铁车站有其特殊性，不能等同于一般的人员密集场所，针对它们的消防安全管理也不能等同于一般的人员密集场所管理。我国目前尚没有一部关于铁路的消防管理国家标准，这为铁路消防安全管理和铁路公安机关消防监督都带来了很大困扰。现阶段消防技术规范中没有专门针对铁路消防管理的，只在个别规范中有少量提及。我们知道《消防法》中的条款要依靠国家消防技术规范才能在监督执法活动中落地，具体执行时没有消防技术规范所规定的标准，就不能说明其是否合法或违法，从而不能对其行为进行有效管理或监督，而企业消防安全管理也同样无据可依、无法着手实施。企业消防安全管理和国家机关消防监督必须依法、依规进行，目前由于没有统一的铁路消防管理国家标准，中国铁路各地方局集团有限公司都制定了各自的消防安全管理办法，但由于各地方情况不同、能力有高有低，因而制定的消防安全管理办法和消防管理水平参差不齐。没有铁路消防管理国家标准对铁路公安机关消防监督带来了很多问题，在监督执法实践中，一些铁路企业单位的建筑设计、生产设备的状态或其他行为等存在明显的消防不安全性，但是由于缺乏相应的国家标准和技术规范，缺乏尺度和依据，因此只能进行提醒，导致消防危险或隐患长期存在，不能及时消除。缺乏国家标准的另一个尴尬之处在于铁路企业单位或个人一些消防不安全行为只能由铁路企业通过其企业消防安全管理规定进行内部处理，使得铁路企业行使了本该由铁路公安机关才能拥有的职权，这也导致了长期以来铁路消防管理较为混乱的局面。

(三)消防监督执法干扰较多

目前，铁路公安机关消防监督执法面临的干扰比较多。在2013年铁道部被撤销前，铁路公安局是铁道部的内设机构，铁道部撤销后，铁路公安机关长期由铁路总公司代管。在这种情况下，铁路公安机关缺乏独立性，铁路企业对铁路公安机关正常的消防监督干扰和影响较大。2019年铁路公安机关管理体制进行了调整，直接归属公安部领导，当前和今后一个时期做为此次改革的过渡期，各项工作都在进行着相应的调整，铁路消防监督工作也不例外。当前对铁路公安消防监督干扰最大的是铁路企业安监部门，铁路企业的安监部门做为铁路企业内部的安全监督机构，负责监督铁路企业各单位的安全生产情况，消防安全当然也是他们工作的内容之一。铁路企业安监部门出于维护铁路企业利益的考量，有时会对消防事故隐瞒不报，甚至徇私舞弊，将许多实际已经涉嫌消防违法本该由铁路公安机关调查处理的违法行为或事故当作内部安全生产问题处理，使很多消防违法行为不了了之，消防隐患始终不能得到彻底解决。而铁路企业发生消防火灾事故后，往往会隐瞒事实真相，拒不上报，使得铁路公安机关不能及时掌握火灾事故情况、进行火灾调查，并对火灾进行事后处理和统计，对相关违法人员进行处罚。

根据规定铁路公安机关管理体制调整后，铁路运输企业将继续为铁路公安民警执法执勤和铁路公安保卫工作发展建设提供支持和保障，原有相关补助经费和福利待遇继续由原渠道保障。在这种情况下，中国铁路各地方局集团有限公司出于惯性和现实因素仍然会对铁路公安机关执法活动进行影响，对铁路公安机关消防监督造成干扰。铁路公安机关为争取铁路企业的支持往往也会对铁路企业的消防监督有所放松，对铁路企业消防违法行为的处理有所“让步”。由于铁路公安机关现有消防民警仍多为2009年转改取得中央国家机关国家公务员身份的人员，铁路公安机关消防监督也没有采取“双随机、一公开”(即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开)等有效措施，消防民警长期与被监督铁路企业工作人员在一起工作，与被监督铁路企业工作人员熟识，碍于各种各样的情况不能对铁路企业单位进行严格的消防监督。上述问题都对铁路公安机关依法依规严格对铁路企业单位进行消防监督造成极大困扰。

