意大利的非政府组织概况（下）

意大利的非政府组织兴起于上世纪60年代，到70年代，非政府组织在援助发展中国家方面发挥越来越大的作用。非政府组织投身于社会救助领域，形成一支重要的社会力量，截至1999年底，意大利共有非政府组织22万多家。近年来，意大利非政府组织在官方外交和多边合作中，实现许多具有实际意义的发展项目，日益成为社会的组成部分，国际合作与互助的桥梁。

一、广义的非政府组织

意大利的非政府组织中，从事发展援助活动的只是一小部分，绝大多数还是在国内从事各种活动。但意大利的法律对这部分非政府组织不使用“非政府组织”的称谓，所以本文姑且以“广义的非政府组织”概括。1973年第600号总统令（“关于核实收入税问题的统一规定”）提出了“非商业机构”的概念，1986年第917号总统令（“关于收入税的统一规定”）进一步提出了“非营利社会公益组织”的概念，二者所指都是非政府组织，现在也有“非营利机构”（enti non profit）、“第三部门”（terzosettore）等称谓。第三部门是指既不属于国家机关也不属于市场体系的主体，它们试图承担生产具有社会利益的產品和服务的职能，这个职能以往是由国家机关承担的。如今，第三部门已经具备满足公共服务部门无法满足的需求的能力。第三部门介入的领域是社会，所以也有人称第三部门为“社会经济”、“合作经济”、“公民经济”。1997年第460号立法令（“关于非商业组织及非营利社会公益组织纳税制度的新规范”）对此前的有关规定作出了进一步解释，明确了相关的概念和涵义，完善了激励机制。第460号立法令是非政府组织迅速发展的产物，其宗旨就是鼓励和推动社会救助性非政府组织的进一步发展。第460号立法令分为两部分，前一部分论述所谓“非商业机构”，后一部分论述所谓“非营利社会公益组织”。

（一）非商业机构：1997年第460号立法令的第一和第六条对1986年第917号总统令第87条做了补充，进一步明确了非商业机构的定义。第一条指出，判断一个机构是否非商业主要看其“唯一的”或“主要的”活动是什么。唯一的或主要的活动，有组织章程的根据法律和组织章程认定;没有组织章程的根据其在意大利本土实际从事的活动认定。第六条则提出了认定一家机构是否具有商业性质的四条标准，指出不论组织章程如何宣示，只要在一个完整的税期内以从事商业性活动为主，就失去非商业机构的资格。政治组织、工会组织、行业组织、宗教组织、文化组织、业余体育组织、社会宣传机构、非学校培训机构等均属于非商业机构。

第460号立法令第二条给予非商业机构减免收入税的优惠，明确规定募捐所得和公共部门提供的资金不构成非商业机构的收入，因此不在征税范围之内。募捐是非商业机构最主要的资金来源，这部分收入免税大大减轻了非商业机构的负担，促进了非商业机构的发展。该条也对募捐提出了限定性条件，一是要面向公众，二是不能太频繁，三是只能在节庆、纪念日、宣传等活动中进行。至于规定公共部门提供的资金免税，反映了当时已经开始出现的一个趋势，那就是公共部门把公益事业交给私人机构经营。这种方式在一定程度上缓解了公共开支不足、工作效率低下等问题。对于同时从事商业活动的非商业机构，第460号立法令第三条要求它们为商业活动单独做账，该纳税的收入必须纳税。第九条规定向非商业机构无偿转让企业或财产可以免税。

（二）非营利社会公益组织：第460号立法令在非商业机构这个大类中划分出一个子类，这就是“非营利社会公益组织”。凡从事有利于集体利益的社会公益活动的协会、委员会、基金会等都被视为非营利社会公益组织。

社会公益组织必须在组织章程或成立文件中明确自己主要从事如下活动：社会救助及社会医疗、医疗、慈善、教育、培训、业余体育、保护开发艺术、历史财富、保护开发环境、弘扬文化艺术、保护公民权利、具有社会效益的科研等。非营利社会公益组织还可以从事与主要活动相关、为主要活动筹措资金的活动，例如出售小册子或纪念衫等。从事相关活动的条件是：不得喧宾夺主;来自相关活动的收入不得超过组织总体支出的66%。否则取消非营利社会公益组织的资格。非营利社会公益组织是以社会救助为目的的非商业机构，但非商业机构不等于非营利社会公益组织，非商业机构中既有获得非营利社会公益组织地位的机构，也有不具有非营利社会公益组织地位、不享受特殊税制的机构。

