国家利益论视角下的中缅关系——民盟执政时期中缅合作的机遇与挑战

成汉平 宁 威

[内容提要]国家利益是认识和理解国家行为的一个根本性因素。缅甸的特殊国情和我国的战略需求，决定了我们必须从多层面理解并积极维护中国在缅甸的安全利益、经济利益和文化利益。中缅关系在民盟执政的背景下，呈现出了良好的态势，但现实中面临大国搅局、边境安全问题等挑战，缅甸特有的二元权力结构也给中国在缅甸的投资增添了困惑。在此背景下，我方应不断创新对策，支持民盟政府推动和平进程；注重利益捆绑，与缅方形成一种责任共同体意识；通过顶层设计，推进“一带一路”进程，拓展我国在缅甸的长久影响力。

按照地缘政治学理论，通常国家间距离越近，对彼此的影响就越大，反之亦然，即所谓的“距离衰减原理”。(1)参见陆俊元等：《地缘政治学概论》，北京：国防大学出版社，2005年，第191—197页。中缅两国是山水相依的邻邦，迄今已友好交往两千多年。民盟执政以来，中缅关系保持了稳定发展的趋势，同时也面临一些新的挑战，其中缅甸民族问题对中缅关系影响尤为深远。尤其是随着民盟国家转型的脚步不断加快，两国在边境安全、投资贸易等领域的合作仍存在诸多风险，可以说是机遇与挑战并存。

为更好地维护中国在缅利益，应当对“中国在缅利益”进行深入分析。必须正确认识时代主题和自身国力，准确掌握我国在缅甸的海外国家利益面临的挑战，区分轻重缓急，针对对缅政策与收益做出恰当评估。只有在准确把握我国在缅甸海外国家利益的基础上，认真分析缅甸转型中出现的各种变化，才能做到提前谋划，塑造有利态势。因此，在大量实地调研的基础上，笔者试图在本文中厘清我国在缅甸的海外国家利益，在国家利益的视角下分析民盟执政时期中缅合作的机遇与挑战，提出切实可行的对策思考。

一、国内外学者相关研究文献综述

缅甸与我国山水相连，对我国周边安全十分重要。近年来，随着缅甸民主化进程加快，吸引了更多的学者对其进行研究，形成了一批有一定影响力的研究成果。

(一)国内学者对缅甸政治转型及中缅关系的研究

民盟执政以来，有不少缅甸问题专家从国际关系、地缘政治角度对中缅两国关系进行了分析研究。如李晨阳的《探索不同规模国家关系模式——以政治转型以来的中缅关系为例》、宋清润的《议会选举后缅甸的政局走向及中缅关系发展》、谢念亲的《缅北民族冲突对中国的影响缅北民族冲突与中国西南边境安全》等。(2)参见李晨阳：《探索不同规模国家关系模式——以政治转型以来的中缅关系为例》，《国际展望》2014年第3期；宋清润：《议会选举后缅甸的政局走向及中缅关系发展》，《当代世界》2015年第6期；谢念亲：《缅北民族冲突与中国西南边境安全》，《亚非纵横》2013年第1期。刘务在《缅甸外交政策的新调整：从对华友好到大国平衡外交》中，分析了在民族主义浪潮中，缅甸以谨慎的心态来应对中缅关系，在与中国发展关系的同时，与周围国家如印度、日本等国的双边贸易也采取了一定的优化措施，这是缅甸开始推进大国平衡外交政策的表现，预示着缅甸开始以本国利益为核心来考虑对外关系。(3)参见刘务：《缅甸外交政策的新调整：从对华友好到大国平衡外交》，《东南亚研究》2007年第2期。苏晓辉在《缅甸“民地武”问题对中缅关系的影响》一文中详尽地对缅甸“民地武”问题的形成、发展情况以及中方采取的应对措施等展开了论述，结合客观案例进行具体的分析。(4)参见苏晓辉：《缅甸“民地武”问题对中缅关系的影响》，《当代世界》2013年第4期，第49—51页。部分专家还研究了此类问题对我国西南边境区域的安全稳定所造成的负面影响，并提出了针对性的解决办法。

