公安机关涉疫案件法律适用问题浅析

□王逸涛

(福建省漳州市公安局，福建 漳州 363105)

新型冠状病毒肺炎发生以来，公安机关承担了重要的维护社会治安和公共秩序的任务。国务院联防联控机制于2020年2月21日召开的新闻发布会上，公安部治安管理局局长李京生表示：对妨害疫情防控的各类违法犯罪行为，公安机关将依法予以严厉打击，截止2020年2月21日，累计刑事拘留3644人，行政拘留2.5万名，批评教育4.6万名。在众多的案例中，部分案件的法律适用被当事人提出过异议，笔者认为，在疫情防控期间，公安机关部分涉疫案件法律适用存在一些待明确之处，值得研究。

一、公安机关涉疫案件法律适用的现状

通过对案例的查找，笔者发现，此次公安机关办理的涉疫违法犯罪案件数量大，种类多。涉及的犯罪行为种类包括以危险方法危害公共安全罪、妨害传染病防治罪、妨害公务罪、寻衅滋事罪、生产、销售不符合标准的医用器材罪、非法经营罪、诈骗罪等等。由于办理刑事案件具有审查严、要求高等特点，加之上述种类案件有较多实例可供参考，笔者并未发现公安机关在这类案件的法律适用上存在争议。在疫情防控期间涉及的违法行为种类更多，包括诈骗、赌博、寻衅滋事、虚构事实扰乱公共秩序、阻碍国家机关工作人员依法执行职务、侮辱诽谤他人、侵犯他人隐私、冲闯公安机关设置的警戒带等等。这些行为在任何时候都具有法益侵害性，都是违法行为，这些案件类型也是公安机关较常遇到的，公安机关对于这类涉疫案件的法律适用并未存在疑问之处。

但是，有一些在日常生活中原本很普通很正常的行为，在非常时期就会产生变化，公民的行为自由以及部分权益会在一定程度上受到限制，有些行为甚至会变成违法行为。正是因为这样，有些人才会不理解、不认同，认为自己的权益遭受了损害，导致许多不配合疫情防控措施的案例发生，这些案件就是本文所要思考的案件对象，这也是基层民警在疫情防控期间面临的工作难点，即如何判别这类行为的违法性，如何适用法律进行处罚，从而保障非常时期国家和社会的安全稳定。所以，本文所指的“涉疫案件”，仅指疫情防控期间，公安机关对于公民行为性质转变为违法情况下进行处罚的治安案件，例如：某招待所负责人因违反在疫情防控期间旅馆一律停止营业的要求，擅自营业，对疫情防控工作造成不良后果被处以行政拘留；[1]某烧烤店负责人与厨师因在疫情防控期间拒不履行相关通知、规定，召集朋友共计5人私自在店内喝酒聚会，严重影响疫情预防被处以行政拘留等等。[2]

二、疫情防控期公民行为性质改变的理论依据

疫情防控期公民行为性质改变的依据来源于法益配置理论。法益理论起源于19世纪后期，法益概念是由德国学者宾丁于1872年在其《规范论》中首先提出，该理论随后在大陆法系国家和地区盛行。我国大陆学界对此研究较晚，研究领域多存在于刑法学界和民法学界，且对法益的认识和表述差异较大。我国刑法学者张明楷认为，一般性法益，“是指根据宪法的基本原则，由法所保护的、客观上可能受到侵害或者威胁的人的生活利益。”[3]法益的内容包括法保护的个体利益、公共利益和国家利益。一切法益均由法提供保护，各部门法有各自特殊的保护法益，但某一具体的法益往往由数个部门法共同予以保护。[4]虽然学界对法益的概念等相关研究内容具有不同意见，但法益是从一切法领域的保护客体演绎而来，以利益保护说为基础的观点是较为统一的。所谓利益，“一般是指人们为了满足生存和发展而产生的各种需要,是由社会客观条件决定的,并存在于具体的社会关系之中。”[5]也就是说，法益的内容包括法保护的为了生存和发展的个人需要、社会需要和国家需要。这些需要一旦具有交叉重合部分，就会产生利益的冲突，此时便需要进行衡量和取舍，即进行合理的法益配置。

