美国社区银行监管机制对促进我国中小银行发展的启示

胡天伊

摘要：构建多层次、广覆盖、特色化、差异化的银行体系，满足不同市场主体的融资需求，尤其是增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业和“三农”金融服务，是金融供给侧结构改革面临的一个重要任务。但由于我国对中小银行缺乏引导性的制度与政策安排，致使中小银行发展追求盲目扩张，银行业产品同质化现象严峻，且在跨区域发展中集聚了大量风险。长期来看，这不利于中小银行的进一步发展和地方金融系统的安全。本文通过对美国社区银行监管实践的分析与研究，从立法层面提出了促进中小银行发展成为经营稳健的区域性商业银行并为所属区域内的中小企业、居民个人提供多样化金融服务的建议和意见。

关键词：社区银行  监管  再贷款

一、美国社区银行监管实践

美国作为世界上最发达的经济体，其社区银行在体量与形制上均与我国中小银行相类似。在对社区银行监督管理时，美国始终坚持指引与保护并重的方针，在制度层面上积极引导社区银行向地区化方向发展。

（一）双重银行体制与单一银行制度——限制银行发展规模

双重银行体制和单一银行制奠定了美国社区银行的数量基础。双重银行体制是美国权力制衡原则反映在银行体系中的产物，具体表现为联邦与州分享发放银行执照的权力。相对于国民银行，州政府对于州立银行的监管较为宽松，且州立银行的资本金要求相对较低，因而选择申领州立银行牌照的银行较选择申领国民银行牌照的银行而言数量更多，且州立银行大多是规模相对较小的社区银行，因而在美国的商业银行构成中，社区银行占比较大。单一银行制，即商业银行只有一个独立的银行机构，不设立分支机构，是为了限制垄断、保护竞争而形成的限制银行设立分行和跨州经营的制度。美国银行的跨州经营限制始于1863年的国民银行法，该法案规定国民银行禁止开设分支机构，随后在1927年的《麦克弗登法》明确规定了国民银行不允许跨州设立分支机构，联邦储备委员会将跨州禁令也应用于州立银行，因此，美国银行业都被禁止跨州经营。由于美国长期以来实施限制银行跨州设立分支机构和自由开设分支机构的单一银行制，导致美国的大部分银行都是小规模的单一银行。

双重银行体制和单一银行制的确立从制度上限制了美国银行的规模，进而引导美国银行向社区化方向发展。

（二）差异化监管原则——减轻社区银行监管负担与成本

美国监管机构对社区银行的监管要求不是一成不变的，总体而言其监管政策是动态的，并且不断简化，这体现了差异化监管的原则。

例如2013年，美国提高了小银行资产总额监管门槛，从1.5亿美元提高到5亿美元，这一调整使得全美银行控股公司总数85%的银行不必向美联储等监管机构提供报告，进而减轻了监管负担和成本。2012年，最新调整的《社区再投资法案》（CRA）修订条款规定，总资产在2.5亿美元与10亿美元之间的中小银行只需符合两套交叉的CRA检测标准（贷款监测和社区发展监测），这减少了中小社区银行的经营成本。自2006年以来，监管机构开始倾向于偏重非现场监管，降低现场检查的频率，甚至在银行符合经营良好、资本充足、资产总额达到五亿美元这三个条件时，两次现场检查之间的间隔时间可达18个月，这大概使得1200多家社区银行减轻了现场检查的负担。

（三）税赋减免制度——加大对社区银行的政策支持力度

美国于1977年颁布的《社区再投资法案》（CRA）要求监管当局需定期检查辖区内金融机构的管理和信贷机制，并定期公布评估结果;该法律还规定在税收方面，需对社区银行向中低收入社区的融资情况进行量化考核，并根据考核结果给予该机构一定的税赋减免。《社区再投资法案》通过制定社区银行需定期接受评估检查的机制，并制定有条件的给予社区银行一定的税赋减免的政策，对保护社区银行的生存和发展起到了重要的作用。