(二)国外学者对缅甸政治转型的研究

国外学者对缅甸的关注很多，其视角广泛、论证深入、方法多样，令人耳目一新。

普里西拉·克拉普对缅甸民主化进行了深入的研究，在《缅甸通向民主的漫长之路》(5)Priscilla Clapp. Burma’s Long Road to Democracy，Special Report[R].United States Institute of Peace，2007.和《在缅甸建立民主》(6)Priscilla Clapp. Building Democracy in Burma[R].USIP’s Center for Conflict Analysis and Prevention，2007.这两篇文章中写道，缅甸内部阻碍民主化进程的结构和力量始终存在，它们会以不同的形式出现阻碍缅甸民主转型的完成。缅甸的民主改革在国际援助之前就会进行，但不彻底也无法长远，必须依靠国际援助完成缅甸的彻底改革。白鲁恂·派伊的《政治、人格和国家建设：缅甸寻求认同》(7)Lucian W. Pye. Politics， personality， and nation building： Burma’s search for identity[M]. Yale university press，1962.提出缅甸政治发展带有浓烈的发展中国家特色，并不能完全采用西方的模式。西尔维斯坦的《缅甸政治：国家统一的困境》(8)Josef Silverstein. Burmese Politics： The Dilemma of National Unity[M]. New Brunswick： Rutgers University Press，1980.探讨了历史上缅甸统一面临的种种困难，他认为缅甸的政治仍处于前现代时期，政治民主化是缅甸当前的重任之一。

缅甸学者的一系列著作也提供了十分重要的参考。前总统吴登盛的政治顾问乃辛拉博士发表的《缅甸当前面临的困难与挑战》(9)参见乃辛拉：《缅甸当前面临的困难与挑战》，仰光：缅甸宣传部出版社，2015年8月12日，第23页。，认为政府与国会之间的权力分配问题、和平问题、宗教暴力冲突，依然是困扰缅甸政治发展最重要的因素。丹伟乌2016年出版的《我们所知道的登盛将军抑或吴登盛总统》(10)参见丹伟乌：《我们所知道的登盛将军抑或吴登盛总统》，仰光：仰光摩觉出版社，2016年6月，第65页。深入探讨了2010年缅甸民主转型以来所取得的成绩，描述了吴登盛由将军向总统转变的过程，从另一个侧面反映了缅甸由军政府转变为民选政府的过程，阐述了在转型过程中吴登盛总统所发挥的作用。缅甸总统府办公室主任吴佐泰发表《吴登盛时代过后》(11)参见吴佐泰：《吴登盛时代过后》，《今日民主》 2015年11月12日，第2版。的文章，认为缅甸已从军政府统治制度转换成民主制度，吴登盛政府开启了民主道路，也会支持将来的民主改革。2015年由林敏乌编纂的《他们眼中的中国》，现今风靡中缅两国学界，该书详细描述了缅甸官方、学者对中国的看法。缅甸记者埃埃多伦在《缅甸与西方国家的关系不该影响到中国》(12)参见埃埃多伦：《缅甸与西方国家的关系不该影响到中国》，《缅甸时报》2018年1月8日，第6版。一文中谈到，吴登盛政府时期缅甸与西方关系逐步改善，而中缅关系却持续走低。他认为，缅甸与西方、缅甸与中国的关系二者之间并不矛盾，不应相互影响。

此外，现阶段缅甸智库十分活跃，缅甸发展与资源研究所(MDRI)、缅甸战略与国际关系研究所(MISIS)、“缅甸出路”(Myanmar Egress)、缅甸和平中心(MPC)等具有代表性。这些智库发表了许多文章，是我们了解缅甸政治发展的重要来源。

国内外学者丰硕的研究成果，为本文提供了建设性的思路和有价值的理论依据。但也存在一些不足：学者们谈到中缅关系时，通常按照时间脉络研究，或是从政治、经济、边疆安全等方面来谈，而从国家利益角度出发，以国家利益为引领，探讨中缅关系的文章尚不多见。