非营利社会公益组织必须以社会救助为宗旨，其活动主要是满足外部主体而不是内部成员的需求。主要的服务对象应该是：身体、经济、精神、社会、家庭方面遭遇不幸的人，需要接受人道援助的外国群体的成员。本组织中遭遇上述不幸的成员自然也在救助之列，但不能以此为主。社会目标是非营利社会公益组织的基本特征，前面提到的各项活动，只要针对外部主体（如弱势群体、外国集体）而不是针对自己的创建人、行政管理人员、受组织委托进行工作的人，就可视为具有社会目标。非营利社会公益组织所从事的与规定活动相关的活动，即便部分受益人是非营利社会公益组织自己的成员，也可理解为具有社会目标。基于非营利社会公益组织的这一特征，第460号立法令第十条第十款明确指出，公共机构、除合作社以外的商业企业、政党、政治组织、工会组织、雇主组织、行业组织都不是非营利社会公益组织。而1987年第49号法定义的非政府组织、1991年第266号法定义的志愿者组织、1991年第381号法定义的社会合作社均系当然的非营利社会公益组织。根据意大利国家统计局2004年所做的统计，截至2003年底，意大利共有社会合作社6159家，其中，提供社会医疗和教育服务的甲类社会合作社3707家，占总数的60.2%;安置弱势边缘群体的乙类社会合作社1979家，占总数的32.1%;甲、乙两类混合的社会合作社473家，占总数的7.7%。志愿者组织共有21021家，平均每1万名居民3.6个，与2001年相比增加了14.9%，与1995年相比增加了152%。

二、非政府组织的组织形式

意大利的民法典规定了三种非商业私人法人的组织形式，即协会、基金会、委员会，意大利的非政府组织基本上都采用这三种组织形式。

（一）协会（associazioni）：协会的定义是“为一个共同目标而结成的团体”，其特征如下：具有起码的组织形式;不以营利为目的;独立，根据自己的章程行事;无私利;从事公益活动。意大利的协会分为得到承认的协会和未得到承认的协会两种。

得到承认的协会（associazioni riconosciute）是指作为法人注册的协会。建立这样的协会必须履行特殊形式的义务，形成正式的文件。修改或补充组织章程也必须形成正式文件。组织章程与法律规定一起规范组织的生活和活动。法律对组织纪律也有特殊要求，会员的行政管理、代表大会、决议以及会员的退出或开除，对共同财产的权利，财产的转换、偿付、转让等，都有法律规定的义务和限制。得到承认的协会具有法人地位。法人地位意味着协会财产与会员和其他主体的个人财产分开，财产独立自主。也就是说，会员只在缴纳的会费和支付的捐献范围内对组织的债务负责，不得要求会员偿还组织欠债权人的债务。同样，会员个人的债权人也不得要求组织偿还个人的债务。

未得到承认的协会（associazioni non riconosciute）通常指不愿意申请承认、没有获得承认以及正在履行承认手续的协会。未得到承认的协会不是法人，因此组织和会员个人都不享有得到承认的协会所享有的财产自主权。尽管如此，未得到承认的协会内也实行组织财产与会员个人财产适当分离的原则，这就是所谓的“不完全财产独立”，即组织的债务首先由组织的共同基金负责，其次由同意并以组织名义执行的人负责。只要组织还在，会员个人就不能要求分割共同基金，如果退出或被开除，也不得要求归还缴纳的会费和支付的捐献。未得到承认的协会不必履行特殊的形式义务。关于组织纪律，未得到承认的协会由会员的协议支撑，他们可以在遵守法律一般原则和特殊原则的范围内用他们认为合适的方式规范组织的运行，因此他们在组织纪律方面享有更宽泛的自由。这种组织结构的灵活性使它们可以追求更广泛的目标，事实上政党、工会、文化俱乐部、体育协会等通常都是未得到承认的协会。

（二）委员会（comitati）：通常由若干人组成，目的是为某项事业筹集基金或其他捐助。建立委员会可以支持他人的事业，也可以从事自己的事业。法律特别明确，救助委员会、慈善委员会，以及推动公共工程、古迹维护、主办展览会、举办庆典等活动的委员会具有为某项事业募捐和筹集基金的性质。没有申请或获得承认的委员会及成员，如同未得到承认的协会一样，不享有财产独立的好处。但所筹基金的组织者和管理者负有保管基金和将基金用于预定用途的责任。未得到承认的委员会成员对委员会的债务承担责任，但认捐者只须履行认捐的承诺。