疫情防控期公民的某些行为是否需要加以禁止同样需要进行利益冲突的取舍衡量，受到法益配置理论的指导。在日常生活中，公民享有行为自由，在不侵犯国家、社会、他人的利益的情况下，行为自由不受限制，这项权利与每个人息息相关，并为每个人习以为常。但此次新冠肺炎疫情来势汹汹，传染性极强，国家进入疫情防控的非常时期，国家和政府意识到如不对人们的行为进行限制，就有可能致使数以万计的人感染肺炎，丧失生命，社会秩序和国家安全也会受到严重威胁和破坏。此时，公民人身权的需要与国家安全和社会稳定的需要就具有交叉重合部分，产生利益的冲突，无法像平常一样可以同时得到满足。这时，运用法益配置理论对这些利益进行衡量和取舍，就可以看出，人民生命健康和国家社会安全稳定的利益远比个人的行为自由等利益更加重要，必须取前者而舍后者。所以，国家和政府才会出台一系列的文件、通知、决定，来控制疫情的蔓延，从而确保人民群众的生命财产安全和国家的长治久安，这也是对全国人民高度负责任的做法。当然，法益配置并不是顾此失彼，而应该掌握好一个度，从而在动态中更好地平衡和解决利益的冲突。

三、公安机关涉疫案件法律适用存在的问题

(一)缺乏一部统筹规范非常时期公民权利义务的法律规范

在疫情防控的非常时期，国家和政府需要对大部分人采取特殊限制措施，这就意味着公民的权利和义务将会发生变动，理应运用法律进行规范，笔者对我国涉及非常时期公民权利义务的部分法律归纳如下：《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)对拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的人进行治安处罚做出了规定；《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)对传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以采取的紧急措施进行规范；《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)对非常时期人民政府及公安机关可以采取的应急处置措施进行规范；《突发公共卫生事件应急条例》规定拒绝配合医学措施的病人由公安机关依法协助强制执行；《中华人民共和国戒严法》(以下简称《戒严法》)对实施戒严的措施及戒严执勤人员的职责进行了规范。不难看出，我国法律对于非常时期公民权利义务的规范具有间接性和分散性，且完整性不足，可操作性不强。立法者注重非常时期所需采取的紧急措施规范无可厚非，但易于出现紧急措施的重复规范；对于非常时期公民权利义务和责任的规定重视程度不够，出现公民权利义务界限不清，法律责任空白等问题，给公安民警依法适用法律带来了一定的困扰。通过这次疫情防治时期发生的众多案例和事件，可以看出，缺乏一部统筹规范非常时期公民权利义务法律规范的问题已经凸现出来，应该对我国相关法律进行归纳总结，并结合此次疫情的实践经验，对非常时期公民的权利义务、法律责任进行详细规范，从而使公民在非常时期的所作所为更具有期待可能性。

(二)适用《治安管理处罚法》第50条第1款第1项作为处罚依据有争议

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定的非常法律状态为三类：紧急状态、战争、动员。根据《宪法》规定，全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态；有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院。《宪法》是我国的根本大法，虽然其对于“紧急状态”的概念没有明文阐述，但是通过法条可知，其对于“紧急状态”的决定权和宣布权都有明确规定，而且层级极高。这就可以看出，“紧急状态”应是一个严谨的法律术语，应当在明确的条件下规范使用。

《治安管理处罚法》第50条第1款规定公安机关对于拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，可以处以行政处罚。该条款中，出现了“紧急状态情况下”的字眼，但是该法并没有对“紧急状态情况下”进行解释，导致其含义不明确，致使公安民警在法律适用时有不同理解。有人认为紧急状态情况应该作广义概念解释，既然文本表述为“紧急状态情况”而非“紧急状态”，就应该比《宪法》中规定的“紧急状态”范围更广，包括发生或者即将发生重大突发事件的多种情况；有人认为紧急状态情况应该作狭义概念解释，因为“紧急状态”是一个严谨的法律术语，既然出现在法条文本中，就应该按照该用语的源头，即《宪法》的规定去理解，不应由个人对其进行扩大解释。从疫情爆发至今，笔者还未了解到任何一个权威部门决定或宣布进入“紧急状态”。所以，公安机关适用《治安管理处罚法》第50条第1款第1项的规定对拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的人进行行政处罚案件的争议也便来源于此。