二、我国在缅甸的海外国家利益定位

要提出科学合理的应对对策，首先必须厘清在现阶段以及未来一段时间内，我国在邻国缅甸的海外国家利益和诉求。换言之，我们必须先明晰目标，才能围绕目标选择方法和手段。

(一)有关国家利益的理论

国家利益是认识和理解国家行为的一个根本性因素，也是国际合作与冲突演化的深层驱动力。国家利益涉及政治学、法学、经济学等学科理论，可以衡量一个主权国家对内对外政策。“国家利益”的定义是什么？到底什么才算是“国家利益”？建构主义理论强调，国家利益是国家在国际关系网络中互动建构的，“物质因素只有通过人的认知和国家互动才能获得”。(13)参见玛莎·芬妮莫尔：《国际社会中的国家利益》，袁正清译，上海：上海世纪出版集团，2012年，第8页。美国著名的历史学家与宪法学家查尔斯·比尔德(Charles Beard)早在 1934 年出版的《国家利益理念》(The Idea of National Interest)一书中就提到了“国家利益”的概念。(14)Morgenthau， In Def ense of the Nationa l Interest， pp.241-242.1978 年，美国另外一位著名学者唐纳德·纽切特雷恩(Donald E.Nuechterlein)将“国家利益”定义得更加宽泛。他认为：“一个主权国家针对组成自己外部环境的其他主权国家所认知的需要和愿望。”(15)Donald E.Nuechterlein， National Interests and Presidential Leadership:The Setting of Priorities (Boulder:West view， 1978)， p.3.在他看来，国家利益至少应该包含四个方面的内涵：一是国防利益，二是经济利益，三是世界秩序利益，四是意识形态利益(保持本国的核心价值观)。(16)Ibid.， pp.4-7.我国学者阎学通在论述国家利益时认为：“国家利益致力于满足于民族国家全体国民的物质与精神需求。”(17)参见阎学通：《中国国家利益分析》，天津：天津人民出版社，1997年，第10—11页。如今，随着全球化时代的发展，国家利益的内涵更加丰富多样，包括了不同的层面，海外利益也成为国家利益的一种延伸。

国家实力决定国家利益的边际。美国现实主义大师汉斯·摩根索在《国家间政治》一书中提出了“以权力来界定利益”，指出一个国家的实力与追求的利益应当是匹配的。随着国家实力的变化，对国家利益和国际规则的界定也会产生相应变化。维护国家利益具有高度主观性。国家首脑只有对时代特征和面临威胁做出科学分析，才可能对各种国家利益的轻重缓急做出正确评估。在国家利益出现矛盾时，即实现一种利益必须牺牲另一种利益时，需做出准确的判断。因此，一个国家理性外交的前提就是要厘清国家利益。

(二)我国在缅海外国家利益

中国改革开放40年，国内经济社会飞速发展，中国国家利益内涵已经发生了深刻的变化。以习近平总书记为核心的党中央准确判断中国实力变化，确定了当下中国的历史定位，即中国正逐渐走近世界舞台的中心，接近实现中华民族伟大复兴的目标。这一基本定位成为新时代确定中国国家利益的重要基础。随着我国对缅投资的不断增加，如何维护我国在缅海外利益也成为重要的课题。

缅甸的国情十分特殊，民族、宗教、军政关系等问题错综复杂，缅北地区还活跃着很多少数民族武装组织(简称“民地武”)，对中缅关系产生了极大影响。且缅甸现今处于转型关键期，各方势力相互角逐，更是令缅甸局势充满变数。因此，这决定了我们在对缅工作中需要与缅甸各政治力量保持多层次接触。尤其是在对待“民地武”的问题上，国内有多种不同声音，这也是我国在缅甸海外利益多层次、多样性的具体体现之一。缅甸的特殊国情和我国的战略需求，决定了我们必须从多层面理解并积极维护中国在缅甸的海外国家利益。

1.安全利益

国家利益最根本的内容是国家安全。习近平提出的“总体国家安全观”，是一个集政治、国土、军事、经济和文化安全等内涵于一体的国家安全体系。新形势下要贯彻和落实好总体国家安全观，必须处理好外部安全与内部安全、传统安全与非传统安全、自身安全与共同安全等辩证关系。(18)参见习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第201页。新的国家安全观，有助于拓展新时代的国家战略利益新边疆。维护国家安全利益，这是实现其他领域安全的基础和前提。(19)参见潘超伟：《习近平外交思想中的国家利益观》，《黑龙江省社会主义学院学报》2017第1期。

在中缅关系中，维护中缅边境安全，维护中国在缅投资项目安全平稳，是中国在缅海外利益的重要内容。长年活跃于缅北地区的“民地武”与政府军的长期敌对，威胁到我国在缅的投资项目和投资环境，也使我国接壤的边界地区无法安宁。缅北地区平均每年的冲突多达上百次，每逢边境地区爆发冲突，缅北地区民众的第一选择便是进入我国境内躲避战火，严重影响到我国的边境地区安全与稳定。

2.经济利益

维护经济持续稳定和发展，即国家经济利益，也是新时代国家利益的核心内容之一，主要是对内保障国家经济建设与发展，对外维护经济交往。我国当前在缅甸的所有投资、合作项目，均可视为我国在缅甸的海外国家利益。作为一个有着“胞波”之称的近邻及长期友好的国家，缅甸境内包括与我接壤的缅北地区等地一直是我国在缅投资和经济利益较为集中的地区，目前已投资有伊洛瓦底江上游七级水电站、太平江水电站、瑞丽江水电站、萨尔温江孟东水电站等18个由中国企业获得开发权的水力发电站(20)参见《中企再获18个水电站开发权》，《联合早报》2016年2月18日，第4版。，加上中缅油气管道等大型电力、能源项目，协议金额近2500亿元人民币，实际投资已达678亿元人民币。(21)参见《中国对缅甸投资力度大》，缅华网，2019年2月22日，http://www.mhwmm.com/Ch/NewsView.asp?ID=24846[2019-12-22]。