（四）风险管理制度——保障中小银行的安全

美国监管机构向来注重对中小银行实行严格的风险内控监管。第一，监管机构要求资产达5亿美元以上的社区银行都要建立独立的内部审计委员会。第二，监管机构要求银行建立高效严控的会计制度。第三，监管机构建议银行实施外部审计以作为对内部审计的有效补充和监督。第四，监管机构要求银行應对信息管理系统实施全面的内控措施，并对银行的机具与信息系统安全性进行全面监管。此外，2019年7月22日，美国联邦银行监管机构和美国财政部金融犯罪执法网络发表联合声明，强调其以风险为中心的方法，对银行遵守银行保密法和反洗钱情况进行审查，旨在提高监管方法的透明度。以风险为中心的方法使联邦机构能根据每家银行的独特风险状况更好地制定审查计划和程序。因此美国监管机构采取的是根据每家银行的实际情况进行差异化风险监管的风险监管策略。社区银行在市场定位上的规划和资产投资方面的保守态度也使得其风险处于可控水平：社区银行以“主体街”（Main Street）作为市场定位，即全面融入社区，这使得社区银行获得了大量资金来源稳定、期限长、风险低的核心存款。一般情况下，社区银行核心存款和资产比值都高于50%，御险能力较高。另外，数据显示约13%的社区银行资产投资在房地产抵押担保的证券化产品上，而其中仅有1%投资在美国“两房”以外的产品上，这有效缓解了金融危机对社区银行业务的冲击。此外，美国健全的社会信用体系也帮助美国社区银行能够对客户的消费信用风险进行客观评价，社区银行员工所获得的有关借款人诸如自身诚信、他人评价等“软信息”也能够帮助社区银行更好地判断是否能向借款人发放贷款。

二、美国社区银行监管实践对促进我国中小银行发展的启示

（一）引导中小银行进一步向服务地方实体经济方向发展

对城市商业银行，可在其申请设立城市外分支机构时增设“服务地方实体经济”这一考量指标，以改善当前城市商业银行喜好追求经营地域扩大的现状，促使城商行进一步深入服务地方经济。

（二）进一步深化差异性监管，强化非现场监管检查

通过进一步考量中小银行自身在资产规模、资本管理、风险管理水平等方面与国有银行和股份制银行的差异性，对中小银行与国有银行、股份制银行实施差异化监管，同时对资产规模不同的中小银行实施差异化监管。一是参考美国社区银行监管体系，以银行的经营地域范围与资本金规模作为中小银行的分类标准，根据每类银行的自身特点，对其设立、财务会计、监督管理、接管和终止、贷款及其他业务等方面做出相应规定。二是借鉴域外经验，制定专门适用于中小银行的差异化监管政策，切实降低中小银行的监管成本，对经营状态良好、资本充足且资产总额达到一定要求的中小银行降低现场检查频次，强化非现场监管，从而减轻优质银行检查负担。

（三）实行税收优惠政策并制定地方“再贷款”政策，支持中小银行进一步服务地方实体经济

第一，通过制定税收优惠等政策，鼓励中小银行进一步向服务地方实体经济方向发展。第二，进一步细化我国现有的存款准备金率差异化制度，进一步优化“三档两优”存款准备金政策框架，引导中小银行回归基层，服务实体经济，以存款准备金率差异化政策引导中小银行进一步向服务地方实体经济方向发展。第三，参照“支农再贷款”与“支小再贷款”的实施经验，设立专门支持地方具有发展潜力的民营企业和特色企业的“再贷款”政策，出台配套政策确保顺利实施。从我国目前“支小再贷款”政策的实施情况来看，“支小再贷款”落实难的原因主要在于抵押品种类的限制严格及贷款风险补偿机制的欠缺。因此建议在制定新的“再贷款”政策时，允许经营状况良好的中小银行将其自身的股权进行质押，同时由地方政府建立地方风险基金，扩大抵押品种类，增强贷款风险补偿机制。

（四）引导中小银行优化中小银行资产结构，利用“软信息”提升信贷资产质量

首先，加强对中小银行资产结构的监测，鼓励中小银行积极服务地方经济并从本区域获得大量资金来源稳定、期限长、风险低的存款。亦应鼓励中小銀行多投资国债、央票、政策性金融债与高等级公司信用债等较稳健的债券资产。其次，制定政策鼓励中小银行深耕所处区域，发挥工作人员的地缘性优势，全面了解借贷人未见于征信报告的自身诚信、他人评价等“软信息”。实践中这类“软信息”往往更利于银行作出正确的放贷判断，也更利于推测借贷人日后的还款行为。

通过考察美国对社区银行的监管机制，可见引导中小银行向地区化和特色化方向发展、对中小银行实行差异化监管以及加强对中小银行的风险监控这三种方式，都是促进中小银行发展的有力手段。因此，要促进中小银行进一步发展，我们除了要引导中小银行提供差异化个性化的银行服务外，也要做到差异化监管，并始终稳抓风险防控。

作者单位：中国人民银行银川中心支行