我国国家湿地公园的PPP融资模式：问题 、框架与路径

杨德昭

摘要：国家湿地公园在湿地生态系统保护和合理利用湿地资源，以及促进当地生态环境的改善、发展地方经济等方面具有重要的作用。稳妥推进湿地公园的PPP融资模式，在激发市场活力、降低政府利用与维护湿地公园的成本等方面存在诸多积极作用。鉴于此，本文针对湿地公园PPP模式面临的挑战，从目标原则、实施过程方面探讨该模式的实施框架，进而提出完善风险防范机制、扩大收益来源渠道、明确市场准入门槛、优化政府政策供给等该模式的推进路径。

关键词：湿地公园   投资   PPP模式

一、引言

目前，国家湿地公园面临资金需求较大，投资渠道相对单一的矛盾。这是因为许多试点国家湿地公园都位于中国经济条件相对较差的西部地区和中部地区，一方面地方政府财力有限，很难直接投资进行建设;另一方面由于区位条件、市场吸引力和综合配套设施等限制，通过招商引资和委托企业进行国家湿地公园建设并不顺利，从而导致了建设迟缓。湿地公园的建设离不开充足的资金保障支持，这正是大部分湿地公园建设停滞不前的主要原因，所以有必要拓宽融资模式，为湿地公园的建设提供资金支持。政府与社会资本合作模式（PublicPrivatePartnership，下文简称PPP模式），可以有效吸引社会资本投资，可成为破解这一课题的重要选择。目前，国家湿地公园投资PPP模式仍面临一些挑战。对此，合理选择应对这些挑战的框架和路径，成为完善国家湿地公园投资PPP模式的现实取向。

二、国家湿地公园PPP融资模式面临的问题和挑战

国家湿地公园投资建设的成功案例少、周期长，且收益的受制于开发湿地公园可持续发展的宗旨。风险高、收益低，导致相关PPP项目缺乏应有的吸引力。此外，国家湿地公园PPP融资模式还面临着中央与地方配套政策矛盾突出的问题。

（一）湿地公园建设周期较长，投资风险较高

国家湿地公园PPP项目由于其公益性和公共性，运营回收周期较长，在前期建设阶段需要大量融资，而目前社会资本的融资成本较高，融资渠道不畅，融资周期相对较短（往往只有5～8年），与动辄20～30年的项目周期之间，存在着与“偿还期限”错配的问题。这意味着即便社会资本融资成功，未来仍需面对“过桥融资”等更高的融资成本，并面临项目融资中断等风险。

（二）湿地公园收益来源有限，回报机制缺乏保障

经济价值较高的湿地动植物和生态旅游是湿地公园获得收益的两个主要途径。发展经济价值较高的水生植物的种植，发展鱼类养殖业、野生动物驯养、驯化、重要野生鱼类的恢复，直接带来可观的经济收入。但是，国家湿地公园属于公益性绿化景观设施，不收取门票，不具备向最终用户收费的机制不具有向最终用户收费机制，因此缺乏相应的回报机制。

（三）中央与地方配套政策矛盾突出

国家湿地公园建设管理是一项系统工程，其投资是一个长期过程，需要一系列的配套政策。然而，国家重保护和地方重利用的矛盾突出。从国家层面来看，关注的重点在于对湿地公园的保护。从地方层面来看，侧重点则偏向对国家湿地公园的开发利用。主要表现在：一是以拿到“国家湿地公园”的国家级招牌为主要目的来申报，并以此为开发利用提供便利;二是在规划设计阶段，作为业主的地方更多是要求体现其开发利用的诉求;三是建设过程中“利用先行”，以开发利用项目为主，不仅未做到“保护优先”，有时候甚至为了利用而破坏湿地;同时，建设中“园林化”现象比较严重;四是后续管理和运行以开发利用和旅游运营为主。

三、 国家湿地公园PPP融资模式的实施框架

（一）国家湿地公园投资PPP模式的目标原则

1.稳妥有序原则。西方国家实行PPP模式的过程中出现了诸多问题。比如， 英国实行私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）即出现私有化、成本高、灵活性不足、透明度不够、风险转移不当等问题而被诟病。鉴于此，我国应该批判地借鉴西方的PPP模式。在我国，国家湿地公园属于公有制经济的范畴。在社会主义市场经济条件下，应发挥好政府与市场作用，注重稳妥有序地运用国家湿地公园投资PPP模式的外包合同、特许经营等形式，既促进当地生态环境的改善，又发展地方经济，避免西方国家运用PPP模式所出现的问题。