2017年11月19日，外交部长王毅在访问缅甸时首次提出了“中缅经济走廊”的概念，打造一条北起中国云南，经中缅边境南下至曼德勒，然后再分别向东延伸到仰光新城、向西延伸到皎漂经济特区的“人”字形中缅经济走廊，形成三端支撑、三足鼎立的大合作格局。(22)参见《中缅正式签署〈共建中缅经济走廊谅解备忘录〉》，搜狐新闻网，2019年2月17日，https://www. sohu. com/a/253377702_99917855[2019-02-17]。这是中国官方首次正式向缅方提出建设“中缅经济走廊”的倡议，也是中国政府在以往“六大经济走廊”之外最近第二次提出与单个国家建立经济走廊。2018年9月9日，中缅双方正式签署了谅解备忘录。根据共建中缅经济走廊的计划，下一步我国还将在该地区投资兴建公路、铁路等大型交通项目，进一步推动“一带一路”在缅甸的生根结果。除了一对一的中缅经济走廊，李克强总理还于此前的2013年5月在访问印度期间正式提出了共建孟中印缅经济走廊(BCIM-EC)的倡议，而邻国缅甸则是这四国走廊中的重要一环。2019年4月底，缅甸国务资政昂山素季出席了北京第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，并与中方围绕曼德勒市政交通基础设施提升改造项目达成了共识。(23)参见鹿诚：《共建“一带一路”，为中缅经济合作注入新活力》，光明网，2019年5月4日，http://news.gmw.cn/2019-04/29/content_32790080.htm[2019-12-04]。

3.文化利益

国家利益中除了安全、政治、经济等有形构成之外，精神文化等无形构成的重要性也正日益突出。在新的历史条件下，塑造好中国的大国形象，维护好我国文化利益，确保中国的发展更加全面、更加均衡。

首先，传统中国外交思维中体现出“修己安人”“积德行善”“和局共赢”的理念。(24)参见翟崑：《新安全观3.0版与周边公共外交》，《公共外交季刊》2014年第1期。在实现我国海外国家利益的过程中，要充分体现中国作为一个文明古国、社会主义大国、最大新兴经济体的崇高价值追求，以此来占领国际道义制高点，以自身行动来积极践行、垂范利益共同体、责任共同体和命运共同体的倡议。以此增信释疑，降低包括缅甸在内的邻邦因中国崛起而产生和感受的压力与担忧。

其次，中国更加重视树立起负责任的大国形象，在考虑双边贸易、推动缅甸经济发展的同时，也更加注重维护缅甸自身的传统文化和生态文明建设，从而使缅甸各界对我国更认同、更亲近、更友善，使我国的周边更安全、更稳定，有利于边境地区的长治久安，也有利于我国的经济建设和国家发展。

三、我国在缅甸的海外国家利益：机遇与挑战

自2018年9月中缅两国正式签署共建中缅经济走廊的谅解备忘录之后，中缅两国在各领域的合作驶上了快车道。然而，随着美国“印太战略”不断实心化(25)参见慕小明：《不断出新招，美印太战略要实心化》，人民网，2018年8月6日，http://military. people.com.cn/n1/2018/0806/c1011-30210988.html[2019-12-02]。以及西方势力加大对印太地区国家拉拢的力度，在地缘政治日趋复杂的背景下，囿于缅甸特有的民族矛盾以及二元权力结构问题，在实现我国在缅甸的海外国家利益尤其是当前正在构建的中缅共建经济走廊的过程中，既有机遇也有挑战。