（三）基金会（fondazioni）：关于基金会的设立，民法作了规定。基金会的法律地位依其性质而定，可申请中央政府、大区或自治省的承认。基金会基本上是由一个人构成的组织，这个人将一定数额的资金或财产用于实现一个确定的目标，通常是有利于他人或理想的目标。因此，除了目标，一定数额的财产是基金会必不可少的。与一般协会不同的是，基金会不是一个会员团体，仅仅是一个管理所拥有的财产用于实现确定目标的组织，没有会员大会，唯创建人的意志是从。基金会的建立必须有正式文件，必须向政府主管机关申请承认。基金会一旦得到承认并列入法人名册，就获得法人地位，享有财产自主权。基金会创建人的个人财产与组织财产截然分开。作为得到承认的基金会的纪律必须受到特殊的约束。一旦获得承认或开始活动，基金会就不能再由创建人撤销，创建人的继承人也无权撤销基金会。基金会接受行政当局的监督，对于基金会的管理和代表，财产的变化、偿付及转让法律都规定了特殊的义务和限制。基金会中的银行基金会是基金会的一种特殊形式，经过漫长的改革过程正在变成非营利组织，专门从事法律规定的六种活动之一：科研、教育、艺术、文化和环境保护与开发、卫生、救助弱势群体。

除了这些组织形式，意大利的社会还不断出现新的组织形式，如前面提到的“社会合作社”，最近这些年又出现了“社会企业”的称谓。

三、政府对非政府组织的管理

意大利政府对非政府组织的管理主要通过立法的手段进行，立法的过程也是考察、调研和规范社会现象及社会组织，乃至动员社会参与的过程。几十年来，在有关非政府组织的立法过程中，立法者的着眼点逐渐发生变化。早先是“以防范为主”，主要是防止非政府组织利用非商业机构的地位谋取商业利益，因此对非政府组织筹措资金的方式限制得比较严格，如个人和机构对非政府组织的捐款不能超过一定数额，非政府组织的营业额和营业收入不得超出一定标准，募捐一年不得超过两次等，在一定程度上制约了非政府组织的发展规模。现在立法者的着眼点已经转向“以鼓励为主”，增加了激励措施，放宽了限制，考虑让非政府组织随着社会的需求发展壮大。如何在加强监管的前提下推动非政府组织的发展是立法者面临的一大课题。

（一）建立组织没有“门槛”：在意大利，建立非政府组织非常容易。宪法第十八条规定，公民有结社的自由，结社不必经过批准。宪法只提出了三项限制：不得追求刑法禁止的目标;不得秘密结社;不得以军事手段追求政治目标。至于成立组织的程序要求，至今尚无一部专门的结社法律，仍以民法有关条款为准。组织可以在规定的机关登记注册，也可以不注册，没有强制性要求，只有法律地位的区别。

（二）专门就某一类非政府组织立法：如1991年第266号法就是专门规范志愿者组织的法律，1991年第381号法是专门规范社会合作社的法律，这两部法律分别对志愿者组织和社会合作社这两种非政府组织的概念、涵义、权利、义务等作出了规定。1987年第49号法是制定发展援助政策的法律，该法同时对从事发展援助的非政府组织作出了规范，比如如何认定从事发展援助的非政府组织，非政府组织的宗旨和活动范围是什么，非政府组织如何取得外交部的资格认可，得到资格认可可以争取什么样的政府资助等等。

（三）不断修改、补充和完善现有法律：最突出的例子是1997年第460号立法令，該法进一步明确了非商业机构的概念，提出了非营利社会公益组织的新概念，在此基础之上以增加条款、扩大适用范围等形式对1986年第917号总统令颁布的税法进行了补充和修改。

（四）通过税法和税务部门对非政府组织的活动实施监管和引导：1997年第460号立法令第十一至第二十四条详细规定了非营利社会公益组织所享有的减免税赋的权利。与一般非商业机构相比，非营利社会公益组织享受的待遇更加优惠，但受到的限制也更加严格。第十一条规定，财政部设立统一的非营利社会公益组织登记册，除正常的法人登记外，非营利社会公益组织还必须在所在大区的财政部派出机构注册，否则不得享有税收优惠。非营利社会公益组织有报告自己财务情况的义务，不遵守财务义务的非营利社会公益组织将失去法律规定的税收优惠。对于非营利社会公益组织的负责人行为不当的，法律规定了特殊的惩罚措施，所以非营利社会公益组织既受“特殊”财务制度的约束，也受“一般”财务制度的约束。总之，享受的权利越多，必须承担的义务也就越多，权利与义务是相称的。

（本文选自《外国非政府组织概况》，中国现代国际关系研究院课题组编著，时事出版社2010年出版，文内有删节）