2.利益协调原则。一方面，我国以社会公益性为主的各类事业单位（自然保护区、森林公园等）的建设主要依靠各级政府，由于投资渠道单一，造成投资总量不足，结构不合理等诸多问题，严重制约了建设进程和事业的发展。另一方面，社会资本在PPP项目中的利润率普遍较低，风险与收益不对等，导致社会资本迟迟不愿接盘。在PPP项目的实施过程中，民营资本需要面对较大的政府违约风险。在面对政府换届、领导调换、上级政策调整等政治环境改变的情况时，地方政府缺少有效机制控制风险，财政承担能力也存在不确定性，导致地方政府违约的可能性较大。因此，运用PPP模式推进国家湿地公园投资，应该统筹协调各利益主体，确保政府建设国家湿地公园的目标不打折扣、新进社会资本有合理利润，实现各利益主体的共赢。

3.智慧管理原则。在PPP模式下，人为活动和自然因素的不确定性、政府信息公开不足等，会加大社会资本参与国家湿地公园投资的风险。社会资本在利润驱动下降低国家湿地公园建设管理质量，会影响设施服务质量，损害公共利益。鉴于此，应加强各参与主体的信息交流和对湿地公园的景观监测。在信息技术快速发展背景下，可以开展智慧管理，建立大数据平台，对各参与主体表达利益诉求、参与投资、人为活动、自然因素等信息数据进行系统挖掘、积累整合、智能分析并合理反馈给相应主体，消除各参与主体间的“信息孤岛”和景观监测的盲区，进而提高投资主体决策的科学性和确保国家湿地公园PPP项目的运行效能。

（二）國家湿地公园投资PPP模式的实施过程

在实施国家湿地公园PPP融资模式过程中，一般需要经历“发起-招标-建设-运营-移交”的项目周期。政府作为主要实施主体与社会资本开展合作，均可以通过社会融资平台获得资金。其中，实施主体完成项目前期工作，包括立项、可研、环评、测绘、地勘、初步设计暨概算审批、建设用地审批等各项审批、核准、备案手续;而后组织项目招标，在法律上建立同社会资本的合作关系，并负责选择工程监理单位，委派现场代表，参与工程实施全过程管理;最后及时参与验收，确认工程量和实际总投资。项目公司（社会资本）通过投标与实施主体合作，可以对前期工作成果提出合理化建议和意见并对最终成果予以确认，在中标以后（建造或改建）运营项目接受政府投资或利用湿地生态资源、旅游资源获得收益;最后向实施主体移交项目成果。

四、 国家湿地公园PPP融资模式的推进路径

（一）完善风险防范机制

第一，重点防范财务风险。深化金融体制改革，让社会资本因参与PPP项目而享受社会融资的相关优惠政策和能够依法、合理利用湿地资源，拓宽相关社会资本的融资渠道;完善PPP项目的融资机制，引导银行认可收费权质押等PPP项目独有的融资方式。第二，通过明晰主体责任防范风险。对社会资本而言，关键还是在于所签合同的规范化，要与政府利益捆绑，防止因换届而导致所签订的合同失效。第三，通过法律手段防范风险。加快PPP法律法规体系建设，明确参与主体权责、项目实施程序等，加强对参与主体随意改变项目实施行为的制度约束，既防止湿地退化因管理不善退化、公共利益受损，又保障社会资本参与项目的合法利益。

（二）扩大收益来源渠道

可以采用“政府付费”的付费机制，即政府向社会资本购买湿地公园的公共产品和公共服务。政府付费按照“可用性和运维绩效付费”模式，政府根据对社会资本的履约考核情况，向社会资本支付可用性付费和运营维护绩效服务费。其中，可用性付费总额为项目投资总额，加上社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收情况为依据，以可用性考核为标准，自湿地公园PPP项目开始运营日起向社会资本支付。运营绩效服务费是指政府通过每年对社会资本方的运营维护效果进行绩效评价，根据评价结果支付相应的费用，若考核不达标，对该部分费用进行相应扣减。

（三）明确市场准入门槛

坚持市场化改革取向与保护湿地生态系统并重，根据湿地所具有的特殊景观、生物多样性资源等状况，合理设置国家湿地公园投资PPP模式的市场准入门槛。不能完全套用西方的PPP模式，既不能因国有企业、国有控股的混合所有制企业等公有制经济主体不符合“私”（Private），而将它们拒之于项目之外;也不能主观地设置苛刻门槛，将符合国家湿地公园投资条件的非公有经济主体拒之于项目之外。第二，结合国家湿地公园的类型及其投资特点，实事求是地设置社会资本的准入要求。第三，探索制定国家湿地公园PPP融资模式的行业标准、合同指南和管理细则，因地制宜对社会资本的专业资质、技术水平、管理经验、财务实力、信用状况、基本抗风险能力等进行细致规定，提高项目融资和运营效率。

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作者系中国铁建房地产集团有限公司副巡视员、總审计师、首席合规官，高级会计师