(一)民盟执政下的中缅关系

民盟上台后，并未出现“向西方一边倒”的情况，中缅两国关系经受住了考验。与吴登盛政府时期相比，民盟执政下的中缅关系上升趋势明显，整体趋好。

民盟上台初期，缅甸外长昂山素季就阐述了新时期缅外交政策：“独立、积极、不结盟，与所有国家发展友好关系。”(26)2007年9月，制宪国民大会上制宪原则中对外交政策作出明确规定：缅甸奉行独立、积极和不结盟的外交政策，与世界所有国家发展友好关系，坚持和平共处原则，不允许在缅甸领土上部署外国军队。缅外交部制定了“百日计划”，计划在执政后提升缅甸国际地位，奉行独立积极的外交政策。2016年4月5日，中国外交部长王毅受邀访问缅甸，深具西方背景的昂山素季表示民盟政府将继续与中国深化合作，不会完全倒向西方。民盟政府上台后延续以国家现实利益为核心出发点，在外交上更加务实。外界一度担心民盟政府“亲西疏华”的情况并没有发生。昂山素季主张从自身国情出发，根据国际形势和环境的变化来谋取最大国家利益，重视邻国关系，奉行友好相处的外交政策。正如她2015年访华时所言：“缅中是邻居，而邻居不可选择，致力于两国友好关系发展至关重要。”(27)参见《习近平会见昂山素季率领的缅甸全国民主联盟代表团》，中国新闻网，2015年6月11日，http：//www.chinanews.com/gn/2015/06-11/7338495.shtml[2019-12-02]。民盟政府历来重视对华关系。2016年8月，昂山素季出任国家顾问、外长后首次出访东盟之外的国家是中国。

(二)当前维护在缅利益迎来的机遇

民盟执政下，中缅关系稳中有升。皎漂等项目都有了一定进展，甚至缅甸媒体中也出现了关于密松水电站的正面声音。(28)参见永久和平新闻网：《国电投伊江公司向昂敏达村资助大米》《萨尔温江和洪水》等，2019年8月。民盟也同样需要提振经济来为下一届大选打下基础，民盟的这一诉求，为我国拓展在缅利益迎来了新的机遇。

1.民盟重视同中方发展友好关系

昂山素季在面对缅甸国内经济发展、民地武等重大问题时表现得更加务实，看得出她的执政风格会更趋向于西方。作为缅甸国务资政，昂山素季清醒地认识到，现在及未来一段时期，中方的支持对她至关重要，她必须以国家利益为出发点，处理好两国关系。

(1)民盟与中方发展友好关系无历史包袱

随着缅甸的民主改革，西方与缅关系改善。吴登盛执政时期，一些中资项目被停滞，加之缅北战事波及我境内，伤及我国边民，两国关系出现紧张。可以说，这是吴登盛政府为获得西方青睐而采取的一种取舍，因曾外界质疑执政当局的合法性，其急于要表现出与历届政府之不同，认为迎合反华势力必将获得民意，于是放弃了过于密切的中缅关系。而昂山素季领导的民盟处境较之更为有利，在不需背负历史包袱的基础上，可以理性思考和对待中国，并基于现实需求而与中方进行合作。

(2)与民盟合作更能得到民众认可

相比吴登盛政府时期，民盟受到的国内、国际压力更大。国内军方的咄咄逼人以及西方的“大变脸”都让民盟倍感压力。缅甸选举中，选民之所以支持民盟，普遍带有一种对更好生活的渴求心态。民盟上台后必须回应民众的期待，竭力改变现状，提高就业，改善民生，大量引进外资是条捷径。因此，民盟更期望能够得到中方的支持。在这样的背景之下，更易达成中缅重大经济项目。中国目前是世界经济增长速度最快的经济体，也是缅甸最大的邻国，因而系民盟政府最为重视的国家之一。民盟政府表示，期待中国的优质企业、集团赴缅投资与合作，并真诚希望中国的项目能够兼顾当地民众及生态环境等因素。对于中资企业而言，民盟对舆论和民众的影响力与号召力比吴登盛政府要强得多，中方企业只要与民盟政府配合做好各项工作，更易获得当地群众的支持，很有希望重启当初遭冻结的在缅中资项目。

(3)中缅边境迎来短暂和平

缅甸民主改革以来，民族和解进程不断推进。昂山素季一直秉持和平理念，反对一切暴力，认为暴力不能解决问题，她多次强调缅甸民族和解是其首要任务。 温和的和平主义是昂山素季战略思想最突出的特质之一。她表示：“武力将给各方造成伤害，应以促进各民族福利为唯一目的，立即停火及和平解决冲突。”为庆祝第70届缅甸联邦节，2017年2月12日，昂山素季首次来到彬龙小镇，专门做了题为《和平是我们留给后代的遗产》的讲话，并表示“和平是我们的信仰，要有实现和平的信念，要珍爱和平”。(29)参见觉温：《民盟执政第二年》，仰光：苏拉比出版社，2018年4月。民盟始建之初便已展现出和平主义的理念，昂山素季的和平理念源自佛教和圣雄甘地的思想。昂山素季在软禁时得知她的民盟成员在牢狱中遭受了虐待，便效仿甘地在狱中绝食11天，迫使军政府保证不再虐待为止。昂山素季认为：“以暴易暴表面上看最有效果，实际上却让自己堕落到与军政权同样的水平。”