(三)专门领域法律法规无法为公安机关处理涉疫案件提供处罚依据

在此次新冠肺炎疫情的防控期，公安机关治安违法案件的主要处罚依据仍是《治安管理处罚法》，但非常时期需要有非常的应对措施和方法，当常态时的法律依据无法适用时，就需要寻求专门领域中的法律法规的帮助。就此次疫情而言，《传染病防治法》《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》等涉及卫生领域的法律法规都无法为公安机关处理涉疫案件提供处罚依据。没有法律依据就等于无法对违反相关法律法规的人进行处罚，也就意味着这些规定将缺失威慑力和执行力，也就起不到应有的作用。

《传染病防治法》规定了传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以采取的紧急措施，也就意味着在传染病暴发、流行时公民有义务配合政府采取上述紧急措施，但是该法并未对公民不履行或违反人民政府采取的紧急措施时需要承担的法律责任进行规范。《传染病防治法实施办法》未对公民应尽的义务及法律责任进行任何规范。《突发公共卫生事件应急条例》规定了在突发事件应急处理工作中，对违反条例规定的有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分，但是行政处分或者纪律处分仅针对党员和国家机关工作人员，对普通群众没有适用性；对于该法“触犯《治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的论述，只起到强调作用，没有实质效果。《突发事件应对法》对非常时期人民政府及公安机关可以采取的应急处置措施进行了规范，该法对于公民怠于履行义务的责任和处罚规定缺失，从而使得这些规定对公民并无约束力可言；对于该法“构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚”的表述仍然没有为公安机关处理涉疫案件提供实质的处罚依据。

四、完善公安机关涉疫案件法律适用的建议

(一)制定出台《紧急状态法》

“紧急状态”一词第一次出现是在2004年3月14日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会二次会议通过的第四次宪法修正案，用“紧急状态”取代了“戒严”。但是国家对于1996年3月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《戒严法》并没有作出修改。《戒严法》第1条规定：根据中华人民共和国宪法，制定本法。如今，《宪法》中已经用紧急状态取代了戒严，其中已不再出现“戒严”一词，且未有明确规定戒严属于紧急状态中的一种，加之《戒严法》实施至今已二十余年，部分条款已经不再适合适用于当今社会，且法条中未有明文规定公民不履行戒严措施所需承担的法律责任，执行力不强。所以，出台《紧急状态法》具有重要的现实意义。

对于紧急状态的立法，许多域外国家的经验和做法值得研究和借鉴。前苏联、法国等国家“在宪法中规定紧急状态条款，同时依据宪法制定紧急状态法，以单独的立法形式予以固定，并将其作为其他法律法规规定的专门领域紧急状态的基本法，起到指导其他法律法规制定相应内容，上按宪法下统他法的作用。”[6]这种做法的好处在于以《宪法》作为法律依据的情况下，通过单独立法的形式对紧急状态的法律形态作出全方位阐述，既可以对政府权力的行使与规制、公民权利与义务及法律责任等重要法律制度进行规定，也可以避免立法过于简单而导致的法律适用不当、措施执行力不强等问题。所以笔者认为，我国对于“紧急状态”已具备《宪法》依据的情况下，可以借鉴国外经验做法，制定出台我国的《紧急状态法》，将其作为落实《宪法》，并统领《戒严法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律的基本法，并对紧急状态的概念与构成要件、决定与宣布、法律效力，紧急状态下政府权力的实施与规制，公民的人权保护标准、法律义务、法律责任等内容作出比较明确的规定。

(二)明确《治安管理处罚法》第50条第1款第1项中的“紧急状态情况”的含义

立法者对于《治安管理处罚法》第50条第1款第1项中的“紧急状态情况” 这一表述的含义可以从以下几个角度探究。

1．文字表述分析

如果立法者对于该款项当中的非常时期的表述与《宪法》中“紧急状态”一致，那么完全可以将该条款表述为“拒不执行人民政府在紧急状态下依法发布的决定、命令的”，无需在“紧急状态”后加上“情况”二字，显得有些多余。立法者将其表述为“紧急状态情况下”应该有区别于《宪法》中“紧急状态”的用意。