为解决上述铁路消防监督中存在的问题，必须坚持科学统筹，对铁路公安消防监督体制进行改革。

三、铁路公安消防监督改革的方向

(一)增加编制并引进人才

我国社会经济的快速发展，推动了铁路规模迅速增长，铁路建筑、设施也相继拔地而起。一方面伴随着我国铁路电气化改造的基本完成，铁路的“四电”工程即通信、信号、电力和电气化(电力牵引供电)工程数量呈几何倍增长，这些“四电”工程的使用，在增强铁路运力的同时，也相应增加了因用电引起火灾的风险，特别是“四电”工程很多都位于铁路线路两侧，且多为无人看守，因各种自然或人为因素引发火灾的可能性极大。另一方面随着人民群众对铁路服务要求的增加，火车站、高铁车站等建筑也越来越多地被赋予各种功能，餐饮、娱乐、购物等个性化的商业网点相继入驻，火车站、高铁车站的电器数量、密度也在不断增加。铁路公安机关面对越来越繁重的消防监督任务，应该针对实际需要增加从事消防监督管理民警的编制。首先，在派出所应增加消防民警编制，设立专职消防民警，使消防监督工作警力下沉，专职消防民警的职责是对派出所辖区火车站站区、铁路企业各单位、线路两侧“四电”房屋进行日常消防监督检查，指导和帮助辖区铁路单位做好日常消防管理，并将检查发现的消防隐患上报公安处消防支队。其次，公安处消防支队要根据需要增加支队消防民警，人数应以能满足消防监督“双随机抽查”为原则，对派出所上报的消防隐患进行核查，并指导派出所日常消防监督工作和办理消防行政案件。再次，公安部铁路公安局消防处、地方铁路公安局消防处要适当增加编制，充实消防专业人才，建立“专家库”，对全国铁路公安机关消防监督进行政策性、宏观性的有效指导。

针对目前铁路公安消防民警多为非消防管理专业毕业的情况，要制定科学合理的消防人才招录、引进、培养模式。第一，在铁路公安机关民警招录时，应专门设置名额，定向招录消防专业毕业生。此次我国消防改革中。位于廊坊的原中国人民武装警察部队学院改为中国人民警察大学，仍然继续开设消防工程、消防指挥等专业，其毕业生不再由学校直接分配至消防救援部门，而是需要参加相应的公安机关人民警察招录考试、消防救援部门招录考试或面向社会就业，另外一些普通高校如中国矿业大学、西南交通大学等也相继开设了消防工程、消防管理等专业，这为铁路公安机关招录消防专业人才提供了契机。第二，在民警招录时适当招录消防法律、土木工程、化工、给排水、电气化、铁路工程等专业的毕业生，扩充消防民警人才储备结构，使消防民警队伍专业结构更加合理，知识结构更加全面，对铁路生产运输涉及消防问题，有可能造成火灾风险的因素进行指导、管理，更加有效地对铁路企业进行监督。第三，对现有的非以上专业的消防民警进行培训考核，其内容应当包括：消防法律法规、消防监督检查规定及其他消防部门规章、消防技术规范、铁路工程基础知识、电气、化工基础知识等，对于考核不合格，不能胜任消防监督工作需要的民警应予以转岗。

(二)制定消防管理国家标准

消防标准是铁路企业和铁路公安机关进行消防管理和监督的尺子，目前由于我国尚没有一部完整统一的铁路消防管理国家标准或消防技术监督规范，使得各地铁路企业和铁路公安机关在铁路消防管理和监督水平上参差不齐。我们知道虽然《消防法》中明确规定了消防救援工作的各个方面，但从客观上来看，其内容必须依靠众多的消防管理标准和消防技术规范才能真正执行，没有高水平的、完整统一的消防管理国家标准和消防技术监督规范，就无法对某一物的状态或人的行为进行界定，无法说明其是否损害公共消防法益，是否应该受到《消防法》中规定的惩处方式予以纠正或恢复。因此，必须制定高质量的铁路消防管理国家标准和消防技术规范，对具有铁路特点的消防管理或技术标准及其他规范需求予以规定，并以具体指标的形式量化标准，使制定的标准或规范具有可实施性和可评价性。

当前，最迫切需要制定的是高铁站消防安全管理国家标准和技术规范。我国现阶段高铁运营里程超过3.5万公里，跃居世界首位，随着高铁运营里程的增长，高铁站的数量也在快速增加。由于高铁站建筑的特殊性，多采用建筑物性能化防火设计，其突破了一般建筑消防标准或规范，对这类建筑的消防管理是一大难题，它不能等同于常规的人员密集场所建筑。因此，要制定高铁站消防安全管理国家标准，对高铁站消防实施标准化管理，在具体消防安全标准化管理上，需要责任落实到部门和个人，分工明晰，目标明确，使得消防管理工作有据可依、有据必依。[4]这不仅可以提高铁路企业消防安全管理水平，更好地落实消防安全主体责任，也使得铁路公安机关的消防监督工作有了可以精准把握的尺度。