随着签订NCA的“民地武”组织逐步增加，缅甸境内冲突频率下降。据统计，2019年冲突频率是近年来最低的一年。缅北三个“民地武”组织——果敢同盟军、德昂民族解放军、若开军于2018年12月12日率先发布了联合声明，宣布愿意实现停火，与政府、军方一起通过对话解决目前的军事冲突和政治矛盾。随后，冲突的另一方——缅甸军方也很快作出了积极回应，宣布从即日起暂停对该国民族地方武装(民地武)组织的军事行动，直至2019年4月30日，并在到期后延长了数月。(30)参见《缅甸军方宣布暂停对“民地武”的军事行动》，中评社，http://www.crntt.com/doc/1052/8/8/1/105288133.html?coluid=0&kindid=0&docid=105288133&mdate=1221220350[2019-12-02]。必须指出，这是在新的地缘政治背景下双方的一种暂时性的妥协，但停火无疑给中缅经济走廊建设带来了重要机遇。

(三)维护在缅利益面临的挑战

随着美国“印太战略”不断实心化，以及西方势力加大对印太地区国家拉拢的力度，在地缘政治日趋复杂的背景下，囿于缅甸特有的民族矛盾以及二元权力结构问题，维护我国在缅甸的海外国家利益也面临诸多挑战。

1.中国在缅影响力面临多方竞争

现今，在缅甸外交局势不利的情况下，缅甸民盟政府对中国具有一定依赖性。但我们必须清醒认识到，民盟并不会过于亲华，而会在战略上保持一定距离，同时与西方各国维持等距离外交。

缅甸独立以来，在外交上一直奉行中立原则，采取大国制衡的外交方式，保持外部势力在缅相互制衡。中立主义在历届缅甸政府中已经根深蒂固，美国学者汉斯·维恩也在文章中谈到，昂山素季将“继续在对华‘再平衡’，这是因为缅甸的民主转型同样离不开美国”(31)Jane Perlez and Wai Moe. China Helps Aung San Suu Kyi with Peace Talks in Myanmar. [N].The New YorkTimes，August 20， 2016.。

大国在缅甸博弈愈发激烈，中国影响力下降。军政府时期，西方国家将缅甸视为“暴政前哨”，对其施以严厉制裁，军政府不得不借助中国之力开展内政外交。而民盟政府执政后，各国纷纷加强了与缅接触。特别是奥巴马时期，提出“亚太再平衡战略”，美国加快重返东南亚步伐，使美缅关系迅速升温，欧盟、日本也紧随其后加大对缅甸的渗透。美缅关系的上升对中缅关系造成了一定影响。美国“再平衡”战略的目的是对日益复兴、迅速强大的中国实施全面围堵，在政治、军事、经济、文化等方面进行渗透、干预、阻挠和迟滞，最终来削弱中国。缅甸由于其优越的地理位置成为美“亚太再平衡战略”的一个重要节点。美国暗中推动亲西方的昂山素季上台，目的就是实现缅甸的政权转变和外交政策演变。

当然，缅甸为改善其国际处境，也积极主动地拉近与美国的关系。此前，缅甸军政府因美国的长期孤立和经济封锁，不仅在国际交往上举步维艰，而且经济也停滞不前。美缅两国关系的迅速回暖，实则是各取所需：美国是政治需求，而缅甸则是政治、经济的双重需求。2016年9月，昂山素季访美时，美缅宣布建立“有活力的伙伴关系”，包括美给予缅甸“贸易普惠制”、教育培训、帮助缅政府控制军队等等。这些承诺“旨在引导缅军方更加支持民主，加快缅公民社会发展，提升缅政府治理水平，巩固缅民主转型的成果”(32)Joint Statement between the Republic of the Union of Myanmar and the United States of America[N/OL].Mizzima，September 15， 2016， http://www.mizzima.com/news-international/jointstatement-between-republic-union-myanmar-and-united-states-america.。从奥巴马时期的“亚太再平衡战略”到特朗普政府的“印太战略”，做法如出一辙，即以大量的NGO渗透于缅甸各领域，乃至民众的生活；(33)参见张彦：《中国对缅甸投资风险中的非政府组织(NGO)因素分析》，《对外经贸实务》2016年第12期。其次，利用宗教因素不断加强与缅甸克钦族的联系，强化对其影响力。日本安倍政府则以“自由与繁荣之弧”为目标，润物无声地在缅北深耕细作，以期影响“民地武”，介入和平谈判进程。此外，日本政府还有选择地对缅甸的私营媒介大量注资，让对方替其发声、左右舆情，以此对冲中国的影响力，甚至不惜抹黑中方在当地的投资，造成极坏影响。