2．法条内容分析

《治安管理处罚法》第50条第1款共有四项，这四种情况对应的处罚种类和幅度是相同的，这就说明该款列举的四种情况的法益侵害性相当或者相近，就可以对这四种情况进行分析比较。该款四项内容分别是“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。”从违法行为可能发生的时期来看，后三项违法行为主要是针对国家和社会处于正常时期的局部紧张状态，如国家机关工作人员依法执行职务时、车辆执行紧急任务时、公安机关设置警戒带、警戒区时，但《宪法》中的“紧急状态”是国家和社会已经处于非常时期，一般情况下不会随意决定和宣布。如果将法条第一项中的紧急状态情况等同于《宪法》中的“紧急状态”，那么在适用时间和频率上第一项与后三项就不具有对等性。从违法行为可能侵害法益的严重性来看，后三项违法行为主要侵害的是国家机关工作人员、公安机关、消防救援人员、医护人员、工程抢险人员进行社会管理与服务的行为，如果将法条第一项中的紧急状态情况等同于《宪法》中的“紧急状态”，该项就是侵害国家非常时期政府管理与调控的行为，将会对国家安全和社会稳定造成威胁，此时在法益侵害程度上第一项与后三项就具有明显的不对等性。

3．对比分析

从其他法律法规对于“紧急状态”的表述上来看，《突发事件应对法》第69条规定“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”该法条对于紧急状态的表述清晰明确，与宪法中的紧急状态表述及含义完全一致。《中华人民共和国国家安全法》中有多处提及“紧急状态”，其表述同样清晰明确，与宪法中的紧急状态表述及含义完全一致，未有类似“紧急状态情况”的表述出现。

综上所述，笔者认为对《治安管理处罚法》第50条第1款第1项中的“紧急状态情况”的含义应采用广义的理解，即不同于《宪法》中的“紧急状态”。但考虑到“紧急状态”这个法律用语的严谨性，以及法律条文都应具有明确性的要求，笔者认为，应对“紧急状态情况”一词进行调整或者解释，明确其具体包含的情况的种类，从而使公安机关在法律适用上更加顺畅。笔者建议将“紧急状态情况”调整为“紧急情况”，并在附则部分明确紧急情况包括县级以上人民政府应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等作出决定、命令的情况。

此外，在适用《治安管理处罚法》第50条第1款第1项对违法行为人进行处罚时还应注意，违法行为人违反的是否是人民政府依法发布的决定、命令。在此次新冠肺炎疫情防控中，发布各类通告、决定的主体很多，有人民政府、政府机构“指挥部”、卫生部门、交通部门等等，所以在法律适用上需要严谨依据人民政府依法发布的决定、命令，避免作出不符合法定要件的处罚行为。

(三)修改完善《传染病防治法》及《突发事件应对法》

建议对《传染病防治法》和《突发事件应对法》中公民享有权利和需要履行义务的内容，以及公民不履行相关义务及违反法律禁止性规定需要承担法律责任的内容进行补充完善，只有做到有法可依，才能做到违法必究，才能提高法律的权威。一是公民权利保障和救济方面，两部法律对于非常时期不得损害的公民权利的规定是空白的，可以借鉴国外相关法律的规定，明确公民的某些重要权利属于非常时期时不得克减的人权，即明确规定公民不受侵犯的权利范围，如生命权、人格权、公平审判权等；当权利受到侵害伴随而来的就是救济，还应对公民权利救济的原则、方式、条件、范围、程序等内容进行规范，改变仅有行政补偿救济的单一方式，增加法律救济的其他途径，并对救济的实施和标准做出详细规定。二是公民义务的履行方面，两部法律都是通过对非常时期政府可以采取的应急处置措施进行规范，从而间接地表达公民应履行的服从义务。应该转变思路，变间接为直接，将公民应当履行的义务内容进行详细规范，从而明确指导公民在非常时期的行为举止。三是法律责任方面，两部法律都有法律责任一章，应保留原有对各级人民政府及有关部门怠于行使相关职责所要承担的法律责任的规范，增加公民不履行相关义务及违反法律禁止性规定需要承担法律责任的内容，并明确处罚机关、处罚种类和处罚幅度等。笔者建议该内容的设置可以借鉴《反恐法》第九章法律责任中的设计方法，明确公安机关为处罚机关，可以对不履行相关义务及违反禁止性规定且情节轻微，尚不构成犯罪的公民处以罚款、拘留等行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任，从而为公安机关涉疫案件的处罚提供充分的法律依据。