消防安全管理标准的制定不是一劳永逸的，随着铁路发展对消防安全需求的不断变化，管理标准也需要适时调整。铁路公安做为对铁路企业消防监督具有法定职责的国家机关，应制定科学合理的铁路消防管理标准，并报国家相关部门发布，使之成为国家标准，只有严格按照国家标准进行监督管理，执法活动才能让执法对象信服。公安部铁路公安局消防处做为铁路消防监督的宏观决策层，其制定的国家标准的质量将决定着未来铁路公安消防监督能否真正发挥作用。

(三)创新消防监督执法模式

铁路公安机关消防监督执法面临的干扰较多，需要创新模式排除各种影响公正执法的因素。

第一，铁路公安要回归执法本职，依法进行消防监督工作。首先，要明确国家消防监督机关这个定位，不参与铁路企业具体的消防管理工作，全面退出应由铁路企业负责的消防管理领域，落实铁路企业的消防安全主体责任，告别过去“保姆式”“独角戏”的被动境地。要认真履行执法监督职能，对铁路企业消防管理工作开展情况进行监督，对铁路企业不履行消防责任、不消除火险隐患及其他消防违法行为依法予以惩处，真正发挥消防执法机关的监督管理职能。其次，要对铁路企业安监部门隐瞒、包庇铁路企业消防违法行为或将消防违法案件当做内部安全生产事故处理的行为予以严厉打击，真正厘清职责，要让铁路企业懂得铁路安监部门是企业安全管理人员，只能管理企业中不违反法律的安全生产违规、违纪行为，而一旦其危害达到违反消防法律法规的程度，则必须由铁路公安做为国家消防监督机关进行处理。只有明确权责，各司其职，才能真正管理好铁路消防安全，让消防法律法规的内容落到实处。

第二，实行“双随机、一公开”的消防监督模式。“双随机、一公开”是一种科学监督的新思路。首先各公安处消防支队应建立“两库”即消防民警人员名录库和辖区铁路企业各单位名录库，通过摇号、抽签等方式从“两库”中抽取消防民警和铁路单位，由选中的消防民警对选中铁路单位进行消防检查，检查及处理结果及时用适当方式向辖区各铁路单位公开。消防民警人员名录库中人员应包括公安处各派出所专职消防民警和消防支队民警。同时为了更好地推动双随机抽查应构建铁路企业消防大数据平台，务必要做到标准统一、格式统一，涵盖单位名称、法定代表人、地址、生产性质、经营规模、火灾危险性、消防设施设备和消防管理负责人信息等内容。[5]通过“双随机、一公开”的方式可以有效避免人情监督、执法不公正等顽疾，解决消防民警与被监督铁路企业人员熟识，不能对铁路企业依法依规进行严格监督执法的问题。

第三，铁路消防监督工作实行分级化管理。派出所对辖区内火车站、铁路企业各单位、沿线铁路设施一般消防问题进行监督检查，对派出所不能有效监督的消防隐患和消防行政案件上报公安处消防支队。公安处消防支队负责对辖区内具有较大火灾风险的铁路企业单位和派出所上报的较大消防隐患进行监督。各地方铁路公安局消防处对辖区内具有重大火灾风险的铁路企业单位和公安处消防支队上报的重大消防隐患进行监督。公安部铁路公安局消防处对全国铁路公安管辖范围内具有特大火灾风险的铁路企业单位和地方铁路公安局上报的特大消防隐患进行监督。

消防监督分级管理结合消防隐患的基本性质以及危害程度、结合不同层级铁路公安机关的能力，对铁路企业进行分级化管理。分级化监督的优势在于如果下一级铁路公安机关在消防监督中遇到干扰或其他阻力，则可以将问题上报上一级铁路公安机关进行监督，从而能在相当程度上排除阻力，使铁路企业得到有效监督。

在当下我国经济社会飞速发展推动铁路事业跨越式进步的背景下，做为铁路消防监督的国家机关，其改革应具备敢为人先的勇气。