2.“民地武”问题威胁中国边境地区安全

长期以来，缅北“民地武”问题对我方的负面影响不容小觑，不仅威胁我国边境安全，而且影响我在缅部分工程项目，造成了中缅战略互疑，对两国关系产生一定政治冲击。民盟执政以来，虽然以多轮“21世纪彬龙会议”来推动缅甸国内的和平进程，但收效甚微。“民地武”、民盟政府和军方之间的结构性矛盾日趋复杂，尽管多次宣称停火，但事实上冲突始终存在，且事后相互指责、各执一词。仅2017年11—12月，就发生冲突115次，其中缅北地区占了绝大多数。如此看来，“民地武”问题短时期内难以解决，严重威胁着我边境地区传统安全。大部分“民地武”与缅政府签署了和平协议，但实力相对强大的缅北“民地武”对政府军态度强硬，在整编、控制区域面积、自然资源开发等问题上针锋相对，冲突不断。2009年8月政府军同果敢同盟军的大规模冲突，近四万余名难民涌入中国，三发炮弹落入我境，造成我边民一死两伤，另有14名中国公民在境外躲避战火中伤亡。(34)参见王妍等：《缅甸果敢地区局势趋于平稳我妥善处置涌入境内边民》，新华网，2009年8月30日，http://www.china.com.cn/news/local/2009-08/30/content_18429124.htm[2019-12-02]。2011年6月政府军和克钦独立军的冲突，造成近六万多难民，数千人进入中国境内。(35)参见尹鸿伟：《难民滞留中缅边境》，《青年商旅报》2011年12月9日，https://www. douban. com/group/topic/24025272/[2019-12-02]。2016年11月政府军与缅北四支“民地武”的冲突规模导致一万多名缅甸边民及武装人员避入我境，20多枚炮弹落入我境，严重影响边境地区的安全稳定与群众的生命财产安全。持续的武装冲突造成大批难民涌入我国境内，引发非传统安全问题。对待大批涌入的难民，中国出于人道主义为这些难民提供临时避难场所。但难民成分复杂，不少犯罪分子混迹其中，偷盗、杀人等案件时有发生，毒品问题更是屡禁不绝，加之部分“民地武”为筹措资金一直以毒养军，巨大利益刺激着贩毒者纷纷经云南出入境贩毒，使得中国边境成为毒品的过境地和消费地。此外，中缅边境的跨境民族看到自己的胞族身处战乱之中就会产生同情心理。这种心理很容易被敌对势力利用，煽动民族情绪，破坏中国边境地区安定团结。

3.缅甸特有的二元权力结构令投资者困惑

自民盟执政以来，缅甸形成了其特有的权力结构模式，由以往的“一元权力”进入“二元权力”时代，即民盟文人政府与手握兵权的军方。由于执政理念、出身背景以及目标与诉求不尽相同，民盟政府与军方利益集团虽然大体上既合作又斗争，合作与斗争并存，双方斗而不破，但实际上在维护既得利益以及事关缅北地区和平进程的问题上双方的分歧和矛盾还是显而易见的，在一些情况下民盟政府甚至不得不违心地迁就军方，因为后者是枪杆子的掌握者。这给投资者，特别是始终不渝推动缅北和平进程的中方，带来了不小的困惑。在上述双轨权力并存阶段，不仅对我国和平努力形成掣肘，更不利于中缅边境安全而稳定的投资环境的构建。

四、推动我在缅海外国家利益的对策

缅甸为我国近邻，承载着“一带一路”、“孟中缅印走廊”以及中缅经济走廊最为重要的部分之一。稳定缅北地区，对我国能源战略以及整个西南战略布局，都有着十分重要的战略意义。在美国“印太战略”不断实心化以及我在缅海外国家利益挑战与机遇并存的背景下，对策尤其需要不断创新。

(一)创新性应对缅北“民地武”问题，使其对我负面影响降至最低

实践表明，长期以来，我方在缅北“民地武”问题上所采取的“劝和促谈”收效甚微；相反，各方竞相对我要挟与绑架，不仅破坏了我国边界稳定与投资环境，也使我国在缅利益严重受损。未来可尝试：(1)在缅甸军方不顾中方关切一意孤行地欲以武力来打压、恫吓缅北少数民族武装组织的背景下，我国可与执政的民盟政府共同发声、共同努力，大力推动缅北地区的和平进程，形成1+1大于2的格局。毕竟我方也是边境冲突的利益攸关方，缅军屡屡将炮弹落入到境内，影响到我国边境地区的安全与稳定。(2)创造一切必要的条件来协助民盟政府推动和平进程，让和平成为这一地区的主流。(3)积极充当民盟政府与“民地武”之间的桥梁与担保方，为使各方签署永久的和平协议创造必要的条件。

(二)对缅军强化震慑作用

在以往我方在与缅甸军政府与其打交道的过程中，往往只注重了“恩”的一面，而忽略了“威”的一面，没有做到恩威并施，致使缅军屡屡挑战我方底线，体现于两个方面：一是使流弹不断落入我方一侧，造成我国无辜边民不幸伤亡；二是不断与域外大国及地区国家如印度、越南等密切互动，给我难堪。对此，我方必须果断展示强硬的一面。对于流弹落入，一方面我方应在边境一带定期进行联合军演，震慑缅军，以使缅军好自为之，并迫使它从边境地区后撤，而这样做的效果通常都非常明显；(36)参见《成都军区在中缅边境陆空联合实兵实弹演习全面展开》，中国新闻网，2015年6月2日，http://www.chinanews.com/mil/2015/06-02/7316237.shtml[2019-12-02]。另一方面，一旦出现上述现象，对于缅军向我国求购的军工产品，如战机、坦克、大炮以及枪械等，则可视情予以暂停、暂缓交货，以迫使缅军有所收敛，不再罔顾我国家利益。

(三)注重利益捆绑，风险共担，与缅方形成一种责任共同体

缅甸政治生态环境多元，在缅投资风险较大。我国公民在赴缅投资过程中，无论是大型项目还是一般项目抑或私企、经贸等，要将缅方以入股、合作、联营等形式拉入其中，实现利益共享，风险共担。事实证明，这是当前在缅甸投资最好的风险防范和自我保护措施，也是命运共同体、责任共同体的最好体现。

(四)通过顶层设计，尽快推出中国版的NGO，拓展我在缅长久影响力

目前，我国在缅甸的投资面临着同其他国家的竞争。西方国家常常恶意抹黑我对缅投资是掠夺资源，破坏环境。在当代，“公共舆论和社会大众对一个国家对外政策的影响越来越大”，“公众已经成为一个国家外交中日益重要的角色”。(37)参见时殷弘：《21世纪西方大众政治对国家对外政策和外交的影响》，《南京大学学报》2001年第3期，第67页。在信息来源相对缺少的缅甸，对缅甸社会开展灵活有效的公共外交，拓展我在缅长久的影响力已经成为一个迫在眉睫的课题。我方应学习西方国家成熟经验，作为一个近邻，更要拓展对缅的长久影响力。这不仅要依靠政府和企业，还应充分发挥NGO民间身份、方式灵活、专业细分且直接面对民众的互补优势尤其要做好“最后一公里”的文章。不少缅甸人，尤其是那些生活在偏僻农村的缅甸人，对来自中国的援助项目并没有多少切身感受。他们普遍认为，中国政府在首都内比都、曼德勒、仰光等大城市援建的医院、机场、学校以及道路和交通设施等项目和自己关系不大，还不如日本人在家门口帮助修路筑桥、兴建学校来得实在。因此，在基础设施、民生项目上还要做好“最后一公里”的文章，让缅甸大众看得见、摸得着，给当地人留下深刻记忆。

五、结 语

作为“一带一路”沿线国家，缅甸在我国西南战略中的重要性毋庸置疑。随着周边形势不断复杂，我国在缅甸的海外国家利益绝不仅仅是单纯的经济上的利益，而是需要追求一个长治久安、长期稳定的周边安全环境，以此来与缅甸人民共同打造命运共同体。

随着中缅共建经济走廊协议的签署和落实，未来中国企业对缅甸的投资与商贸合作必然会呈井喷之势。然而，作为长期困扰缅甸发展的一个顽疾，缅甸国内的民族和解问题却是一个令我们无法回避的现实难题。它需要我们与时俱进，创新性地提出新的解决思路，并付诸实施，确保我国在缅甸的海外国家利益不受到冲击。首先，应在“民地武”问题上调整思路，与其被动卷入，不如主动介入，这一问题并非缅甸的纯内政问题，而是事关我国边境稳定。其次，无论是针对缅甸军方还是“民地武”，都要有效展示恩威并施中的“威”的一面，不能任由其威胁我国家利益。再次，在拓展我国在缅海外国家利益的过程中，注重提升软实力影响以及推动“亲诚惠容”的周边外交，将是我国长期追求的战略目标。这将有利于打造良好周边环境，为我国实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴奠定基础。